清末及北洋政府時(shí)期的農業(yè)法規

[摘要]19世紀末20世紀初，中國被迫卷入國際貿易大市場(chǎng)。清政府開(kāi)始參酌西方國家的法規制度，擬訂各項經(jīng)濟法規，其中包括數項農業(yè)法規。這是第一次近代意義上的農業(yè)立法。至民國成立，北洋政府在實(shí)業(yè)救國的熱潮中，制定了近30項農業(yè)法規，涉及農事、畜牧、漁業(yè)、墾殖、試驗場(chǎng)、農民社團、農業(yè)調查等方面，在近代農業(yè)法規的建設中，起到了承前啟后的作用。 [關(guān)鍵詞]近代；清末；北洋政府；農業(yè)法規

一如中國近代農業(yè)科技的發(fā)生緣自西方，中國近代意義上的農業(yè)立法也肇始于晚清政府對西方國家經(jīng)濟法規的借鑒。此后的北洋政府的農業(yè)立法更為具體、細致，但仍遠沒(méi)有達到比較系統和完備的程度。盡管如此，20世紀早期二十多年的農業(yè)法規建設，為南京國民政府時(shí)期及以后農業(yè)立法的系統化、規范化奠定了基礎。

一、清末的農業(yè)法規

二十世紀初，為了延續自己的統治，清政府推行"新政"，政治上預備立憲，經(jīng)濟上變法圖強，實(shí)行振興實(shí)業(yè)的政策。在推行實(shí)業(yè)政策的過(guò)程中，清政府逐漸認識到制訂相應法規的重要性。光緒二十八年（1902年）二月上諭中已提及擬訂經(jīng)濟法規的必要性，稱(chēng)"為治之道，尤貴因時(shí)制宜。今昔情勢不同，非參酌適中，不能推行盡善。況近來(lái)地利日興，商務(wù)日廣，如礦律、路律、商律等類(lèi)，皆應妥議專(zhuān)條"，并提出了擬訂法規的初步辦法："著(zhù)各出使大臣，查取各國通行律例，咨送外務(wù)部，并著(zhù)責成袁世凱、劉坤一、張之洞，慎選熟悉中西律例者，保送數員來(lái)京，聽(tīng)候簡(jiǎn)派，開(kāi)館編纂，請旨審定頒發(fā)?？偲谇袑?shí)平允，中外通行，用示通變宜民之至意"[1][1]。 從光緒二十九年（1903年）至宣統三年（1911年），清政府先后頒發(fā)經(jīng)濟法規近60種，主要涉及工商、金融、礦業(yè)、鐵路等方面，其中包括很少一部分農業(yè)法規，主要有《改良茶業(yè)章程》（1905年8月）、《農會(huì )簡(jiǎn)明章程》（1907年10月）、《推廣農林簡(jiǎn)明章程》（1909年4月）和《獎勵棉業(yè)章程》（1910年1月）。 為擴大茶葉出口，商部擬訂《改良茶業(yè)章程》劄行各地商會(huì )。該章程包括茶樹(shù)、地土、勤力、肥料、防寒、采摘、焙制、潔凈八個(gè)部分，包括茶樹(shù)栽培管理、土壤培護耕作、肥料施用、茶葉采摘焙制等內容。尤其提到"外洋講求衛生，最喜潔凈"，為保證出口，在制茶過(guò)程中，廠(chǎng)房、人員和制茶器具都要"時(shí)時(shí)留意"，保持潔凈，"以保華茶聲名"[2][2]。 在《商會(huì )簡(jiǎn)明章程》頒布數年后，為"開(kāi)通智識"、"改良種植"、"聯(lián)合社會(huì )"，光緒三十二年十月，農工商部奏籌辦農會(huì )酌擬簡(jiǎn)明章程摺，獲準施行?！掇r會(huì )簡(jiǎn)明章程》共23條，規定各省必須設立農務(wù)總會(huì )，于府廳州縣酌設分會(huì )，其余鄉鎮村落市集次第酌設分所?？倳?huì )設總理一人，協(xié)理一人，分會(huì )只設總理?？?、協(xié)理以下設董事，總會(huì )董事20至50人，分會(huì )10至30人。凡一切蠶桑、紡織、森林、畜牧、漁業(yè)各項事宜，農會(huì )均可酌量地方情形，隨時(shí)條陳農工商部次第興辦。章程規定，總會(huì )地方須設農業(yè)學(xué)堂和農事試驗場(chǎng)，分會(huì )、分所地方應設農事半日學(xué)堂和農事演說(shuō)場(chǎng)，以造就農業(yè)人才，推廣農學(xué)知識。農會(huì )還有義務(wù)辦理地方水利和墾殖，報告當地收成情況、糧食市價(jià)及災情。有能"闡明農學(xué)、創(chuàng )制農具、改良農產(chǎn)、編譯農書(shū)"之人，由農會(huì )向農工商部匯報，給予獎勵[3][3]。 清末通關(guān)以后，紗布進(jìn)口日益增多，成為"漏卮之第一大宗"。選擇優(yōu)良棉種、改善種植方法成為當務(wù)之急。光緒三十四年正月上諭農工商部"詳細考查各國棉花種類(lèi)、種植成法，分別采擇，編集圖說(shuō)，并優(yōu)定獎勵種植章程，頒行各省，由該省督撫等督率，認真提倡，設法改良"[4][4]。宣統二年，農工商部奏定《獎勵棉業(yè)章程》14條。章程規定獎勵對象為：改良種法、收成豐足、棉質(zhì)潔白堅韌、能紡細紗的公司或個(gè)人；開(kāi)辦棉業(yè)會(huì )或棉業(yè)研究所三年以上成績(jì)昭著(zhù)的；"能仿造軋花、彈棉、紡紗、織布各項手機，運用靈便不遜洋制者"；以及"實(shí)力勸導、成效卓著(zhù)的地方官。獎勵分五等，分別獎農工商部一至四等顧問(wèn)官、農工商部一至五等議員、酌獎職銜頂戴、獎給匾額、獎給金牌、銀牌執照。此外，能開(kāi)墾官荒植棉者，可放寬升科年限，由地方官加以保護[5][5]。這一獎勵章程重在鼓勵選用優(yōu)良品種，改良棉花品質(zhì)，以替代進(jìn)口洋紗。 此外，1906年頒布的《獎給商勛章程》對在農業(yè)上能推陳出新的人員也規定了獎勵辦法："能造新式便利農器或農家需用機器；及能辨別土性，用新法栽植各項谷種，獲利富厚，著(zhù)有成效者；獨力種樹(shù)五千株以上成材利用者；獨力種葡萄、蘋(píng)果等樹(shù)，能造酒約估成本在一萬(wàn)元以上者；能出新法制新器，開(kāi)墾水利，著(zhù)有成效者，均擬獎給三等商勛并請賞加四品頂戴"[6][6]。 在清末諸項實(shí)業(yè)法規中，為數寥寥的幾項農業(yè)法規顯得微不足道，反映了危在旦夕的清王朝迫切振興工商、發(fā)展經(jīng)濟而將工商實(shí)業(yè)置于農業(yè)之上，重商輕農的經(jīng)濟政策。即使這數項農業(yè)法規也多是在貿易逆差越來(lái)越大的形勢下，臨時(shí)制訂的措施?！陡牧疾铇I(yè)章程》就是在華茶出口受到印度茶葉的影響而大減的情況下制訂的，因此特別注重茶葉品質(zhì)?！丢剟蠲迾I(yè)章程》中也明確規定獎勵對象為"確系改良種法……能紡細紗"以替代洋紗者。商部在奏酌擬獎給商勛摺中也說(shuō)明其目的在于推陳出新，鼓勵仿造西式工藝，以替代進(jìn)口洋貨，減少利源外溢。這些法規應一時(shí)之需而臨時(shí)制訂，因此并無(wú)系統可言，完全從屬于工商法規，對農業(yè)生產(chǎn)的推動(dòng)作用甚微。盡管如此，上述數項首次頒行的近代意義上的專(zhuān)項農業(yè)法規，對于此后的農業(yè)法制建設仍具有開(kāi)創(chuàng )意義和奠基作用。 二、北洋政府時(shí)期的農業(yè)法規建設[7][7] 清末以來(lái)的實(shí)業(yè)救國熱潮在民國初年得到延續和發(fā)展。一大批資產(chǎn)階級代表人物的參政議政，使得發(fā)展資本主義的強烈愿望與需求，得以更充分地表達出來(lái)。這集中表現為一系列經(jīng)濟法規的出臺和實(shí)施。而農業(yè)法規的建設在承前啟后的這一階段也得到了長(cháng)足的發(fā)展。北洋政府在10余年的時(shí)間里先后頒布近30項農業(yè)法規，內容涉及農事、畜牧、漁業(yè)、林業(yè)、墾殖、試驗場(chǎng)、農民社團、農業(yè)調查等諸多方面。 農事方面，張謇任總長(cháng)的農商部于1914年4月頒布《植棉制糖牧羊獎勵條例》，7月頒布其施行細則。張謇在其《獎勵植棉制糖牧羊提案》中強調："農產(chǎn)品為各種制造品之原料，不有以增殖之，則工商業(yè)之發(fā)展永無(wú)可望"?；谶@種對工農關(guān)系的清醒認識，張謇十分注意對與工業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的農副業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行鼓勵和保護?！吨裁拗铺悄裂颡剟顥l例》獎勵擴充和改良農產(chǎn)、畜牧，規定凡擴充植棉者，每畝獎銀2角，改良植棉者，每畝獎銀3角；凡種植制糖原料者，蔗田每畝補助蔗苗銀3角、肥料銀6角，甜菜田每畝補助甜菜種銀1角，肥料銀3角；凡牧場(chǎng)改良羊種者，每百頭獎銀30元。上述植棉、種植制糖原料者，面積必須在20畝以上才能請獎。條例還嚴格限定獎勵對象必須采用的優(yōu)良品種：埃及或美洲棉種、德國甜菜種、爪哇甘蔗種和美利奴羊種。與清末相比，這些獎勵對象趨向中小業(yè)者，獎勵條件也不再可望不可及，獎勵措施較之賞戴花翎、賜給匾額更為實(shí)際有效?！妒┬屑殑t》則對植棉、植蔗和試種甜菜區域加以劃定：直隸、山東、江蘇、浙江、安徽、江西、湖南、湖北、山西、河南、陜西等省為植棉區域；廣東、廣西、福建、江西、四川、云南、貴州等省為植蔗區域；奉天、吉林、黑龍江、直隸、山西為甜菜試種區域。選擇自然條件適宜的地區作為試種推廣區域，可減少盲目種植造成的損失，并獲得較好的經(jīng)濟效益。 民國時(shí)期對病蟲(chóng)害的研究工作一直比較重視。1914年3月農商部曾發(fā)布《征集植物病害及害蟲(chóng)規則》，要求各地采集植物病害和害蟲(chóng)標本，按規則詳細填表，注明病原為害情況和害蟲(chóng)習性，報送農商部。1923年5月12日，農商部公布《農作物病蟲(chóng)害防除規則》，規定各省農業(yè)機關(guān)必須對下列事項進(jìn)行調查研究：1.農作物病蟲(chóng)害；2.防除病蟲(chóng)害易得之藥劑；3.益蟲(chóng)、益鳥(niǎo)之繁殖及保護；4.病菌及害蟲(chóng)、益蟲(chóng)之標本制作。該規則特別強調地方官員必須親自參與防除病蟲(chóng)害，公告防除方法，募集防治捐款，征集夫役等。防除病蟲(chóng)害著(zhù)有成績(jì)者，可頒給獎?wù)禄騽渍隆?民國早期的病蟲(chóng)害防治仍以傳統防治為主。雖然中央農事試驗場(chǎng)和一些省立農事試驗場(chǎng)設有病蟲(chóng)害科，1922年江蘇省還設立全國第一個(gè)昆蟲(chóng)局，但科學(xué)防治尚處在萌芽時(shí)期，尤其是化學(xué)防治方法基本沒(méi)有得到應用，因此，該規則所涉及的主要防除方法仍以使用土產(chǎn)殺蟲(chóng)滅菌藥物和生物防治為主。 出于工商業(yè)和對外貿易的需要，清末以至民初政府一直提倡選用優(yōu)良品種，在一些農業(yè)法規中屢有體現。直至1924年8月，農商部公布《農作物選種規則》，終于有了一個(gè)專(zhuān)門(mén)法規。該規則的宗旨是選用優(yōu)良農作物之種苗以促進(jìn)品種之改良。規則要求各省農業(yè)機關(guān)尤其要注意選用"各地方適用應有"和"將來(lái)經(jīng)濟上有利益"的品種，規定通過(guò)品種比較試驗選育的優(yōu)種應隔離栽植以保持品質(zhì)純正，隔離栽植所得的優(yōu)種應續行獨本選種法以固定其優(yōu)良品質(zhì)，優(yōu)種選出后應公布、推廣。該規則特別對商辦種苗公司的種苗質(zhì)量控制規定了嚴格措施：各省實(shí)業(yè)廳責令農事試驗場(chǎng)檢查種苗公司所售種苗是否純良并試驗其發(fā)芽力，檢查其有無(wú)攙假攙雜現象，并按期編印種苗檢查報告，公布各種苗公司種苗質(zhì)量等。 為了擴大漁業(yè)產(chǎn)量，增加漁業(yè)收入，1914年4月公布施行《公海漁業(yè)獎勵條例》。該條例獎勵購置遠洋漁船從事公海漁業(yè)捕撈或運輸者。獎勵分為漁業(yè)獎勵金和漁員獎勵金。漁業(yè)獎勵金發(fā)放對象為每年從事公海漁業(yè)、總噸位50噸以上的汽船和30噸以上的帆船。漁員獎勵金的發(fā)放對象為上述漁船上的漁員。這些受獎對象每年從事公海漁業(yè)必須超過(guò)漁期的四分之三。1917年11月農商部又公布《漁業(yè)技術(shù)傳習所章程》，規定設置漁業(yè)技術(shù)傳習所，直屬于農商部，主要業(yè)務(wù)為實(shí)地傳習漁業(yè)捕撈、漁具制作和水產(chǎn)品制造技術(shù)，巡回講演，漁業(yè)調查，代理漁民設計、購入漁具等事項。1918年成立定海漁業(yè)技術(shù)傳習所后，農商部頒布《定海漁業(yè)技術(shù)傳習所傳習規程》和《定海漁業(yè)技術(shù)傳習所辦事細則》，規定其以"傳授漁業(yè)技術(shù)，改良漁具漁法"為宗旨。 由于各地濫伐樹(shù)木，森林日減，"間接則土地之保安寡賴(lài)，水旱洊臻，民困無(wú)告；直接則社會(huì )之需材孔亟，取給乏術(shù)。不獨電桿路枕礦山支柱河海工程所需各材均由外輸，即民間建筑，下及日常器用，多數亦屬舶來(lái)之品。按之海關(guān)報告，歲溢利權，數累億萬(wàn)"[8][8]。針對這種情況，《森林法》及其施行細則規定了國有森林的范圍和權利。為保持水土，特別劃定保安林的范圍：1.關(guān)于預防水患者；2.關(guān)于涵養水源者；3.關(guān)于公眾衛生者；4.關(guān)于航行目標者；5.關(guān)于利便漁業(yè)者；6.防蔽風(fēng)砂者。同時(shí)規定承領(lǐng)官荒山地造林的，無(wú)償給予，并免5年以上30年以?xún)茸舛??！对炝知剟顥l例》則明定造林確有成績(jì)者，依其造林面積和成活年限分別獎給一至四等獎?wù)?，造林面積在3000畝以上，成活滿(mǎn)5年以上的，可由農商部呈請大總統特別給獎。針對當時(shí)工程建筑等需要大量進(jìn)口木材的情況，該條例規定凡經(jīng)營(yíng)特種林業(yè)，"于國際貿易重大關(guān)系或勝造船、筑路等各種大工程之用者"，農商部于必要時(shí)可按其面積、株數，核發(fā)獎金作為補助。 墾殖問(wèn)題關(guān)系國安民利，在民初實(shí)業(yè)熱潮中得到了充分重視。不僅有關(guān)墾殖的吁請和建議層出不窮，而且涌現出一批致力于墾殖的團體。為規范和鼓勵墾荒，1914年北洋政府頒布《國有荒地承墾條例》和《邊荒承墾條例》，規定國有荒地范圍為"江海山林新漲及舊廢無(wú)主未經(jīng)開(kāi)墾者"；邊荒的范圍為"直隸邊墻外，奉天東北邊界，吉林、黑龍江、川滇等邊界，陜西、甘肅、山西、新疆、廣東等省邊墻外"，屬此范圍的草原地、樹(shù)林地或沙積地。上述荒地除政府認為有特殊用途者外，均允許人民依法承墾，用于耕種、畜牧或植樹(shù)。為鼓勵墾荒，政府給予承墾者以較低的地價(jià)，如能提前竣墾，依其提前期限，得減地價(jià)5%至30%，承墾者繳納地價(jià)后就可以獲得所墾荒地的所有權。農商部還根據各地區差異較大的情況，明確規定邊遠省份可根據當地實(shí)際情形自行編定承墾章程，報部核準后施行。根據這一規定，一些地方性墾殖法規如《黑龍江招墾規則》、《吉林全省放荒規則》、《黑龍江放荒規則》、《綏遠清理地畝章程》、《奉天試辦山荒章程》等得以陸續出臺。 晚清以來(lái)，農業(yè)科研活動(dòng)多由農事試驗場(chǎng)進(jìn)行。北洋政府時(shí)期，雖農業(yè)院校更多地承擔起科研活動(dòng)，但農業(yè)試驗場(chǎng)所在農業(yè)科研、試驗、推廣中的作用依然得到相當重視。尤其是1917年1年內即先后成立農事試驗場(chǎng)23處。是年8月，農商部集中制定或修訂了一批專(zhuān)業(yè)試驗場(chǎng)章程。屬于修訂的有《改訂中央農事試驗場(chǎng)章程》、《改訂種畜試驗場(chǎng)章程》、《改訂棉業(yè)試驗場(chǎng)章程》、《改訂林業(yè)試驗場(chǎng)章程》，又新訂《糖業(yè)試驗場(chǎng)章程》和《茶業(yè)試驗場(chǎng)章程》。章程均規定了試驗場(chǎng)所掌事務(wù)，特別要求各試驗場(chǎng)均須招考學(xué)生，使實(shí)地學(xué)習，并須附設標本陳列室。棉業(yè)試驗場(chǎng)、茶業(yè)試驗場(chǎng)還必須每年征集新收獲的產(chǎn)品，開(kāi)棉業(yè)、茶業(yè)品評會(huì )。農商部還制定規則，對各直轄試驗場(chǎng)進(jìn)行隨時(shí)考察，《農商部直轄各試驗場(chǎng)查察規則》規定，應檢查為各場(chǎng)職務(wù)之服務(wù)情形、業(yè)務(wù)之進(jìn)行狀況、試驗方法及效果、物產(chǎn)數量及價(jià)格。 農業(yè)社團方面，北洋政府沿襲滿(mǎn)清做法，仍設各級農會(huì )作為改良農事的團體。1912年9月農林部公布的《農會(huì )暫行規程》及其施行細則確立農會(huì )為法人團體，并對農會(huì )的主旨、會(huì )員資格、組織設立、會(huì )章、職員、經(jīng)費、業(yè)務(wù)等作了規定。同時(shí)頒布《農會(huì )調查規則》，要求"省、府縣、市鄉等農會(huì )每年須就該區域內之一切農事確實(shí)調查，按照表達填明報告"。1923年5月19日，北洋政府農商部公布《修正農會(huì )規程》暨其施行細則，對原來(lái)的《農會(huì )暫行規程》稍作修訂補充，內容大同小異。 綜觀(guān)北洋政府時(shí)期的農業(yè)法規，在繼承清末法規的同時(shí)也有所突破創(chuàng )新，尤其是注意了對森林的營(yíng)造和保護。但它們依然體現出濃厚的重工商、輕農業(yè)的特征。這些法規的制訂緣于擴大出口、減少貿易逆差的需要，因此表現為事后制法的特點(diǎn)，遠不如工商法規翔實(shí)完備。這種立法上對基礎產(chǎn)業(yè)的偏廢，是農業(yè)大國早期現代化過(guò)程中的一大缺陷。

主要參考文獻：

[1][1] 朱壽明編：《光緒朝東華錄》（五）總4833頁(yè)，中華書(shū)局，1958年。 [2][2] 《東方雜志》第3年第8期，實(shí)業(yè)，光緒三十二年七月。 [3][3] 《東方雜志》第5年第5期，實(shí)業(yè)，光緒三十四年五月。 [4][4] 《光緒朝東華錄》總5843頁(yè)。 [5][5] 《清朝續文獻通考》382卷，總11290-11291頁(yè)。 [6][6] 《東方雜志》第3年第12期，實(shí)業(yè)，光緒三十二年十一月。 [7][7] 主要參考《法令大全》，農商，商務(wù)印書(shū)館，1924年。 [8][8] 農商部：《規定林業(yè)公會(huì )辦法文》，《法令大全》，農商。