淺談城市軌道交通票價(jià)管制政策分析

摘要：PPP模式在我國城市軌道等基礎設施行業(yè)仍屬新生事物，這種新模式對政府管制提出新的要求，本文針對政府管制中最關(guān)鍵的地鐵票價(jià)政策進(jìn)行了深入，指出現行票價(jià)管制實(shí)踐中存在的，提出票價(jià)管制中政策目標、管制方式和管制模型的選擇，進(jìn)行了相應的實(shí)證分析并提出了PPP模式下票價(jià)政策的建議方案。

關(guān)鍵詞：地鐵PPP模式票價(jià)政策實(shí)證分析

在承辦2008年奧運會(huì )的背景下，北京軌道（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“地鐵”）迎來(lái)了前所未有的機遇。到2008年，力爭新增城市軌道交通線(xiàn)路156公里，總里程達到251公里，地鐵在城市客運出行量中的比例達到10%以上。此外，還將建設昌平、良鄉、順義三條城郊鐵路，使北京軌道交通運營(yíng)總里程超過(guò)300公里，總投資規模超過(guò)638億元。巨額資金需求對傳統的地鐵投融資管理體制提出了空前的挑戰。為拓展地鐵項目融資渠道，提高建設和運營(yíng)效率，減輕市政府財政負擔，按照北京市政府在市政公用行業(yè)引入多元化投資、推進(jìn)市場(chǎng)化運作的政策精神，北京地鐵參照國際慣例，率先了采用公私合作模式投資建設和運營(yíng)北京地鐵新線(xiàn)的方案。公私合作模式（PPP模式，Public&PrivatePartnership）是國際上城市軌道交通等基礎設施領(lǐng)域新興的一種特許經(jīng)營(yíng)模式，在英國、阿根廷、巴西等國家都有一些成功的案例。 由于PPP模式在我國地鐵等基礎設施領(lǐng)域尚屬新生事物，在具體實(shí)踐過(guò)程中，地鐵項目市場(chǎng)化過(guò)程中的政府管制模式的優(yōu)化與選擇，成為地鐵項目實(shí)現PPP模式運作的前提條件；而地鐵定價(jià)問(wèn)題由于是直接決定投資項目的價(jià)值評估，成為投資者對政府管制最關(guān)心的問(wèn)題。筆者作為地鐵市場(chǎng)化改革和PPP運作實(shí)踐的一線(xiàn)工作者，從學(xué)和公共管的角度，分析票價(jià)問(wèn)題在PPP運作中的作用，嘗試確定我國地鐵票價(jià)管制模式取向，為建立完善適合我國國情的市場(chǎng)化地鐵票價(jià)政策做出努力。 1地鐵票價(jià)管制現狀分析 地鐵屬于大型基礎設施項目，與公眾的生活密切相關(guān)，且在運營(yíng)上具有壟斷的特點(diǎn)，這就決定了政府必須對地鐵票價(jià)進(jìn)行管制。根據《價(jià)格法》等相關(guān)法規的規定，地鐵票價(jià)屬于政府定價(jià)范圍，并實(shí)行政府價(jià)格決策聽(tīng)證制度。目前我國地鐵定價(jià)和聽(tīng)證程序如下： 1)由地鐵運營(yíng)商根據需要制定票價(jià)機制和票價(jià)水平，并向市政府價(jià)格主管部門(mén)提交定價(jià)書(shū)面申請報告。 2)根據相關(guān)法律法規，價(jià)格主管部門(mén)對申請報告進(jìn)行初步審查、核實(shí)，并對合乎聽(tīng)證條件的組織進(jìn)行票價(jià)聽(tīng)證。 3)市政府進(jìn)行定價(jià)決策時(shí)要充分考慮聽(tīng)證結果，協(xié)調申請單位根據需要調整價(jià)格，必要時(shí)可以重新組織聽(tīng)證。 4)價(jià)格主管部門(mén)公布地鐵票價(jià)，并對票價(jià)執行情況進(jìn)行監測和跟蹤調查。北京從1971年一線(xiàn)地鐵開(kāi)始試運營(yíng)以來(lái)，票價(jià)體系可以概括為三個(gè)階段：

上海從1993年4月地鐵1號線(xiàn)一期工程通車(chē)至今，票價(jià)體系可概括為四個(gè)階段：

綜合來(lái)看，目前我國的地鐵票價(jià)管制模式存在以下幾個(gè)問(wèn)題： 1)政府定價(jià)缺乏預期和彈性，信息傳導機制不暢。地鐵票價(jià)的制定是調節公眾、政府和地鐵公司三方利益的重要因素，地鐵票價(jià)的水平則是地鐵客流量的主要因素。就目前票價(jià)相關(guān)政策和國內各城市地鐵歷次調價(jià)的情況看，政府定價(jià)缺乏預期，無(wú)法對政府定價(jià)的原則、目標以及調價(jià)的水平進(jìn)行合理的預期，更無(wú)法根據市場(chǎng)承受能力及時(shí)制定或調整票價(jià)，也就無(wú)法體現地鐵票價(jià)對調節地鐵客流量的作用。地鐵運營(yíng)商應是最了解地鐵市場(chǎng)狀況的一方，應在一定程度上給予其定價(jià)的權利，發(fā)揮地鐵票價(jià)的彈性作用。 2)政府調價(jià)滯后于市場(chǎng)情況，造成對公眾和企業(yè)的不利影響。過(guò)長(cháng)的調價(jià)周期不符合經(jīng)濟發(fā)展的漸進(jìn)。由于幾次調價(jià)均滯后于經(jīng)濟的發(fā)展狀況，調價(jià)周期過(guò)長(cháng)，單次調價(jià)的幅度過(guò)高，超過(guò)了公眾對地鐵票價(jià)調整的心理預期，也就直接造成了票價(jià)上漲幅度過(guò)大帶來(lái)的客流量大幅度下降，進(jìn)而影響了企業(yè)的票款收入，降低了地鐵運營(yíng)效率，增加了企業(yè)和政府財政的負擔。 3)現行票價(jià)政策下財政補貼風(fēng)險很大。由于地鐵項目投資額巨大，投資風(fēng)險很大，僅靠地鐵項目本身無(wú)法實(shí)現盈利，因此需要依賴(lài)于政府財政的支持才能滿(mǎn)足投資者對投資回報的要求。而票價(jià)水平又直接影響地鐵運營(yíng)商財務(wù)狀況，在現行政府定價(jià)的政策下，地鐵運營(yíng)商無(wú)法合理的預期未來(lái)項目收益，而運營(yíng)期內對票價(jià)的不可控性也大大降低了運營(yíng)商對地鐵市場(chǎng)進(jìn)而對自身財務(wù)狀況的調控能力，因此在引入社會(huì )投資者的同時(shí)其必然會(huì )保守的預測項目前景而最大限度要求財政補貼的支持，加大了政府財政補貼的風(fēng)險。4)現行票價(jià)政策無(wú)法適應基礎設施投融資改革大環(huán)境的需要。市政府于2003年12月12日批轉市發(fā)展改革委《關(guān)于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》(京政發(fā)[2003]30號)，明確提出以地鐵四號線(xiàn)的建設和運營(yíng)面向社會(huì )投資者招標為試點(diǎn)，深化基礎設施投融資體制改革。在地鐵項目市場(chǎng)化運作中，社會(huì )投資者必然對定價(jià)政策的公開(kāi)、公平、效率等原則提出更高的要求，也會(huì )要求一定程度上的定價(jià)自主權以增強其對項目前景的合理預期。 2地鐵票價(jià)管制目標的確定 地鐵行業(yè)的管制票價(jià)水平不僅與地鐵運營(yíng)企業(yè)的利潤水平密切相關(guān)，而且會(huì )直接影響新企業(yè)進(jìn)入地鐵行業(yè)的預期利益。因此，票價(jià)管制政策是地鐵建設和運營(yíng)市場(chǎng)化改革過(guò)程中政府管制政策的核心。政府要制定的票價(jià)管制政策，必須明確票價(jià)管制的基本目標。 地鐵票價(jià)管制的政策目標體現著(zhù)政府對票價(jià)管制的偏好，它是政府制定管制票價(jià)的指導思想和主要政策依據。從整體、長(cháng)期的角度看，促進(jìn)社會(huì )分配效率、激勵地鐵運營(yíng)企業(yè)提高運營(yíng)效率、維護運營(yíng)企業(yè)發(fā)展潛力、充分考慮居民收入承受能力應是價(jià)格管制的四大政策目標。 1)地鐵通常由一家或極少數幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，由于這些企業(yè)擁有市場(chǎng)壟斷地位，如果不存在任何外部約束機制，它們就成為市場(chǎng)價(jià)格的制定者而不是價(jià)格接受者，就有可能通過(guò)制定壟斷價(jià)格，把一部分消費者剩余轉化為生產(chǎn)者剩余，從而扭曲分配效率。這就要求政府對地鐵票價(jià)實(shí)行管制，以促進(jìn)社會(huì )分配效率。2)政府通過(guò)一定的票價(jià)管制政策與措施，建立一種鼓勵競爭的激勵機制，以刺激地鐵運營(yíng)企業(yè)提高運營(yíng)效率。因此，價(jià)格管制作為一種重要的管制手段，其管制功能不僅僅是通過(guò)制定最高管制價(jià)格，以保護消費者利益，實(shí)現分配效率，而且要刺激運營(yíng)企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，充分利用規模經(jīng)濟，不斷進(jìn)行技術(shù)革新和管理創(chuàng )新，努力實(shí)現最大運營(yíng)效率。 3)地鐵行業(yè)具有投資額大、投資回報期長(cháng)的特點(diǎn)，而且隨著(zhù)國民經(jīng)濟的發(fā)展，對軌道交通的需求具有一種加速增長(cháng)的趨勢。為適應這種大規模的、不斷增長(cháng)的需求，要求地鐵行業(yè)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)不斷追加投資，以提高交通服務(wù)供給能力。這就需要政府在制定票價(jià)管制政策時(shí)，考慮到使企業(yè)具有一定的自我積累、不斷進(jìn)行大規模投資的能力。 4)地鐵的公共交通屬性，決定了其票價(jià)水平的制訂必須考慮居民收入承受能力。制定地鐵票價(jià)時(shí)必須考慮居民的出行習慣和交通支出占可支配收入的比例。通過(guò)對城市居民收入狀況和消費結構的統計分析，可以推算出所在城市居民交通支出的承受能力，從而為制定合理的票價(jià)提供上限值。 3地鐵票價(jià)定價(jià)方式的選擇 PPP運作模式下地鐵票價(jià)制定的政策目標確定以后，還需要考慮的就是定價(jià)的方式和程序。從國內外公用設施行業(yè)的市場(chǎng)化實(shí)踐過(guò)程中看，定價(jià)方式大致可分為事前競價(jià)和事后介入兩種。 所謂事前競價(jià)是指在公用事業(yè)特許權招標的過(guò)程中，以地鐵票價(jià)或者特許經(jīng)營(yíng)權作為評標標的選擇投資者或經(jīng)營(yíng)者的方式。如果以地鐵票價(jià)為評標標的，則出價(jià)最低者中標；如果以特許經(jīng)營(yíng)權為標的，則出價(jià)最高者中標。后一種做法，現在一般是被否定的。因為如果政府只是對特許權公開(kāi)招標而不對票價(jià)進(jìn)行管制，那么企業(yè)中標后就會(huì )按地鐵壟斷價(jià)格進(jìn)行定價(jià)。事前競價(jià)的優(yōu)點(diǎn)就是引入了競爭機制，但這種定價(jià)方式的缺點(diǎn)則是： （1）對服務(wù)質(zhì)量的判斷很復雜時(shí)不適用。在服務(wù)質(zhì)量不易判斷的情況下，最低價(jià)出價(jià)有可能影響服務(wù)質(zhì)量。 （2）容易產(chǎn)生締約后機會(huì )主義，即先低價(jià)進(jìn)入后再談判。企業(yè)有可能在競標時(shí)以低價(jià)進(jìn)入，一旦進(jìn)入后企業(yè)就有了在位者的優(yōu)勢，企業(yè)投了很多錢(qián)，可以與政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，同時(shí)，相關(guān)政府官員即使發(fā)現錯了，也不愿承認。 威廉森《資本主義經(jīng)濟制度》中有一個(gè)美國亞特蘭大市的關(guān)于有線(xiàn)電視的競標，就是這樣一個(gè)例子，它的價(jià)格是很低的，又沒(méi)有按期完成，后來(lái)又變相抬價(jià)，政府都容忍了。所謂事后介入是指當消費者對地鐵票價(jià)產(chǎn)生抱怨時(shí)，政府管制部門(mén)介入。德國公用設施行業(yè)的定價(jià)一般采取這種方式，政府在事前對公用事業(yè)不做價(jià)格管制，如果消費者對價(jià)格報怨，政府將介入。這樣的安排有一定的合理性。有時(shí)壟斷企業(yè)并不見(jiàn)得一定要把價(jià)格定得很高。 因為定得過(guò)高會(huì )嚇走很多消費者，尤其是在價(jià)格可調性比較大的情況下。如果價(jià)格提高一點(diǎn)，就會(huì )嚇跑一大批消費者。尤其地鐵行業(yè)不是絕對壟斷的，它與其他城市公共交通方式，如公共汽車(chē)、出租車(chē)等，是互相競爭的，因此會(huì )受到競爭的制約，所以定價(jià)過(guò)高對地鐵運營(yíng)企業(yè)自己來(lái)講也是一種損失。由于有政府的事后介入，地鐵運營(yíng)企業(yè)面臨巨大的無(wú)形壓力，而且政府的介入可能對其它企業(yè)有示范效力。政府事后介入的做法有一個(gè)好處，確實(shí)無(wú)需政府管制的行業(yè)就無(wú)需政府再事先介入，節約了大量政府行政費用。但是它也有局性限。一是局限于小的公用事業(yè)，相對而言不適用于相對較大的公用事業(yè)。如果公用事業(yè)影響范圍比較大，政府事前不介入，一旦出現問(wèn)題，將比較嚴重。二是政府事后介入的做法，要求供需雙方的力量相對比較均衡。在德國，有很多消費者協(xié)會(huì )，他們在與壟斷企業(yè)談判時(shí)比較有實(shí)力，約束了壟斷企業(yè)?？紤]到地鐵行業(yè)牽涉面廣，與城市居民生活密切相關(guān)，以及我國公共交通領(lǐng)域的消費者協(xié)會(huì )社會(huì )影響力弱小等方面。筆者認為我國地鐵票價(jià)的制定還是采取事前競價(jià)的方式比較妥當。

4地鐵票價(jià)管制模型的選擇 目前，國際上存在兩種典型的票價(jià)管制模型，即美國的投資回報率票價(jià)管制模型和英國的最高限價(jià)管制模型[1]。美國的票價(jià)管制模型是通過(guò)對投資回報率的直接控制而間接管制票價(jià)。其依據是，地鐵行業(yè)需要足夠的投資，用投資回報率票價(jià)管制模型有利于鼓勵企業(yè)投資。但這種模型也存在明顯的缺陷：（1）企業(yè)在一定時(shí)期內按照固定的投資回報率定價(jià)，幾乎不存在政府管制對提高效率的激勵機制；（2）由于投資回報率的基數是企業(yè)所用的資本，這就會(huì )刺激企業(yè)通過(guò)增加資本投入而取得更多的利潤，所以這種票價(jià)管制模型會(huì )產(chǎn)生A—J效應[2]，企業(yè)過(guò)度投資會(huì )增加運營(yíng)成本，降低運營(yíng)效率； （3）政府和運營(yíng)商不僅要就投資回報率的水平問(wèn)題做反復的討價(jià)還價(jià)，而且管制者還要為正確計量投資回報率的基數大傷腦筋。 英國試圖通過(guò)直接管制票價(jià)以避免美國投資回報率票價(jià)管制模型的上述不足。英國基于通貨膨脹的CPI[3]±X[4]，票價(jià)管制模型的基本優(yōu)點(diǎn)是：在一定時(shí)期內固定票價(jià)的上漲幅度，使企業(yè)只有通過(guò)降低成本才能取得較多的利潤。同時(shí)，票價(jià)管制限制了企業(yè)的利潤率，促使企業(yè)對生產(chǎn)要素實(shí)行優(yōu)化組合，但不至于出現在投資回報率票價(jià)管制下過(guò)度資本密集化的現象。此外，從以下幾個(gè)方面看，英國的票價(jià)管制模型也相當簡(jiǎn)便。

（1）這種票價(jià)管制模型并不需要詳細評估的固定資產(chǎn)、生產(chǎn)能力、技術(shù)革新、銷(xiāo)售額等變化情況。（2）3～5年作為一個(gè)票價(jià)調整周期。這種中期的調整周期具有合理性：如果調整周期太長(cháng)，票價(jià)就會(huì )受許多不確定因素的；反之，若調整周期太短，就顯得票價(jià)管制太濫，使地鐵運營(yíng)企業(yè)缺乏對政府管制的可信性。 （3）管制者希望地鐵運營(yíng)商形成一個(gè)合理的票價(jià)結構，使服務(wù)的價(jià)格能較好地反映成本。管制者確實(shí)也有權力要求運營(yíng)商通過(guò)不斷調整，使票價(jià)結構合理化。但這種票價(jià)管制模型只控制最高綜合票價(jià)水平，并不是特定的票價(jià)結構。 （4）這種票價(jià)管制模型并不直接控制運營(yíng)企業(yè)的利潤。地鐵運營(yíng)商在給定的最高限價(jià)下，有利潤最大化的自由，企業(yè)可以通過(guò)優(yōu)化生產(chǎn)要素組合、技術(shù)創(chuàng )新等手段降低成本，取得更多的利潤。因此，從上，美國的投資回報率票價(jià)管制模型與英國的最高限價(jià)管制模型具有根本性的差別，表現為：從利潤水平管制到票價(jià)水平管制的轉換，將會(huì )產(chǎn)生風(fēng)險與利益在企業(yè)和消費者之間的轉移，在投資回報率票價(jià)管制下，消費者是提高成本引起的風(fēng)險與降低成本帶來(lái)的利益的承受者；而在最高限價(jià)管制下，這種風(fēng)險與利益都由企業(yè)來(lái)承擔和享受[2]。這也就是說(shuō)，在投資回報率票價(jià)管制下，消費者只能通過(guò)運營(yíng)商降低成本才能獲得利益，但運營(yíng)商卻沒(méi)有降低成本的動(dòng)力，因為企業(yè)只有通過(guò)提高投資回報率水平或擴大投資基數才能取得更多的利潤；而在價(jià)格水平管制下，由于企業(yè)受到最高限價(jià)的制約，它們只有通過(guò)降低成本才能取得較多的利潤。因此，相比較而言，英國的票價(jià)管制模型會(huì )對企業(yè)提高生產(chǎn)效率產(chǎn)生更大的激勵?？紤]到我國市場(chǎng)化程度尚不發(fā)達，商品和要素市場(chǎng)價(jià)格存在許多不完善的地方，而且目前地鐵行業(yè)剛開(kāi)始進(jìn)行PPP運作，為了吸引投資者，地鐵運營(yíng)初期應該采用投資回報率模型定出起始票價(jià)，即在充分考慮運營(yíng)商經(jīng)營(yíng)成本的基礎上，保證社會(huì )投資者一定的投資回報率。 5北京地鐵票價(jià)政策的建議方案及實(shí)證分析 1）PPP運作模式下建議的票價(jià)政策基于上述分析，提出以下我們認為當前比較適合國情的地鐵票價(jià)政策方案，主要是：政府規定起始價(jià)格和隨后年份的票價(jià)調整系數，即定出未來(lái)政府對地鐵票價(jià)的限價(jià)水平，在該限價(jià)水平以下由運營(yíng)商自己定價(jià)。 具體內容如下：（1）起始票價(jià)：以運營(yíng)成本為基礎，按照投資回報率管制模型確定起始票價(jià)，并并充分考慮居民收入承受能力，競爭線(xiàn)路的現有價(jià)格水平，以及其他城市地鐵票價(jià)水平等因素。 （2）調價(jià)周期：考慮到我國屬于家，發(fā)展速度較快，以及政府定價(jià)過(guò)程的權威性和行政成本，并結合我國地鐵票價(jià)的情況，我們建議每3年調整一次。 （3）票價(jià)增長(cháng)系數的確定有兩種選擇（但其本質(zhì)是一樣的，所以在下文的實(shí)證分析中只以第一種方法舉例）：一是直接借鑒英國的調價(jià)公式即年票價(jià)增長(cháng)幅度不得高于當年的：CPI+X%[5]。之所以在CPI之外加一個(gè)補充調整系數，是考慮到地鐵運營(yíng)成本中人員工資的比例高達50%[6]左右這樣的事實(shí)，而工資的剛性及高于CPI的增長(cháng)率（見(jiàn)下圖），要求票價(jià)增長(cháng)在CPI之外應該額外考慮工資的實(shí)質(zhì)增長(cháng)。另外，還有運營(yíng)商由于提高服務(wù)水平而額外實(shí)質(zhì)增加的成本，以及其他一些不可預見(jiàn)的且不能被CPI涵蓋的成本增加因素。二是考慮地鐵運營(yíng)中工資和電費的權重比較大，而且這兩項費用的變動(dòng)與CPI又不同步，特別是我國電價(jià)也是由政府管制的，所以在票價(jià)調整系數時(shí)，單獨把這兩項拿出來(lái)，其他費用仍按CPI來(lái)調：票價(jià)年調整系數＝電價(jià)變化幅度×電費在票價(jià)收入中的權重＋社會(huì )工資價(jià)格指數×工資福利費用在票價(jià)收入中權重＋消費物價(jià)指數（CPI）×（1－電費在票價(jià)收入中的權重－工資福利費用在票價(jià)收入中權重）。確定上述權重的基本原則和思路如下：由市政府物價(jià)主管部門(mén)聘請專(zhuān)業(yè)中介機構對地鐵四號線(xiàn)的運營(yíng)成本進(jìn)行審計和考核，并確定各部分成本的權重。物價(jià)主管部門(mén)根據審核結果，并充分考慮票價(jià)政策的總體取向要求，合理確定各權重取值。