高等級公路養護管理發(fā)展對策研究

摘要 通過(guò)對高等級公路養護管理特點(diǎn)的分析，指出現階段我國高等級公路養護管理存在的問(wèn)題，借鑒發(fā)達國家在公路養護管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗，從體制改革、法規建設、技術(shù)管理、養護機械化等方面，對我國高等級公路養護管理發(fā)展提出合理對策。

關(guān)鍵詞 高等級公路 養護管理 特點(diǎn) 問(wèn)題 對策

在我國，高等級公路是指滿(mǎn)足交通部《公路工程技術(shù)標準》（JTJ001—97），采用高級路面結構（瀝青砼路面、水泥砼路面）的高速公路、一級公路及部分二級公路。高等級公路的主要特點(diǎn)是：交通流量大、行車(chē)速度快、渠化程度高、橋涵等構造物多、公路設施比較齊全，全路段封閉或部分封閉。它們一般構成國家公路網(wǎng)主骨架，是國家公路交通運輸主動(dòng)脈。 交通部和國家統計局從2000年開(kāi)始，聯(lián)合組織實(shí)施了第二次全國公路普查。據普查結果，到2001年底，全國公路通車(chē)總里程為169.8萬(wàn)公里，居世界第四位。其中，等級公路里程133.6萬(wàn)公里，占總里程的78.7%；二級及以上公路里程22.7萬(wàn)公里，占13.4%；有路面公路里程154.6萬(wàn)公里，占91%；高速公路通車(chē)里程為1.9萬(wàn)公里，已居世界第二位。按照規劃，2010年我國將完成“五縱七橫”的高等級公路建設，使高速公路總里程達到36200公里，初步形成規模效益。與高等級公路建設已取得的巨大成就及遠景目標相比，我國高等級公路的養護管理工作卻嚴重滯后，已不能適應我國公路事業(yè)高速發(fā)展的需要。 1、高等級公路養護管理特點(diǎn)與目前存在的主要問(wèn)題 1.1公路養護管理的概念 公路養護是指為保持公路經(jīng)常處于完好狀態(tài)，防止其使用質(zhì)量下降，并向公路使用者提供良好的服務(wù)所進(jìn)行的作業(yè)。這里，公路養護管理特指公路建成投入使用后所進(jìn)行的養護作業(yè)管理。國際道路會(huì )議常設協(xié)會(huì )（PIARC）于1983年建議，公路養護統一劃分為日常養護、定期養護、特別養護和改善工程四類(lèi)。公路養護管理的目的是充分實(shí)現公路的使用功能，并不斷提高服務(wù)水平。 1.2高等級公路養護管理的特點(diǎn) 由于高等級公路設計標準、建設質(zhì)量、運營(yíng)方式與一般公路有很大不同，其養護管理工作主要有以下特點(diǎn)： （1）實(shí)施養護作業(yè)的強制性。高等級公路在國家綜合運輸網(wǎng)絡(luò )中所具有的地位及作用，決定了對高等級公路的養護應當是建立在法律法規基礎上的強制性養護。 （2）養護對象的廣泛性、全面性。高等級公路的養護對象：除道路、橋涵及沿線(xiàn)附屬設施外，還包括交通工程設施、綠化環(huán)保設施、生活服務(wù)設施等各個(gè)方面。 （3）養護作業(yè)方式的機動(dòng)性與時(shí)效性。與一般公路養護相比，高等級公路的養護更要求快捷機動(dòng)、實(shí)用高效，養護工藝、操作規程程序性強，養護作業(yè)實(shí)施時(shí)需特別設置交通安全管制區段。 （4）養護技術(shù)的專(zhuān)業(yè)性和復雜性。高等級公路的養護除需要具備機械化、專(zhuān)業(yè)化外，還需不斷探索和發(fā)展新技術(shù)、新工藝、新材料的使用。在養護檢測手段上，需具備現代化綜合檢測設備，養護工作涉及的學(xué)科領(lǐng)域比較寬泛，科技含量高、技術(shù)工藝復雜。 （5）綜合養護成本高、人員素質(zhì)要求高。高等級公路養護對象自身價(jià)值高，為保持或恢復養護對象的使用功能和服務(wù)水平，必須付出高成本。從事養護的作業(yè)人員、管理人員必須對養護對象的技術(shù)構成十分熟悉，必須具備高素質(zhì)。 （6）養護管理行為已上升為可持續發(fā)展的戰略高度，必須樹(shù)立服務(wù)觀(guān)念、環(huán)保觀(guān)念。 1.3我國高等級公路養護管理目前存在的問(wèn)題 由于我國高等級公路的建設發(fā)展異常迅猛，傳統的、長(cháng)期計劃經(jīng)濟體制下的經(jīng)驗型養護管理模式，已不能適應其發(fā)展要求，目前暴露出的問(wèn)題集中反映在以下幾個(gè)方面： （1）養護管理體制不順。目前我國高等級公路的養護管理與一般公路的養護管理一樣，大多仍采用事業(yè)型的管理體制，不能反映高等級公路社會(huì )化大生產(chǎn)的商品屬性要求；養護經(jīng)費來(lái)源仍采用拔款方式，不能適應高等級公路管理企業(yè)經(jīng)營(yíng)性要求，這些方面已嚴重影響了養護技術(shù)水平的提高與管理機制的創(chuàng )新。 （2）養護運行機制落后，“重建輕養”思想嚴重。對養護管理強制性要求，缺乏足夠的認識及有效的法律約束，主要表現為對養護責任事故追究不力，監管不嚴，處罰過(guò)輕；對養護資金投入不足，對科技進(jìn)步重視不夠，尚未建立起現代企業(yè)制度。 （3）缺少養護定額與規范。截止目前，針對高等級公路養護管理特點(diǎn)的全國性或地方性統一的養護定額與技術(shù)規范尚未出臺，養護工程費支出缺乏嚴格的考量標準，隨意性較大；養護質(zhì)量的考核仍沿用一般公路養護的“好路率”指標，不能滿(mǎn)足高等級公路全方位養護的客觀(guān)要求。 （4）養護機械配套率不足，養護科技含量低。雖然一些地方，一些高等級公路配備了從國外引進(jìn)的大功率綜合性養護機械，但對機械適應能力差，對機械性能的開(kāi)發(fā)嚴重不足，使用頻率低，設備閑置浪費現象比較嚴重；大多養護作業(yè)仍采用傳統的手工作坊式生產(chǎn)組織，對國外已有的新技術(shù)、新工藝、新材料只處在試驗階段，還沒(méi)有大規模推廣使用。 （5）養護管理人員總體素質(zhì)普遍偏低。 上述問(wèn)題造成了我國高等級公路養護管理技術(shù)落后，已嚴重制約了高等級公路安全、快捷、舒適、經(jīng)濟等性能的充分發(fā)揮，已形成我國公路事業(yè)發(fā)展的瓶頸。 2、國外高等級公路養護管理 國外高等級公路的養護管理，由于國情不同，差異很大，但管理目標卻是一致的。這就是要保證高等級公路的高效運營(yíng)，使巨額建設資金能夠及時(shí)收回，并不斷創(chuàng )造更大的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。 美國 美國國道網(wǎng)稱(chēng)為“州際與國防公路”（全部是高速公路），由聯(lián)邦政府進(jìn)行宏觀(guān)管理，主要依照各個(gè)不同時(shí)期國會(huì )批準的法案，對州際高速公路、國家公路系統的建設活動(dòng)進(jìn)行資助與管理，具體的養護工作委托州及地方公路部門(mén)。公路養護不劃分公路等級界限，按照AASHO養護手冊，養護管理機構和養護作業(yè)機構的設置是按地理或行政區域劃分的；對收費公路，其設置一般必須通過(guò)州議會(huì )特許經(jīng)營(yíng)立法，立法條款不僅包括了機構的設立、經(jīng)營(yíng)范圍、期限，還對收取資金、使用資金、維修養護的責任做了詳盡的規定。管理機構一般把養護工程承包給私人養護公司，按照AASHO出版的《成員組織現場(chǎng)承包養護概況》和《典型承包養護工程工作和各種范圍及單位成本》規定，管理機構以業(yè)主的身份負責承包工程的談判，并監督合同執行和驗收工作。養護公司的組織充分考慮到養護現場(chǎng)的距離及許可的時(shí)間因素，在人員及裝備配置上充分體現了技術(shù)密集型的特點(diǎn)。全部作業(yè)機械化，技術(shù)人員和技術(shù)工人技能涵蓋了養護作業(yè)的各方面。 法國 通過(guò)立法將高等級公路特許經(jīng)營(yíng)權授予公共事業(yè)機構持股的混合經(jīng)濟型公司，在國家規劃、控制下負責高等級公路的建設、運營(yíng)和養護工作。與其他國家不同的是，法國有專(zhuān)門(mén)為公路養護服務(wù)的機械公司。機械公司按照法國《道路、機械、維修及航空基地章程》進(jìn)行管理，配有各種施工機械，機械公司獨立于公路管理部門(mén)和養護機構之外，以合同方式與養護部門(mén)建立聯(lián)系。 日本 日本高等級公路的建設、運營(yíng)管理和養護工作，不是由政府直接組織實(shí)施的，而是由公共性組織——日本道路公團負責。公團對公路養護負有養護責任，具體養護工作由其設置的管理局下的管理事務(wù)所進(jìn)行。養護資金按照日本《道路公團法》的規定編報養護資金計劃，經(jīng)政府建設大臣批準后執行。 需要特別指出的是，由于國外發(fā)達國家的公路基本建設在二次世界大戰結束后不久即基本完成，從20世紀60年代始，各國公路適用技術(shù)及關(guān)鍵技術(shù)的研究與開(kāi)發(fā)已逐步轉向公路養護管理方面，公路養護的投入所占公路事業(yè)資金比重已遠遠超過(guò)公路建設。 通過(guò)分析和比較，國外高等級公路養護管理的特點(diǎn)可以歸納為法制化、社會(huì )化、專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化及養護作業(yè)方式的機械化等幾個(gè)方面。按照我國建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求，以及高等級公路公益性商品的屬性，這幾個(gè)方面也應該是我國高等級公路養護管理發(fā)展努力的方向。 3、我國高等級公路養護管理發(fā)展對策 按照系統理論觀(guān)點(diǎn)，公路養護管理是公路建設的延續和發(fā)展，對公路使用功能的發(fā)揮起著(zhù)重要的保障作用。隨著(zhù)國家公路網(wǎng)結構的日趨完善，養護管理在整個(gè)公路系統中的主導地位將逐漸建立起來(lái)。新形勢下，對我國高等級公路養護提出了更高的要求，對目前已存在的問(wèn)題，我們必須高度重視，站在戰略發(fā)展的高度，集中精力，重點(diǎn)研究解決。 3.1養護管理體制改革對策 養護管理體制是指養護管理權限劃分及管理活動(dòng)賴(lài)以進(jìn)行的物質(zhì)存在形式（包括養護管理機構設置、管理層級結構和人員配置）和一系列管理規則、秩序及規范所構成的制度體系。傳統的，一般公路養護管理體制，在高等級公路事業(yè)發(fā)展初期，對高等級公路養護管理發(fā)展起到了不可低估的作用，并積累了許多寶貴的經(jīng)驗。但我們應該清醒地認識到，這種計劃經(jīng)濟屬性下的管理體制，不符合當前我國建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的初衷，也無(wú)法適應高等級公路養護管理發(fā)展的客觀(guān)要求，現在已成為制約我國公路事業(yè)發(fā)展的瓶頸。為實(shí)現我國高等級公路養護管理體制的創(chuàng )新與突破，我們須著(zhù)力于以下幾個(gè)方面： （1）順應高等級公路發(fā)展趨勢和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，在建立高等級公路養護管理體制時(shí)優(yōu)先考慮集中統一原則。集中是指領(lǐng)導權的集中，要求必須實(shí)施嚴格的分級管理；統一主要是指對高等級公路的養護管理要統一標準、統一規劃、統一調度。 （2）順應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟要求，大力培育并開(kāi)放高等級公路養護市場(chǎng)，真正實(shí)現管養分離。實(shí)現養護管理用人機制和用工方式走向社會(huì )化，公路養護維修要面向建筑市場(chǎng)，通過(guò)招標選擇施工隊伍，建立養護工程的競爭機制，養護工程實(shí)現從計劃任務(wù)形式向合同管理形式的轉變，以適應高等級公路養護工程特點(diǎn)。 （3）建設專(zhuān)業(yè)化的養護隊伍。只有人員精干、技術(shù)全面、訓練有素、機械配套、安全措施完備的專(zhuān)業(yè)化養護隊伍，才能完成高等級公路各種突發(fā)事故的搶修工作。 （4）實(shí)現養護工程的決策，由經(jīng)驗型向專(zhuān)家系統型的轉變，養護質(zhì)量評價(jià)標準從“好路率”指標向綜合服務(wù)水平指標的轉變。建立和完善高等級公路養護管理數據庫，充分發(fā)揮路面管理信息系統（PMS）、橋梁管理信息系統（BMS）及養護維修工程專(zhuān)家決策系統的主導作用；采用國際通行的服務(wù)類(lèi)行業(yè)星級評價(jià)標準，對高等級公路的使用能力與服務(wù)水平進(jìn)行綜合評價(jià)。 3.2養護管理法規體系建設對策 由于高等級公路的養護管理對國民經(jīng)濟發(fā)展，公眾安全具有重大影響，政府必須加大立法與執法力度，對養護管理行為進(jìn)行約束與規范，充分體現養護管理的強制性要求。 （1）按照《公路法》的條款內容，加快制訂相關(guān)配套法規，完善法規的細則說(shuō)明。借鑒國外發(fā)達國家對高等級公路特許經(jīng)營(yíng)立法的成功經(jīng)驗，制訂適合中國特色的高等級公路養護管理條例，使高等級公路公益性屬性得到充分保障。 （2）加強政府對公路行業(yè)的監管力度。明確經(jīng)營(yíng)性公司只有在依法履行了養護、維修義務(wù)和責任的前提下，才具有合法的收費、經(jīng)營(yíng)權力。養護的強制性通過(guò)地方交通主管部門(mén)來(lái)實(shí)施或委托實(shí)施。中央政府要盡快組織制定相應的運營(yíng)高等級公路的養護技術(shù)標準、操作規程和規范，養護作業(yè)實(shí)行社會(huì )監理、政府監督。 （3）對新建高等級公路的設計與施工，明確規定有關(guān)養護管理方面的要求。強制設計中的養護管理技術(shù)儲備，制定相應的公路養護方案，強調公路施工缺陷維修期施工單位養護的責任與義務(wù)，采用法律與經(jīng)濟手段進(jìn)行約束。

3.3養護管理技術(shù)發(fā)展對策 先進(jìn)適用的養護技術(shù)，保證了高等級公路的正常使用，規范、科學(xué)、高效的管理使高等級公路的服務(wù)水平不斷提高。面向二十一世紀的高等級公路養護管理，必須具備強大的技術(shù)支撐。 （1）利用交通地理信息系統（GIS—T）促進(jìn)公路養護管理現代化。由于交通地理信息系統可以將空間信息數字化，并使這些信息可視化，通過(guò)功能強大的軟件，使公路沿線(xiàn)三維空間分析直觀(guān)簡(jiǎn)明，數據管理便捷高效，為公路養護和運營(yíng)提供大量、及時(shí)、準確的數據信息，為公路交通的發(fā)展、科學(xué)管理和決策提供依據。 （2）利用高科技檢測技術(shù)促進(jìn)工程質(zhì)量監測和公路養護智能化，通過(guò)利用高精度傳感器、雷達技術(shù)、RS技術(shù)等高科技手段，實(shí)現人工檢測向自動(dòng)化檢測發(fā)展，由破損類(lèi)檢測向無(wú)損檢測技術(shù)發(fā)展，使公路質(zhì)量的檢測、評估和病害分析更加快捷，使公路養護更加合理經(jīng)濟。 （3）推廣使用國外高等級公路養護適用新技術(shù)、新材料、新工藝，提高路面耐久性，延長(cháng)公路使用壽命。 目前，我國高等級公路建設中普遍采用的改性瀝青技術(shù)、SMA路面技術(shù)、土工合成材料、乳化瀝青、稀漿封層等都是發(fā)達國家在公路養護過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的，它們的推廣與使用，改善了公路橋梁等建筑的穩定性和耐久性，達到了節約能源、降低成本，實(shí)現公路交通可持續發(fā)展的目標。 3.4養護機械發(fā)展對策 養護機械化是公路現代化的必由之路，養護機械化是實(shí)現高等級公路使用功能，提高服務(wù)水平的關(guān)鍵。高等級公路養護的主要特點(diǎn)是追求高效率、高質(zhì)量、高效益，這要求養護機械要具有操作性能好、自動(dòng)化程度高、作業(yè)能力大、速度快、污染小的特點(diǎn)。實(shí)現養護機械化，除了部分引進(jìn)國外先進(jìn)的大型綜合養護機械外，必須不失時(shí)機的搶抓目前我國高等級公路大發(fā)展的機遇，立足養護機械的國產(chǎn)化，不斷提高公路養護機械的裝備率、配套率。 （1）學(xué)習、引進(jìn)國外先進(jìn)的機電液一體化技術(shù)、電子顯微技術(shù)。開(kāi)發(fā)節能、高效、低噪聲、低污染且自動(dòng)化程度較高的養護機械；研究開(kāi)發(fā)故障自動(dòng)監控系統，提高養護機械的安全性、舒適性和易操作性。 （2）養護機械向大功率、多用途的方向發(fā)展，提高機械的使用效益，適應高等級公路安全、快捷的作業(yè)要求。 （3）引進(jìn)國外先進(jìn)的CNC加工設備和工藝技術(shù)，提高養護機械的制造技術(shù)和工藝水平，提高產(chǎn)品質(zhì)量及機械性能的可靠性，延長(cháng)使用壽命。 （4）加強養護機械的組織管理，組建社會(huì )化的養護機械租賃公司。 4、結語(yǔ) 高等級公路的作用及特點(diǎn)決定了高等級公路養護管理的重要性與特殊性。如何搞好高等級公路的養護管理，是擺在公路管理部門(mén)及經(jīng)營(yíng)企業(yè)面前一項長(cháng)期而艱巨的任務(wù)。正確樹(shù)立“公路建設是發(fā)展，公路養護也是發(fā)展，而且是更為重要的發(fā)展”的觀(guān)點(diǎn)，是我們從事公路養護管理工作的根本出發(fā)點(diǎn)。按照我國建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，為滿(mǎn)足高等級公路的使用公益性，及其社會(huì )化大生產(chǎn)的商品屬性，我們必須從公路可持續發(fā)展戰略的高度，研究現代化公路養護管理對策，深化改革現行公路養護體制與運行機制，走出一條適合我國公路事業(yè)不斷向前推進(jìn)的新路。