英國電信產(chǎn)業(yè)的放松管制和對主導運營(yíng)商BT的再管制

[論文關(guān)鍵詞]電信產(chǎn)業(yè)放松管制價(jià)格上限管制主導運營(yíng)商

[論文摘要]自1980年起，英國電信產(chǎn)業(yè)先后實(shí)施了郵政、電信分離，建立獨立的管制機構，對開(kāi)放市場(chǎng)準入和私有化以后仍然居于主導地位的運營(yíng)商——英國電信公司(BT)實(shí)施包括價(jià)格上限管制在內的一系列管制，促進(jìn)了英國電信產(chǎn)業(yè)向競爭性結構的轉化。目前，我國電信產(chǎn)業(yè)同樣面臨著(zhù)放松管制以及放松管制以后如何重組和再管制主導運營(yíng)商的棘手難題。本文擬對英國電信產(chǎn)業(yè)20余年的改革經(jīng)驗進(jìn)行比較系統的回顧和評析，以期對我國電信產(chǎn)業(yè)的下一步改革有所啟示。

一、從壟斷到雙寡頭壟斷再到電信市場(chǎng)完全開(kāi)放的歷史沿革

以時(shí)間為坐標進(jìn)行縱向考察，英國電信產(chǎn)業(yè)以若干具有里程碑意義的事件為標志，開(kāi)始了其從壟斷到市場(chǎng)完全開(kāi)放的影響世界電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的改革。

1981年是郵政、電信分離和獨立管制機構建立的轉折點(diǎn)，從此英國電信產(chǎn)業(yè)走上了放松管制之路，當時(shí)的壟斷運營(yíng)商BT也開(kāi)始了富有革命意義的私有化和商業(yè)化進(jìn)程，其標志是1981年《電信法》的頒布、郵政和電信的分營(yíng)以及同年年底由私人控股的莫克瑞通信公司(Mercury Communications)的成立。莫克瑞公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)包括提供連接主要商業(yè)區的電話(huà)線(xiàn)路，提供國內、國際長(cháng)話(huà)業(yè)務(wù)等。該公司于1982年獲得了英國政府頒發(fā)的電信運營(yíng)許可證，政府允許莫克瑞通信公司建立國內第二個(gè)固定電信網(wǎng)絡(luò )，與英國電信公司在國內展開(kāi)競爭。

1983年，英國政府明文規定國內只允許BT與莫克瑞通信公司建設經(jīng)營(yíng)固定網(wǎng)絡(luò )和經(jīng)營(yíng)基本電信業(yè)務(wù)，從此英國的電信產(chǎn)業(yè)形成了“雙寡頭壟斷”格局，這個(gè)格局一直維持到1991年，其他運營(yíng)商才得以進(jìn)入英國電信產(chǎn)業(yè)的固定網(wǎng)絡(luò )市場(chǎng)。英國政府采取這一政策的目的，是通過(guò)在一定時(shí)期內建立和維持一個(gè)“雙寡頭壟斷”的格局，幫助新成立的莫克瑞公司建立起自己的通信網(wǎng)絡(luò )，使其不斷地擴大市場(chǎng)份額，增強與BT的競爭能力，適應未來(lái)激烈的市場(chǎng)競爭。

1984年，英國政府開(kāi)始在電信產(chǎn)業(yè)實(shí)施私有化政策，但僅對BT實(shí)行私有化，出售其51%的股權，同年，英國政府又通過(guò)了《1984年電信法》，根據該電信法建立了獨立的電信管制機構——由電信總長(cháng)(Director General)領(lǐng)導的電信辦公室(OFTEL)，與貿易和產(chǎn)業(yè)國務(wù)大臣(the Secretary of StateforTrade and Industry)共同對國內的電信運營(yíng)商實(shí)行統一的管制。電信法要求國務(wù)大臣和電信總長(cháng)盡全力滿(mǎn)足合理的電信服務(wù)需求，確保取得執照的運營(yíng)商按照執照規定提供電信服務(wù)的能力，保護用戶(hù)、買(mǎi)者在電信服務(wù)和設備的價(jià)格、多樣性和質(zhì)量方面的利益，強化英國電信產(chǎn)業(yè)的效率和運營(yíng)商之間的有效競爭。電信法規定在英國經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)必須取得執照，而執照由貿易和產(chǎn)業(yè)國務(wù)大臣在咨詢(xún)電信總長(cháng)之后發(fā)放。

1985年，在固定電話(huà)領(lǐng)域的雙寡頭壟斷政策得到穩定和鞏固后，英國政府開(kāi)始在移動(dòng)通信業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入雙寡頭壟斷，這一政策使英國在移動(dòng)領(lǐng)域展開(kāi)了一定程度的競爭。在雙寡頭壟斷政策實(shí)施了8年后的1991年，英國政府頒布了題為“競爭與選擇:20世紀90年代的電信政策”白皮書(shū)，在對雙寡頭壟斷政策的效果作出適當的評價(jià)后，正式終止了雙寡頭壟斷政策，從此英國的國內電信市場(chǎng)開(kāi)始完全開(kāi)放。因此，1991年被視為英國電信產(chǎn)業(yè)從雙寡頭壟斷向電信產(chǎn)業(yè)完全開(kāi)放的轉折點(diǎn)。此后，英國電信產(chǎn)業(yè)在放松管制、放松管制之后對主導運營(yíng)商的再管制和保護用戶(hù)利益方面建立了一系列完善的制度。

二、放松管制過(guò)程中對電信產(chǎn)業(yè)和主導運營(yíng)商BT的再管制

1.以執照的頒發(fā)和修改約束運營(yíng)商

BT取得了多張執照，其中最重要的是經(jīng)營(yíng)固定線(xiàn)路公眾電信網(wǎng)的執照，其內容由旨在確保英國電信服務(wù)的廣泛供給、保護用戶(hù)利益、鼓勵電信服務(wù)和網(wǎng)絡(luò )供給的有效競爭等方面的一系列條款組成。按照執照的規定，BT必須滿(mǎn)足對幾乎遍布整個(gè)英國，包括農村地區(這是普遍服務(wù)的主要內容)的語(yǔ)音電話(huà)、低速數據、傳真服務(wù)和公共呼叫信箱的合理需求。執照還規定，BT必須允許其他執照持有者在成本導向、透明和非歧視的條件下與其電信網(wǎng)絡(luò )的連接，遵守公平交易義務(wù)，禁止旨在以?xún)r(jià)格條款和服務(wù)質(zhì)量不適當地扶持其自己業(yè)務(wù)的任何部分來(lái)對抗競爭者，禁止不公平的交叉補貼。為了實(shí)現成本價(jià)格的網(wǎng)絡(luò )連接并提供其既未實(shí)行歧視性待遇也沒(méi)有不公平的交叉補貼，BT必須公布其受管制業(yè)務(wù)和活動(dòng)的經(jīng)審計的財務(wù)報告。BT應當對接入(access)、設備供給(apparatussupply)、網(wǎng)絡(luò )(network)、附加和住宅服務(wù)(supplemental and residual services)獨立地進(jìn)行會(huì )計核算，如果在這些業(yè)務(wù)之間存在不公平的交叉補貼，BT必須采取措施按照電信總長(cháng)的要求改正。自2000財務(wù)年度起，BT必須對移動(dòng)業(yè)務(wù)提供獨立的財務(wù)報告。為了使電信總長(cháng)能夠監管其活動(dòng)，執照還規定BT有義務(wù)向電信總長(cháng)提供他所要求的信息。BT這張執照有效期不定，但貿易和產(chǎn)業(yè)國務(wù)大臣可以在BT違反執照條款的情況下隨時(shí)收回執照，或者在BT沒(méi)有違反條款的情況下提前10年告知的情況下撤消這張執照。

執照要求BT從總體上降低價(jià)格，允許對BT實(shí)施價(jià)格上限管制，管制的范圍包括語(yǔ)音電話(huà)、住宅服務(wù)和聯(lián)網(wǎng)價(jià)格。執照對BT的交易條件實(shí)施了專(zhuān)門(mén)限制，要求其公布所提供服務(wù)的標準價(jià)格和相應的服務(wù)條款。如果持有執照者不反對或者出于放松管制目的電信總長(cháng)可以修改執照，其他情形下可以向競爭委員會(huì )(CC)提出修改執照。無(wú)論哪種情形，電信法都要求在執照修改以前進(jìn)行公眾咨詢(xún)。

除了受制于政府機構的管制以外，BT還受競爭法的約束?！?998年競爭法》(Competition Act1998)已于2000年3月生效，根據競爭法的規定，電信總長(cháng)與公平交易總長(cháng)(Director General of FairTrading)擁有調查電信運營(yíng)者并要求其停止相關(guān)活動(dòng)的權力。違反相關(guān)禁止的規定，除了受損失者可以請求對造成的損失予以賠償外，還可能導致最高為違反年度(最多3年)銷(xiāo)售收入10%的罰金。由于英國電信市場(chǎng)對進(jìn)入是完全開(kāi)放和高度競爭的，英國政府和OFTEL已經(jīng)表示，對電信產(chǎn)業(yè)的控制從主要依據執照條款的管制向更多地依賴(lài)競爭法的方向轉換。BT和OFTEL正在就如何根據競爭法的要求修改執照進(jìn)行討論。雖然電信法廢除了電信產(chǎn)業(yè)的壟斷，但是BT還要承擔比其他執照持有者更多的義務(wù)。BT認為，既然零售和批發(fā)業(yè)務(wù)已經(jīng)分離，對其零售業(yè)務(wù)的管制就應該采取與其他相關(guān)運營(yíng)者相似的方式。

英國的雙寡頭壟斷結構是OFTEL人為選定形成的，事后很多人認為由市場(chǎng)來(lái)選擇BT的競爭對手應該更好。政府對Mercury公司的扶持削弱了其爭取市場(chǎng)份額的努力，這一點(diǎn)OFTEL在1994年的報告中已有所認識。1991年以后，英國電信市場(chǎng)實(shí)施完全開(kāi)放的政策。從此，任何公司都可以申請在英國開(kāi)辦國內電信業(yè)務(wù)和建立固定網(wǎng)絡(luò )設施，有線(xiàn)電視公司可以不經(jīng)過(guò)OFTEL的批準和不租用BT和Mercury公司的網(wǎng)絡(luò )就可以提供電話(huà)業(yè)務(wù)。同時(shí)政策還允許經(jīng)營(yíng)移動(dòng)通信業(yè)務(wù)的公司經(jīng)營(yíng)固定電話(huà)業(yè)務(wù)，并規定了BT和Mercury公司在2002年以前不能提供有線(xiàn)電視業(yè)務(wù)。①在這一完全開(kāi)放政策的作用下，僅僅經(jīng)過(guò)了5年，也就是到了1996年，英國已有150多家企業(yè)取得從事通信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)許可證。許多新企業(yè)不僅從事通信設備生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和移動(dòng)電話(huà)服務(wù)，而且有線(xiàn)電視公司等一些企業(yè)還提供有線(xiàn)通信網(wǎng)絡(luò )服務(wù)，這就使整個(gè)電信產(chǎn)業(yè)的各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域都在不同程度上形成了競爭性結構，充分發(fā)揮了市場(chǎng)競爭機制的作用。

電信市場(chǎng)的開(kāi)放給英國帶來(lái)了諸多益處。它促進(jìn)了英國電信業(yè)的迅速發(fā)展，也帶動(dòng)了國內經(jīng)濟的發(fā)展。另外，用戶(hù)可以對電信業(yè)務(wù)和設備進(jìn)行自由選擇，并且可以通過(guò)各公司的競爭降價(jià)而受益。英國政府通過(guò)制定和執行政策及發(fā)放許可證等措施對電信市場(chǎng)進(jìn)行管制，保證了電信普遍服務(wù)的實(shí)施。

OFTEL規定英國電信只能向用戶(hù)收取用戶(hù)可以承受的資費，并且即使在用戶(hù)欠費時(shí)，也必須保證用戶(hù)能夠接收電話(huà)和呼叫緊急電話(huà)。OFTEL在1996年規定，英國應該繼續對低消費用戶(hù)提供補貼價(jià)格，并且對不同地區的網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)、線(xiàn)路租用和通話(huà)服務(wù)確定相同的資費。BT參與競爭也使它積累了提供綜合電信業(yè)務(wù)的技術(shù)優(yōu)勢和管理電信企業(yè)的成功經(jīng)驗，為它成為世界上最具有競爭力的電信公司奠定了基礎。新的電信運營(yíng)公司進(jìn)入市場(chǎng)，也給電信市場(chǎng)注入了新的活力，提高了通信質(zhì)量并且完善了網(wǎng)絡(luò )建設。

2.運營(yíng)商的多元化和開(kāi)放競爭的效率評估

電信產(chǎn)業(yè)私有化和開(kāi)放市場(chǎng)準入之后，運營(yíng)商數量迅速增加，競爭相當激烈。到2001年6月底，英國電信產(chǎn)業(yè)頒發(fā)公共電信運營(yíng)者執照(附國際設施)133張、公共電信運營(yíng)者執照94張，6種主要執照的頒發(fā)數量合計達271張。

競爭對英國電信產(chǎn)業(yè)的效率和資費水平產(chǎn)生了積極影響。BT的勞動(dòng)生產(chǎn)率在私有化宣布后實(shí)施前就快速上升，這一現象反映了英國政府為了吸引投資者在私有化以前所作的努力。然而，勞動(dòng)生產(chǎn)率在私有化之后即快速回落，這是因為原先勞動(dòng)生產(chǎn)率的快速增加是由于解雇多余員工的結果。當員工數目固定之后，勞動(dòng)生產(chǎn)率的增加隨即開(kāi)始下降。由于放松規制之后電信產(chǎn)業(yè)競爭的加劇，英國電信在20世紀90年代初期又一次大量裁減員工，勞動(dòng)生產(chǎn)率再次大幅度上升。在全要素生產(chǎn)率方面的改進(jìn)雖然不很突出，但還是能夠看出長(cháng)期緩慢上升的態(tài)勢。

BT的實(shí)際費率在私有化之后下降了5.1%，而且服務(wù)質(zhì)量還有顯著(zhù)提高。英國電信之所以能夠使其消費者通過(guò)私有化獲得了高質(zhì)量、低價(jià)格的電信服務(wù)，基本上可以認為是1991年管制者開(kāi)放進(jìn)入，將更大規模競爭引入電信產(chǎn)業(yè)的結果。資本利潤率在1989/1990年達到高峰之后逐漸下降，則是市場(chǎng)競爭更加激烈和管制者采取更為緊縮的價(jià)格上限管制的結果。私有化初期較高的盈利能力，既說(shuō)明私有化企業(yè)在成本控制方面的優(yōu)勢，也反映了政府在此期間為了獎勵投資人對私有化的支持采取了較為寬松的管制。私有化完成以后，管制者就開(kāi)始逐漸緊縮價(jià)格上限的條件，并致力于引進(jìn)新的競爭者，從而使私有化后企業(yè)的盈利能力呈現出逐漸下降的態(tài)勢。

3.BT的主導地位

但是，對接入市場(chǎng)(Access Market)和電話(huà)市場(chǎng)競爭格局的分析表明，電信產(chǎn)業(yè)的競爭并沒(méi)有像原來(lái)預想的那樣削弱BT的主導地位。從接入市場(chǎng)看，BT接入線(xiàn)路供給的競爭主要來(lái)自電纜運營(yíng)者(Cable Operators)，特別是對住宅用戶(hù)。電纜網(wǎng)絡(luò )現在直達半數以上的英國家庭，服務(wù)400萬(wàn)家庭成員，占英國家庭總數的30%和所有英國家庭成員的15%。不過(guò)，BT在住宅和商務(wù)固定接入市場(chǎng)仍然擁有高達83%和89%的市場(chǎng)份額(表1)。

從電話(huà)市場(chǎng)來(lái)看，所有家庭和商務(wù)用戶(hù)可以從分布在英國的150家運營(yíng)商獲得間接接入(IndirectAccess ，IA)服務(wù)。IA運營(yíng)商的用戶(hù)保留BT的交換線(xiàn)，但通過(guò)撥打短的接入號碼或撥打一個(gè)免費電話(huà)號碼接入他們選擇的服務(wù)商。IA呼叫的數量正在增加，2000年6月住宅電話(huà)的8%為IA呼叫，呼叫量達20億呼叫分鐘，其中本地占30%，國內占33%，國際占7%，非地理服務(wù)和移動(dòng)占30%。表2顯示IA與電纜和區域運營(yíng)者的共同作用導致了BT呼叫量和收入的減少，但BT仍然具有支配意義的市場(chǎng)份額。

OFTEL對BT使用資本的收益(Returns on Capital Employed ，ROCE)和資本成本進(jìn)行了比較。大體上，ROCE可以反映BT的盈利能力，而資本成本反映投資者要求的最低收益率，兩者之間的差額表示取得超額利潤的能力。廠(chǎng)商之間的競爭能夠使得收益率趨近于資本成本，也就是說(shuō)在競爭性市場(chǎng)中收益率不可能持續地高于資本成本。在這個(gè)意義上，比較近年來(lái)ROCE超過(guò)資本成本的程度，可以確定BT面臨的競爭程度。OFTEL認為BT資本成本的中間值為12.5%，1999/2000年度，BT使用資本的收益率雖然有所降低，但總體上仍然保持在20%以上。如果有效競爭像1996年預計的那樣確立起來(lái)，BT的收益率應該降低到接近資本成本的水平。如果競爭沒(méi)有效果，BT的收益率和市場(chǎng)份額應該保持相對穩定。盡管競爭的壓力在增加，但BT持續較高的市場(chǎng)份額和收益率說(shuō)明競爭并不是充分有效的。表2可見(jiàn)，BT在商務(wù)市場(chǎng)份額和收益率已經(jīng)富有意義地降低了，但住宅市場(chǎng)份額和收益率仍然較高。除非一個(gè)公司比它的對手更有效率或具有更強的革新能力，否則不會(huì )持續地獲取超額利潤。OFTEL據此認為電話(huà)市場(chǎng)并不是充分競爭的。

三、價(jià)格上限管制

零售市場(chǎng)的價(jià)格管制是競爭不充分情況下保護消費者利益的手段之一。BT的國內固定網(wǎng)絡(luò )服務(wù)在零售和批發(fā)兩個(gè)層次上受制于價(jià)格上限管制，而其競爭者則不受此控制。其中受管制的零售價(jià)格包括兩類(lèi)，一類(lèi)是公眾轉換電話(huà)呼叫費用(public-switched telephony call charges)和交換線(xiàn)路出租(exchange line rentals)，一類(lèi)是私人電路(private circuits)。每一類(lèi)的價(jià)格控制都按照由英國零售價(jià)格指數(RPI)和效率因子(efficiency factor， X)構成的算式來(lái)進(jìn)行。對于受管制的服務(wù)而言，每年(自8月1日至次年7月31日止)加權平均價(jià)格增加幅度不能超過(guò)RPI減X之后的差。在通貨膨脹率較低的時(shí)期，這意味著(zhù)BT還要降低價(jià)格。BT同時(shí)承諾，按照一個(gè)控制的價(jià)格包(price pack-age)向商業(yè)用戶(hù)提供服務(wù)，對小商業(yè)用戶(hù)收取的呼叫資費不高于根據居民價(jià)格控制公式計算出的價(jià)格，線(xiàn)路出租資費的增長(cháng)不超過(guò)RPI。自1997年8月至2001年7月間的私人線(xiàn)路價(jià)格控制，包括國內模擬和低速數字私人線(xiàn)路，其任何一年的資費增長(cháng)都不能高于RPI。

目前的零售控制是1996年確定的，其范圍涵蓋網(wǎng)絡(luò )接入、線(xiàn)路出租和本地、國內、國際呼叫價(jià)格以及運營(yíng)者協(xié)助(Operator Assistance)價(jià)格。非地理性服務(wù)呼叫，像互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，則不包括在內。

價(jià)格控制算式以RPI-X表示，其含義是每年受管制服務(wù)價(jià)格加權平均以后的最大漲幅要比當年通貨膨脹率低X。以目前X取值4.5%為例，如果通貨膨脹率為2%，則所控制服務(wù)的價(jià)格的加權平均值至少要降低2.5%?；ヂ?lián)資費是BT向通過(guò)其網(wǎng)絡(luò )接入和傳輸呼叫的運營(yíng)商收取的資費，對互聯(lián)資費的控制取決于它的市場(chǎng)結構。按照目前實(shí)施的網(wǎng)絡(luò )控制制度，互聯(lián)服務(wù)市場(chǎng)被劃分為4種類(lèi)型，即競爭性服務(wù)、新服務(wù)、有競爭前景的服務(wù)和非競爭性服務(wù)，對競爭性服務(wù)資費不施加控制。為了激勵革新，OFTEL對新服務(wù)保留引入控制的權力，但不立即對新服務(wù)資費施加控制?？紤]到競爭會(huì )對其資費施加一定的約束，其他網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商的競爭能夠促使BT將資費降低到邊際成本水平，對于具有競爭前景的服務(wù)按照RPI+0%的安全上限施加控制。對非競爭性服務(wù)采取與零售價(jià)格一樣的控制方式，將其劃分為3個(gè)籃子，每個(gè)籃子按照RPI-8%的算式控制。

同時(shí)要求BT對基本服務(wù)價(jià)格按地理位置進(jìn)行平均，這意味著(zhù)這類(lèi)服務(wù)定價(jià)在整個(gè)英國是相同的，盡管不同區域的成本可能互有差異。地理平均可以將競爭性?xún)r(jià)格水平帶來(lái)的利益傳遞到全國，而不是僅僅局限在競爭激烈的區域。同時(shí)，地理平均還可以使得高成本地區用戶(hù)用得起電話(huà)。OFTEL認為應該繼續保留對BT的地理平均要求。目前的零售價(jià)格控制于2001年7月到期，網(wǎng)絡(luò )資費控制于2001年9月到期。

自1984年實(shí)施價(jià)格上限管制以來(lái)，所采取的計算公式和效率因子如表3所示?？梢杂^(guān)察到，英國電信產(chǎn)業(yè)的價(jià)格上限管制有逐漸緊縮的趨勢。最初價(jià)格上限為RPI-3%，1989年緊縮至RPI-4.5%，1991和1993年又進(jìn)一步緊縮至RPI-6.25%和RPI-7.5%。近年來(lái)，由于電信市場(chǎng)競爭日趨成熟和激烈，價(jià)格上限才放寬至RPI-4.5%，價(jià)格上限管制的范圍也比私有化初期大大縮小。

從1997年8月至2001年7月，公眾轉換電話(huà)的零售價(jià)格控制采用RPI-4.5%的計算式。雖然它是根據BT居民用戶(hù)中話(huà)費最低的80%那部分測算出來(lái)的，但所控制的價(jià)格適用于所有用戶(hù)。近年來(lái)的價(jià)格控制公式和實(shí)際價(jià)格如表4所示。

目前實(shí)施的RPI-4.5%的零售價(jià)格控制，包括聯(lián)網(wǎng)、線(xiàn)路出租、本地呼叫、全國呼叫和國際呼叫，將在2001年7月到期。OFTEL以住宅用戶(hù)支出最低的80%部分來(lái)計算受控制籃子中每一種服務(wù)的相對權重，這意味著(zhù)價(jià)格控制主要集中于低支出用戶(hù)使用的服務(wù)。在價(jià)格控制期間，由于價(jià)格上限管制和競爭的作用，基本語(yǔ)音價(jià)格降低了。BT在主要電話(huà)市場(chǎng)份額的減少反應了正在增強的競爭，盡管其住宅電話(huà)市場(chǎng)份額還保持在60%~70%之間。未來(lái)幾年競爭將繼續增強。2001年開(kāi)始實(shí)施的服務(wù)商充分預先選擇(Full carrier pre-selection)，使用戶(hù)可以在無(wú)須加撥接入號碼的情況下選擇其他運營(yíng)商的服務(wù)，電纜運營(yíng)者將繼續擴大服務(wù)范圍，接入轉售也將繼續促進(jìn)競爭。根據目前的競爭格局和未來(lái)的競爭前景，BT認為競爭性市場(chǎng)能夠給消費者提供充分的保護，并要求取消所有對零售價(jià)格的控制。其他擁有自己網(wǎng)絡(luò )的電話(huà)公司也支持結束零售價(jià)格控制。但是OFTEL認為，在所有市場(chǎng)上BT面臨的競爭，步伐相對緩慢，還沒(méi)有充分的證據表明目前的競爭能夠保護消費者，特別是低收入用戶(hù)和電話(huà)低使用者。因此，OFTEL已經(jīng)提出將目前的價(jià)格控制延長(cháng)到2002年7月，以便評估服務(wù)商預先選擇、間接接入、本地環(huán)路開(kāi)放和移動(dòng)替代對競爭的影響。在2001年底，如果增加的競爭不能限制BT的電話(huà)價(jià)格，OFTEL將考慮采取進(jìn)一步的價(jià)格控制或促進(jìn)競爭的其他措施，包括對BT的網(wǎng)絡(luò )實(shí)施以成本為基礎的接入。由于轉售者可能以更容易獲取利潤的那部分用戶(hù)為目標，以成本為基礎的接入必須伴隨著(zhù)保護低支出用戶(hù)的措施;如果競爭能夠增強到降低盈利能力的程度，OFTEL將考慮是否以及在多大程度上保留目前的價(jià)格控制。OFTEL提出一個(gè)滾動(dòng)條款，該條款允許將價(jià)格控制從2002年8月延長(cháng)到2003年7月。

OFTEL認為管制必須與市場(chǎng)競爭程度相適應，多余的管制會(huì )減少對投資和創(chuàng )新的激勵，管制失靈還會(huì )損害消費者利益。2001年2月，OFTEL公布了關(guān)于網(wǎng)絡(luò )資費、零售價(jià)格控制和執照修改草案的一份文件。在這份文件中，OFTEL打算將目前的RPI-4.5%的零售價(jià)格控制延長(cháng)至2002年7月31日，而不是取消價(jià)格上限管制或像通常那樣引進(jìn)一輪新的為期4年的價(jià)格上限管制。這意味著(zhù)OFTEL認為現階段競爭并不充分，很可能在2002年7月31日之后要修改價(jià)格控制或采取其他的管制措施。

OFTEL在文件中還提出，由于競爭還沒(méi)有達到解除網(wǎng)絡(luò )資費控制的程度，需要繼續根據每個(gè)互聯(lián)市場(chǎng)的競爭程度，引入新一輪控制，控制期間自2001年10月1日至2005年9月30日止，受價(jià)格上限控制的5種服務(wù)的效率因子介于7.5%至13%之間，而非目前的8%。BT已經(jīng)接受了OFTEL的建議。之所以實(shí)施網(wǎng)絡(luò )資費控制，是因為電信網(wǎng)絡(luò )提供與世界任何地方終端用戶(hù)通信的手段。

在一個(gè)壟斷的電信市場(chǎng)，終端用戶(hù)只能接入同一個(gè)網(wǎng)絡(luò )，在兩個(gè)或更多運營(yíng)商競爭的市場(chǎng)，終端用戶(hù)往往需要使用多個(gè)網(wǎng)絡(luò )。因此，為了提供跨越網(wǎng)絡(luò )的服務(wù)，不同運營(yíng)商的電信網(wǎng)絡(luò )需要相互連接或通過(guò)第三方的網(wǎng)絡(luò )連接。電信服務(wù)跨越網(wǎng)絡(luò )和在網(wǎng)絡(luò )之間傳輸以及與其他網(wǎng)絡(luò )連接的費用就是聯(lián)網(wǎng)費用。零售價(jià)格由向終端用戶(hù)提供相關(guān)電信服務(wù)引起的成本、利潤以及向其他運營(yíng)商支付的聯(lián)網(wǎng)費用組成，聯(lián)網(wǎng)資費水平是終端用戶(hù)支付的零售價(jià)格的基礎，較高的聯(lián)網(wǎng)費用將直接影響終端用戶(hù)支付的零售價(jià)格。因此，聯(lián)網(wǎng)費用應該反映提供網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)服務(wù)的成本。在2001年9月30日之前，標準聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的資費允許BT根據長(cháng)期邊際成本(long-run incremental costs ，LRIC)自行確定一個(gè)合理的標準。根據這些服務(wù)的競爭程度，OFTEL像對待零售服務(wù)那樣采取不同的控制方式。

對于OFTEL看來(lái)近期內不可能變?yōu)楦偁幮缘姆?wù)，采取價(jià)格上限控制(cap controls)，目前的控制算式是RPI-8%;對于它看起來(lái)有可能變?yōu)楦偁幮缘姆?wù)，采取安全上限控制(safeguard cap controls)，相關(guān)年份價(jià)格增長(cháng)不超過(guò)RPI;對于已經(jīng)是充分競爭的服務(wù)或者是BT在網(wǎng)絡(luò )資費控制體制建立以后提供的服務(wù)，不對其資費標準施加直接控制(not subject to direct charge controls)，詳見(jiàn)表5。如果BT打算修改現存的資費標準或提供新的服務(wù)，必須公開(kāi)通知電信總長(cháng)和其他執照持有者。

根據競爭委員會(huì )(CC)對移動(dòng)網(wǎng)絡(luò )執照提出的修改要求，自1999年4月30日起從BT線(xiàn)路呼叫移動(dòng)電話(huà)的價(jià)格降低了25%，同時(shí)實(shí)施RPI-7%的控制。CC還要求BT在2001財政年度將支付給移動(dòng)運營(yíng)者之后用于彌補成本和實(shí)現利潤的收入平均保留在每分鐘5.8到3.09便士(ppm)之間。CC還建議BTCellnet and Vodafone在2000年財政年度將平均終端資費從14.8ppm降低到10.9ppm，這是在其已經(jīng)實(shí)施3年的RPI-9%控制基礎上再次降低價(jià)格。OFTEL已經(jīng)于2001年就是否延長(cháng)將于2002年3月到期的移動(dòng)終端資費控制進(jìn)行咨詢(xún)，咨詢(xún)的范圍包括移動(dòng)到移動(dòng)呼叫資費以及是否對英國的另外兩個(gè)無(wú)線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)者——One2One and Orange的資費進(jìn)行控制。

BT繼續降低價(jià)格并簡(jiǎn)化價(jià)格結構，給用戶(hù)更大的選擇空間，以具有競爭力的價(jià)格向住宅用戶(hù)和小商業(yè)用戶(hù)提供服務(wù)。自2000年9月1日起，BT用戶(hù)的晚間和周末國際終端呼叫費用僅為每分鐘9~13便士。自2000年12月1日起，BT提供了新的價(jià)格選擇，對非高峰期語(yǔ)音呼叫和聯(lián)網(wǎng)呼叫按月收取固定費用。

四、21世紀初英國電信產(chǎn)業(yè)管制的新變化和BT的持續重組

2000年1月，OFTEL在一份戰略報告中對主要市場(chǎng)的競爭效果進(jìn)行了評估，提出了產(chǎn)業(yè)自治和聯(lián)合管制(Industry self and co-regulation)的概念，認為管制不應該超過(guò)保護用戶(hù)利益的最低需要。這一概念的實(shí)施對于建立更具靈活性、更易于快速反應、更重視實(shí)際效果的管制體制具有重要作用。為使管制機構對變化的競爭格局作出適當的反應，OFTEL表示，未來(lái)幾年繼續對競爭效果進(jìn)行評估，在能夠給用戶(hù)帶來(lái)利益的競爭性市場(chǎng)，減少管制或撤消管制。

在2000年12月公布的一份白皮書(shū)中，政府提出了有關(guān)電信傳輸產(chǎn)業(yè)的管制改革設想，將現存的5個(gè)管制機構——Office of Telecommunications(OFTEL)、Independent Television Commission(ITC)、Broadcasting Standards Commission(BSC)、Radio Authority和Radio-communications Authority合并成一個(gè)新的管制機構——the Office of Communications (OFCOM)。OFCOM由執行和非執行成員構成的委員會(huì )以及委員會(huì )主席和首席執行官領(lǐng)導。BT正在聯(lián)合其他運營(yíng)商尋求對抗管制決定的充分權利，呼吁通過(guò)OFCOM的建立進(jìn)一步放松對它的管制。

2000年5月26日，OFTEL在一項決定中要求BT自2000年6月1日起按照執照規定以同一價(jià)格向互聯(lián)網(wǎng)接入呼叫源(flat rate internet access call origination ，FRIACO)提供服務(wù)，且對互聯(lián)網(wǎng)接入呼叫源收取的費用不能按照使用時(shí)間而應該根據其購買(mǎi)的網(wǎng)絡(luò )能力來(lái)確定。

2000年底，擁有2900萬(wàn)交換線(xiàn)和1100萬(wàn)移動(dòng)用戶(hù)的BT公布了重組計劃，將原來(lái)著(zhù)重地域的公司架構重組為多個(gè)不同的業(yè)務(wù)單元，業(yè)務(wù)更為專(zhuān)注和專(zhuān)業(yè)，重點(diǎn)更為突出。重組后的收入結構如表6所示。

雖然各個(gè)業(yè)務(wù)單元在運作上彼此獨立，但BT Retail、BTOpenworld、BTWireless、BT Ignite及Yell仍會(huì )攜手為其無(wú)線(xiàn)、互聯(lián)網(wǎng)、寬帶及電子商務(wù)領(lǐng)域的客戶(hù)提供全面的解決方案。BT正在加速重組計劃的實(shí)施，其中的第一步是創(chuàng )建在架構和管理上均獨立運作的新網(wǎng)絡(luò )公司NetCO。此一舉措對英國電信產(chǎn)業(yè)的影響不亞于1984年的私有化。此舉既可搶占競爭優(yōu)勢，同時(shí)也避免了NetCo和BT其他業(yè)務(wù)單元之間可預知的沖突。新創(chuàng )建的NetCo將可提供專(zhuān)注的服務(wù)，以滿(mǎn)足其他注冊運營(yíng)商和服務(wù)供應商(包括BTRetail、BT Ignite在內)的需求;而這些客戶(hù)亦可得益于由業(yè)務(wù)重點(diǎn)清晰而專(zhuān)注的公司為其提供服務(wù)。重要的是，話(huà)音、數據和互聯(lián)網(wǎng)通信需求的持續增長(cháng)，將為NetCO帶來(lái)巨大的發(fā)展機會(huì )和美好的前景。當NetCO的業(yè)務(wù)定位確定后，BT會(huì )緊接著(zhù)與政府和OFTEL商討如何在架構上進(jìn)行切分的問(wèn)題，然后計劃將不超過(guò)25%的NetCO股份分拆上市。

BT擬創(chuàng )建的控股公司也有精簡(jiǎn)的架構，并且專(zhuān)注于其業(yè)務(wù)，有助于處理股東有興趣的收購、合資和上市事宜。這還意味著(zhù)各項業(yè)務(wù)能專(zhuān)注服務(wù)其特定客戶(hù)的需要，并建立其自身的風(fēng)格和文化。新的集團和業(yè)務(wù)單元架構有助于加強財務(wù)和運營(yíng)的靈活性。而各股東，也將看到業(yè)務(wù)運作的改善、更進(jìn)步的管理文化和更大的透明度。

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[1] BT. 2000. Annural Report 2000.

[2] BT. 2001. Annural Report 2001.

[3] Martin ， S. and Parker， D. 1997. The Impact of Privatization: Ownership and Corporate Performance in the UK. Lon-don: Routledge.

[4] Oftel.1997.Annural Report 1997.London: HMSO.

[5] Oftel.2000.Annural Report 2000.London: HMSO.

[6] Oftel.2001. Proposals for Network Charge and Retail Price Controls from 2001.Issued by the Director General ofTelecommunications.