關(guān)于民主黨派民主監督的現狀\問(wèn)題及改進(jìn)方向

民主黨派是指在中國大陸范圍內，除執政黨中國共產(chǎn)黨以外的八個(gè)參政黨的統稱(chēng)。包括中國國民黨革命委員會(huì )、中國民主同盟、中國民主建國會(huì )、中國民主促進(jìn)會(huì )、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學(xué)社、臺灣民主自治同盟?！伴L(cháng)期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派政治合作的基本原則，“互相監督”是中國共產(chǎn)黨貫徹馬克思主義關(guān)于國家一切權力屬于人民，權力必須始終用來(lái)為國家和人民謀利益的基本思想的具體體現。這種以權力制約權力和權力監督權力為目的的黨際監督模式，能夠有效地將國家公共權力的授予、行使、運行結果和責任承擔等環(huán)節，始終處于人民監督之中。中國共產(chǎn)黨與民主黨派的互相監督，是我國多黨合作的重要內容。這種監督是在堅持四項基本原則的基礎上通過(guò)提出意見(jiàn)、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監督。由于共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導和執政地位，互相監督主要是民主黨派監督共產(chǎn)黨。本文在把握民主黨派監督性質(zhì)和現狀的前提下，通過(guò)分析民主黨派監督存在的問(wèn)題及其原因，進(jìn)一步探討增強民主黨派民主監督作用的前進(jìn)方向。 一、民主黨派民主監督的內容、形式和現狀 根據我國的憲法和法律規定，民主黨派民主監督的內容主要包括以下幾個(gè)方面:(1)國家憲法和法律法規的實(shí)施情況;(2)中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況;(3)中共黨委依法執政及黨員領(lǐng)導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。 民主黨派民主監督的形式主要有:(1)在政治協(xié)商中提出意見(jiàn);(2)在深入調查研究的基礎上，向中共黨委及其職能部門(mén)提出書(shū)面意見(jiàn);(3)參加人大及其常委會(huì )和各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )組織有關(guān)問(wèn)題的調查研究，提出意見(jiàn);(4)在政協(xié)大會(huì )發(fā)言和提出提案、在視察調研中提出意見(jiàn)或以其他形式提出批評和建議;(5)參加有關(guān)方面組織的重大問(wèn)題調查和專(zhuān)項考察等活動(dòng);(6)擔任司法機關(guān)和政府部門(mén)的特約人員，參加有關(guān)執法檢查和執法監督工作等。 經(jīng)過(guò)六十多年的發(fā)展，我國的多黨合作與政治協(xié)商制度日益完善，民主黨派的民主監督作用也進(jìn)一步增強。特別是2005年5月《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，民主黨派民主監督的條件日益完善，效果也越來(lái)越好。筆者將現階段民主黨派民主監督的現狀概括為以下幾個(gè)方面: 1.民主監督的范圍不斷擴大。 1989年中共中央第14號文件即《中共中央關(guān)于堅持完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作與政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》規定要聘請一批符合條件和有專(zhuān)門(mén)知識的民主黨派成員、無(wú)黨派人士擔任特約監察員、檢查員、審計員和教育督導員，這四類(lèi)特約人員當時(shí)被稱(chēng)為“四大員”，以后又增加了陪審員，擴展到“五大員”。根據文件精神，中共各級地方黨委及時(shí)在民主黨派和無(wú)黨派人士中聘請“五大員”，同時(shí)，順應民主政治建設的需要，結合當地實(shí)際，穩妥有序地擴大特約人員聘任范圍，例如，各地糾風(fēng)辦相繼聘請行風(fēng)監督員，各級人民檢察院相繼聘請人民監督員。與此同時(shí)，政府各部門(mén)為推進(jìn)本部門(mén)的行風(fēng)建設，紛紛聘任部門(mén)行風(fēng)監督員，其中也吸納了不少民主黨派和無(wú)黨派人士，從而進(jìn)一步拓展了民主監督的范圍。05(5)號文件頒布以后，中共各級黨委又相繼出臺了具體的實(shí)施意見(jiàn)，對民主監督的內容、方法、制度、程序等作了更加細化、更具可操作性的規定，為民主監督的范圍延伸提供了政策保障。 2.民主監督的可行性更強。 民主黨派要履行監督職能，首先要對相關(guān)政策有充分的了解，不了解中共及政府的相關(guān)政策，可能導致民主黨派在監督過(guò)程中的無(wú)的放矢;其次要對社情民意有充分的把握，不了解社會(huì )實(shí)情，不了解群眾關(guān)注點(diǎn)，否則將難以真正監督;再次要有暢通的監督渠道，否則會(huì )無(wú)處著(zhù)力，監督也就失去了意義。應該說(shuō)，當前各民主黨派已經(jīng)較充分地具備了履行監督職能的條件。在政策認知方面，民主黨派參與了一些重大政策措施的協(xié)商討論，這在某種程度上還優(yōu)先于政府有關(guān)部門(mén)，這樣，就為各民主黨派履行監督職能提供了政策依據;在社情民意方面，目前政府部門(mén)已全面推行政務(wù)公開(kāi)，行政運行的透明度很大，同時(shí)，對于重大改革措施和重大監督項目，各民主黨派可通過(guò)人大、政協(xié)和統戰組織的各類(lèi)視察、考察活動(dòng)，了解進(jìn)展情況和存在問(wèn)題，實(shí)行即時(shí)監督。對于民主黨派成員的監督意見(jiàn)，各級黨委、政府也予以特別重視。 3.民主監督的途徑有序拓展。 除了特約人員履行對口監督職能之外，民主黨派履行監督職能的渠道有了較大拓展，概括起來(lái)，主要有以下幾種監督途徑:一是通過(guò)民主協(xié)商會(huì )、談心交心會(huì )、座談會(huì )，直接向中共黨委、政府及有關(guān)部門(mén)提意見(jiàn)，比如，每年年初，許多地方的中共黨委都要和民主黨派、工商聯(lián)負責人舉行談心交心會(huì )，征求對黨委工作的意見(jiàn)，并對民主黨派、工商聯(lián)負責人提出的意見(jiàn)當面進(jìn)行答復，體現了中共組織接受監督的誠意;第二，民主黨派成員、無(wú)黨派人士中的人大代表通過(guò)各級人大履行監督職能，地方各級人大每年都要組織多次專(zhuān)項執法檢查活動(dòng)，并確保民主黨派成員、無(wú)黨派人士在檢查人員中占有較高比例;第三，民主黨派成員中的政協(xié)委員通過(guò)政協(xié)行使監督職能，政協(xié)吸納民主黨派政協(xié)委員參與民主評議、政務(wù)咨詢(xún)、參觀(guān)視察等活動(dòng)，為民主黨派成員行使民主監督職能提供了有效平臺;第四，民主黨派成員通過(guò)撰寫(xiě)、報送社情民意，行使監督職能。此外，民主黨派還可以通過(guò)組織名義，就有關(guān)問(wèn)題直接向中共黨委、政府提出意見(jiàn)和建議。 4.民主監督的效率大幅度提高。 我國各級黨委和政府在推進(jìn)民主監督方面一直堅持求真務(wù)實(shí)，不搞形式主義，不做表面文章。為增強民主監督的效果，近年來(lái)，各地在民主監督的形式方面出現了以下三方面的變化，一是從背靠背到面對面，如糾風(fēng)辦在組織行風(fēng)監督員開(kāi)展明查暗訪(fǎng)以后，專(zhuān)門(mén)召集行風(fēng)建設重點(diǎn)部門(mén)負責人召開(kāi)會(huì )議，直接聽(tīng)取行風(fēng)監督員的意見(jiàn)，事先不定調子，不統口徑，這樣，對有關(guān)部門(mén)的觸動(dòng)比較大;二是從封閉反饋到開(kāi)放運行，政協(xié)吸納公民代表參加資政會(huì )、旁聽(tīng)政協(xié)全會(huì )開(kāi)幕式，改變了原有在相對封閉狀態(tài)下由政協(xié)委員提意見(jiàn)的模式，增強了民主監督的開(kāi)放性和透明度;三是從旁敲側擊到直接參與。民主黨派通過(guò)政協(xié)工作平臺，運用專(zhuān)項工作評議會(huì )、部門(mén)行風(fēng)評議會(huì )等途徑，對政府相關(guān)工作直接提出批評或建議，減少了民主監督的中間環(huán)節，提高了監督效率。 二、民主黨派民主監督存在的問(wèn)題及其原因 民主監督是民主黨派的一項主要職能，在某種角度來(lái)說(shuō)，民主監督的意義和重要性甚至要超過(guò)參政議政。在建國初期，民主黨派的重要性，主要體現在民主監督方面。而參政議政職能則是民主黨派職能延伸和作用增強的體現。但在現實(shí)當中，參政議政似乎成為了民主黨派的主要職能，這不能不說(shuō)是一種誤解。從現階段民主黨派發(fā)揮職能作用的效果來(lái)看，其民主監督的作用發(fā)揮情況并不理想，甚至有流于形式的危險。我們不得不承認，民主監督已經(jīng)成為民主黨派履行職能的短板。在現實(shí)中，民主黨派在履行民主監督職能過(guò)程中存在的問(wèn)題及其原因主要反映在以下幾個(gè)方面。 1.民主監督的環(huán)境、氛圍不夠好。 在現實(shí)政治生活當中主要表現在以下幾個(gè)方面:第一，一些黨政領(lǐng)導，特別是有些基層干部，覺(jué)得權力一旦受監督就是對其不信任，監督成了對人“不信任”的代名詞，權力不被監督反而是習以為常;第二，一些領(lǐng)導干部雖然口頭上重視民主監督，但實(shí)際上認為民主監督可有可無(wú)，只是說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要，他們也召開(kāi)各種民主協(xié)商會(huì )議，聽(tīng)取民主黨派的意見(jiàn)，但是聽(tīng)是一回事，做又是一回事，行動(dòng)上我行我素;第三，關(guān)鍵是民主監督機制不健全，特別是機制外部性條件不充分，致使這種好的制度設計難于在現實(shí)政治生活中有效發(fā)揮作用。

2.民主黨派自身存在許多問(wèn)題。 相對于民主監督的重要作用，民主黨派自身也存在著(zhù)這樣或那樣的問(wèn)題，主要表現為:第一，自身定位不準，導致監督意識不夠強。各民主黨派更多地把自己的存在意義理解為是中國共產(chǎn)黨可靠的同盟軍和政治合作者，因而把精力更多地放到參政議政上，而對自身存在價(jià)值重要體現的另一職能即民主監督，卻因實(shí)踐的困難而自覺(jué)不自覺(jué)地弱化了;第二，民主黨派在監督上，思想有顧忌，歷史上多次大規模的政治運動(dòng)曾使民主黨派為此付出了慘重的代價(jià)，從安全角度考慮，民主黨派成員也不愿意去關(guān)注民主監督工作;第三，當前部分民主黨派組織，仍有相當部分的基層組織處于較弱甚至渙散狀態(tài)，組織活動(dòng)內容單調，缺少經(jīng)費，造成凝聚力弱化，一些成員游離于組織之外，黨派組織的大部分活動(dòng)僅集中在少部分成員身上。組織內部目前也日益出現了官僚化的趨勢，部分民主黨派領(lǐng)導班子不“民主”，搞一言堂。如果民主黨派自身都存在組織不力、不民主，那監督執政黨及其政府顯然心不在焉，也力不從心。 3.民主監督的機制不健全。 制度就是穩定的和周期性發(fā)生的行為模式。政黨監督能否發(fā)生實(shí)效，關(guān)鍵看有沒(méi)有一個(gè)規范監督行為并落到實(shí)處的程序和機制。由于目前的監督體制主要是被監督者設計的，在制度上，更多強調的是被監督者的自覺(jué)性和監督者的積極主動(dòng)性，而這樣的制度缺乏剛性的約束，因此存在著(zhù)不確定性和可伸縮性。這方面的問(wèn)題主要表現在如下幾個(gè)方面:第一，獲取的監督信息與監督所要的信息不對稱(chēng)。中共一些組織或政府通過(guò)協(xié)商式民主座談會(huì )來(lái)征詢(xún)意見(jiàn)，往往是把已經(jīng)制定好了的方針政策在即將準備頒布前再來(lái)座談協(xié)商，民主黨派往往無(wú)法參與到?jīng)Q策過(guò)程中，知道該政策的時(shí)間又短，來(lái)不及充分研究，無(wú)處著(zhù)力，使得民主監督在不少地方流于形式。第二，民主監督剛性不足。各民主黨派在政協(xié)大會(huì )上通過(guò)發(fā)言提案、反映社情民意等方式履行監督職能，但缺乏制度約束，而且監督不容易得到反饋;既使有，也多是徒有形式。第三，缺乏與權力監督和社會(huì )監督的橫向合作，導致民主黨派民主監督缺乏民意支撐和制約力。

4、民主監督的內容有失偏頗。 從內容上看，民主監督是政治監督，應該主要就國家憲法、法律、法規的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關(guān)及其領(lǐng)導人的工作進(jìn)行監督。但當前的民主監督卻有陷入事務(wù)監督的趨勢，監督一般問(wèn)題多、重大問(wèn)題少。從效果上看，很多時(shí)候往往是提了建議，走了程序，但是卻沒(méi)有理想的效果。在實(shí)際操作層面中，許多黨政領(lǐng)導可以按協(xié)商的內容行事，也可不按協(xié)商的內容行事，完全沒(méi)有制度的剛性約束力。 三、進(jìn)一步增強民主黨派民主監督作用的途徑 盡管現實(shí)生活中民主監督發(fā)揮作用的情況還不盡人意，民主監督的效果還遠未達到制度設計的本意，但民主監督絕不是可有可無(wú)的。而且，針對民主監督實(shí)踐存在的種種問(wèn)題，從發(fā)展多黨合作事業(yè)的大局出發(fā)，必須加大理論研究和實(shí)踐探索的力度，以進(jìn)一步放大民主監督在推進(jìn)中國民主進(jìn)程中的積極作用。民主黨派要增強民主監督的功能，擴大民主監督的效應，應該從以下幾個(gè)路徑對民主監督加以改進(jìn)。 1.給予民主黨派民主監督合理的定位。 第一，首先應該表現為對黨委部門(mén)的監督。民主監督是基于多黨合作的十六字方針而確定的民主黨派的一項主要職能，“長(cháng)期共存，互相監督”是執政黨和參政黨的一種常態(tài)關(guān)系，并且主要表現為參政黨對執政黨的監督。第二，需要從法律和制度層面對其進(jìn)行明確和規范。要切實(shí)加強民主監督的制度建設，克服民主監督的隨意性和表面性。第三，要成為民主黨派各級組織的一種主動(dòng)的、自覺(jué)的行為。從目前民主監督的運行特點(diǎn)來(lái)看，民主監督在很多情況下表現為一種邀請式的監督，民主黨派多是被動(dòng)地參與，參與監督的對象也往往局限于黨派領(lǐng)導。要改變這一情況，關(guān)鍵是要使民主監督成為民主黨派各級組織的一種主動(dòng)的、自覺(jué)地行為。民主黨派應該象抓參政議政那樣抓民主監督，對涉及地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重大問(wèn)題和人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，要主動(dòng)督促黨委政府引起重視，著(zhù)力解決，并對解決的具體過(guò)程進(jìn)行監督。第四，應該對被監督部門(mén)具有足夠的威懾力。民主監督被定性為非強制性監督和非權力型監督，這給民主監督帶來(lái)了自身難以克服的先天不足，民主監督的效果如何，最終要取決于被監督者的認識和態(tài)度，被監督者如果對監督行為存在抵觸情緒或不認可監督意見(jiàn)，他完全可以對黨派的監督行為和監督意見(jiàn)置之不理。這一方面挫傷了民主黨派履行民主監督職能的積極性，另一方面也破壞了民主監督應有的社會(huì )功能。第五，需要提高組織化程度。要加強民主監督工作，必須著(zhù)力提高民主監督的組織化程度。目前，民主黨派各級組織均未建立民主監督專(zhuān)門(mén)組織，這種機構設置與把民主監督作為民主黨派主要職能的政治要求是不相稱(chēng)的，提高民主監督的組織化程度，有必要建立民主監督的專(zhuān)門(mén)機構，中央一級組織在這方面理應率先進(jìn)行探索。同時(shí)，民主黨派要注重運用組織力量，做好民主監督的計劃安排、工作動(dòng)員、人員調集、業(yè)務(wù)培訓、信息反應等工作，加強對民主監督的理論研究和實(shí)踐應用，抓好民主監督的隊伍管理和隊伍建設，從而在組織上確保民主監督職能的得有效履行和正常發(fā)揮。 2.著(zhù)力提高民主黨派自身民主監督能力。 (1)加強對特約監督人員的培養和管理。特約監督員是履行民主監督職能的重要人力資源。要把這部分人的監督作用發(fā)揮出來(lái)，一是要拓寬聘任特約人員的領(lǐng)域，除了向各政府部門(mén)拓寬外，也要向黨委部門(mén)延伸，中共黨委也要聘任特約監督員;二要制定《特約監督工作條例》或《特約監督人員管理辦法》，對監督人員的權、責進(jìn)行規范，建立責任制;三要明確合適的管理部門(mén)?？稍谥泄步y戰部設立一個(gè)各黨派聯(lián)席的特約監督員工作指導委員會(huì )，進(jìn)行統一管理，從而在特約人員監督工作中體現出黨派組織的作用。 (2)加強對黨外干部的培養和選拔。黨外干部是直接參加國家政權，置身具體管理事務(wù)之中，與中共干部有最直接的了解和交流，對黨委部門(mén)各項工作“知情”較多較實(shí)較深，必須注重開(kāi)發(fā)黨外干部這個(gè)監督資源，讓他們在履行“參加政權”職能的同時(shí)，也履行好“互相監督”的職能。一要加大黨外干部的選拔任用力度，增加黨外干部數量，提高黨外干部層次，把更多優(yōu)秀的民主黨派人士充實(shí)到政府部門(mén)擔任主要負責人，保證他們有能力監督;二要建立對黨外干部履行民主監督職能的考核機制，可以在黨外干部的考核評價(jià)體系中，加入“履行民主監督職能情況”一項，并規定如果這一項空缺的話(huà)，不得考核合格，以此督促黨外干部開(kāi)展民主監督工作;三要建立起對黨外干部開(kāi)展民主監督的保護機制，保證他們有條件、有勇氣監督，如重大問(wèn)題的監督可通過(guò)民主黨派組織向被監督部門(mén)的上級部門(mén)進(jìn)行反映。 3.實(shí)現民主黨派民主監督重心的轉移。

(1)重視立法監督。按照《中華人民共和國立法法》第三十四條規定，在法律草案審查中，應當廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì )、論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )等多種形式;常委會(huì )工作機構應將法律草案發(fā)送有關(guān)機關(guān)、組織和專(zhuān)家征求意見(jiàn)。立法前的聽(tīng)證會(huì )現在已漸成氣候，影響力也越來(lái)越大。建議在立法程序中加入聽(tīng)取民主黨派組織意見(jiàn)的內容，并作為一個(gè)必要環(huán)節?？梢栽诹⒎?tīng)證會(huì )上設立專(zhuān)屬于民主黨派的議席，由各民主黨派委派代表開(kāi)展立法監督工作，在聽(tīng)證會(huì )上表達民主黨派的組織意見(jiàn)。 (2)強化決策監督。在中國共產(chǎn)黨不斷強調建立科學(xué)民主決策機制的今天，加強民主黨派對黨委和政府的決策監督應該是監督重心轉移的重中之重。關(guān)鍵一點(diǎn)是要把民主黨派組織意見(jiàn)”作為必要環(huán)節納入決策程序中。具體可有兩種形式:一是決策前提供“不可行性”研究意見(jiàn);二是決策后提供執行情況的評估意見(jiàn)。 4.強化民主黨派民主監督的程序保障。 (1)制定《民主黨派監督條例》或《民主黨派監督辦法》。該《條例》或《辦法》應成為民主監督具體工作的主要參照工具:一要明確民主黨派民主監督的性質(zhì)、對象、范圍、內容、形式、方法;二要明確民主黨派民主監督的職責和權利;三要明確各級黨委和政府接受監督和對監督作出反饋的責任。 (2)分項制定各種民主監督形式的運行程序。程序明確是制度落實(shí)的保障。建議根據主要監督形式和重點(diǎn)監督內容，制定如《重大決策監督辦法》、《特約監督員工作辦法》、《民主監督考核辦法》等。 (3)黨委和政府要相配套地制定有關(guān)工作制度。民主黨派監督成效與中共的重視程度和接受程度有密切關(guān)系，所以中共黨委和政府制定與民主黨派民主監督工作制度相銜接的配套制度和措施，是完善民主監督機制一個(gè)必要的環(huán)節。建議中共制定《關(guān)于做好黨際互相監督工作的實(shí)施意見(jiàn)》，對各級黨委和政府部門(mén)如何接受監督，如何為民主黨派監督提供條件，如何對民主監督作出反饋等作出職責和程序上的規定，并將接受監督情況作為部門(mén)和領(lǐng)導考核的一個(gè)重要內容。 5.完善民主黨派民主監督的組織機構。 目前實(shí)施監督的機構和部門(mén)這個(gè)環(huán)節還有欠缺，建立專(zhuān)門(mén)的民主監督工作部門(mén)或機構，成為當務(wù)之急。政協(xié)提案工作和民主黨派參政議政工作的加強，都是與設立提案委和參政議政委員會(huì )分不開(kāi)的?？稍诟髅裰鼽h派內部分別成立民主監督工作委員會(huì )，或建立一個(gè)全國和省級的各民主黨派民主監督聯(lián)席機構，統一領(lǐng)導各黨派的民主監督工作，協(xié)調全國和全省的總監督。 總之，民主黨派的民主監督作為一種政治監督，只有執政黨重視，才有順暢運作的保障;需要政府支持，才能使監督落到實(shí)處;與各種監督方式相結合，才能取得事半功倍的效果，只有經(jīng)過(guò)多方面的努力，才能使監督具有生命力。只要民主黨派充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，切實(shí)立足以民為本，從群眾中吸取力量，敢為和善為，一定能夠不斷提高民主黨派民主監督的實(shí)效。