論清末農業(yè)政策的近代化趨向

農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展從根本上說(shuō)取決于農業(yè)領(lǐng)域中勞動(dòng)生產(chǎn)力的提高和農業(yè)勞動(dòng)者個(gè)體自主活動(dòng)能力的增強。但在一個(gè)只有治亂循環(huán)、王朝更迭的社會(huì )環(huán)境中，農業(yè)因生產(chǎn)要素和技術(shù)缺少明顯變化而陷入到一種被稱(chēng)之為“特殊類(lèi)型的經(jīng)濟均衡狀態(tài)”中。在此種情況下，政府作為轉型時(shí)期制度創(chuàng )新方面最具優(yōu)勢的社會(huì )組織，對于社會(huì )進(jìn)化和“均衡狀態(tài)”的打破起著(zhù)十分重要的作用。因為政府是一個(gè)“超級企業(yè)”，“它能通過(guò)行政決定影響生產(chǎn)要素的使用?！梢詮娭埔幎ǜ鞣N生產(chǎn)要素應如何使用?！保?］（P22）晚清新政期間，中國作為一個(gè)近代化進(jìn)程中的“后來(lái)者”，正是在內外多種壓力的驅迫下，政府開(kāi)始了建立現代民族—國家的努力，試圖通過(guò)強化和擴展國家權力來(lái)有效地實(shí)現其對社會(huì )經(jīng)濟的改造和直接干預。為達此目的，清政府在變革行政體制的同時(shí)，提出了包括農務(wù)在內的“振興實(shí)業(yè)”政策，并由此出臺了一系列與興農有關(guān)的法令。所有這些“行為規則”作為來(lái)自于政府方面的“強制性”制度供給，對中國農業(yè)的近代轉型起到了前驅先路之功效。本文擬對此略述之。

一、政府農務(wù)行政機構的專(zhuān)門(mén)化

從社會(huì )的角度來(lái)考察，國家的某一項新經(jīng)濟政策的出臺和行政機構的嬗變，其始發(fā)動(dòng)因不是一般的經(jīng)濟矛盾，而是被社會(huì )廣泛發(fā)覺(jué)的整個(gè)國民經(jīng)濟的矛盾。晚清時(shí)期，中國經(jīng)濟尤其是農業(yè)生產(chǎn)，伴隨著(zhù)國內人口的增加，天災人禍之頻仍及國外西方商品經(jīng)濟的沖擊而日趨衰敗，最終致使民生日蹙。在此種情況下，以田賦為財政收入主源的清政府遂陷入了國用匱絀的窘境，“言常用則歲出歲入不相抵，言通商則輸出輸入不相抵，言洋債則竭內外之力，而更無(wú)以相抵”。［2］（P6）羅掘俱窮的經(jīng)濟危機與社會(huì )外部生態(tài)環(huán)境惡化的交織，驅使許多“以天下為己任”的有識之士不能不對洋務(wù)時(shí)期形成的“重商思潮”進(jìn)行反思，去重新探尋經(jīng)濟發(fā)展的內在邏輯，再加上西方農學(xué)新知東漸的催生及對多年來(lái)中外商戰效果的感悟，使他們在不懷疑工商業(yè)對于國家利益固有價(jià)值的前提下，重新體認到農業(yè)的經(jīng)濟和社會(huì )價(jià)值，故而形成了新形勢下的“農本意識”，強調農業(yè)是中國的立國之本、富強之道。1897年，張謇在《請興農會(huì )奏》一文中指出：立國之本不在兵和商，在于工與農，“而農為尤要。蓋農不生則工無(wú)所作，工不作則商無(wú)所鬻，相因之勢，理所固然”。［3］（P13）無(wú)獨有偶的是，1898年4月，張之洞也上奏稱(chēng)，富國之道“不外乎農、工、商三事，而農務(wù)尤為中國之根本”。［4］（P1285）當時(shí)諸如舒爾茨語(yǔ)。他認為：“傳統農業(yè)應該被作為一種特殊類(lèi)型的經(jīng)濟均衡狀態(tài)”，其核心問(wèn)題是生產(chǎn)要素和技術(shù)條件長(cháng)期以來(lái)缺少明顯的變化（見(jiàn)［美］西奧多·Ｗ·舒爾茨著(zhù)，梁小民譯：《改造傳統農業(yè)》，商務(wù)印書(shū)館１９９９年版，第２４—２５頁(yè)）。就此而言，當時(shí)中國的農業(yè)生產(chǎn)狀況極類(lèi)似于此。人們普遍認為中國的現代民族—國家建設始于清末新政時(shí)期。它的創(chuàng )立有兩個(gè)表現：一是國家行政力量的強化；二是對傳統社會(huì )—經(jīng)濟的改造，以培植“不斷增長(cháng)的國民經(jīng)濟與民生體系”。從這兩點(diǎn)上來(lái)看，清末農業(yè)制度上的近代化趨向，從一個(gè)側面體現了清政府建立現代民族—國家的努力。依據諾思關(guān)于制度的定義，價(jià)值觀(guān)念、倫理道德、意識形態(tài)等都應是制度的構成部分。按照契約的法律化的程度來(lái)理解，這些雖然只能算是一種“非正式的制度”，其遠沒(méi)有國家規定的“正式的制度”，即被社會(huì )所認可的、文化進(jìn)化所形成的規則，具有影響力和權威性。但是，意識形態(tài)作為一種行為方式，它可以通過(guò)提供給人們一種“世界觀(guān)”而使政府的行為決策更經(jīng)濟、更合理與更公正（參閱道格拉斯·Ｃ·諾思著(zhù)，陳郁等譯，《經(jīng)濟史中的結構與變遷》，上海三聯(lián)書(shū)店１９９４年版）。同時(shí)它也可能與政府的制度安排發(fā)生沖突，阻礙經(jīng)濟運轉，使交易成本上升，引起制度安排失效。由此可見(jiàn)，社會(huì )轉型時(shí)期，人們的價(jià)值觀(guān)念、意識形態(tài)對政府正式制度的形成有著(zhù)相當大的影響作用。此類(lèi)的言論俯拾皆是，不一而足。從這些如出一轍的話(huà)語(yǔ)中，不難看出，“思變”時(shí)代人們在產(chǎn)業(yè)結構的安排上已經(jīng)形成了一種新的共識：以農為本，農工商一體化經(jīng)營(yíng)的理念。不過(guò)，需要強調的是，此時(shí)人們所言的“以農為本”之話(huà)語(yǔ)和舊時(shí)官方倡導的“農本”思想已大異其趣，并非是簡(jiǎn)單地推崇傳統的小農生產(chǎn)方式，而是將農業(yè)作為國民經(jīng)濟基礎的意義上來(lái)論述，視作為工業(yè)提供原料的部門(mén)。因此，從這一角度而言，人們的這種共識顯然是在逾越傳統社會(huì )的“重本抑末”之定勢，打破農工商產(chǎn)業(yè)間壁壘界限后的理性產(chǎn)物。

一般說(shuō)來(lái)，意識形態(tài)與制度之間的關(guān)系極為密切，它對制度的形成與嬗變具有基礎性的作用。而觀(guān)念作為意識形態(tài)的核心，它的更新無(wú)疑是一切制度變革的前提與先導。清末為數不少的士人正是在這種農工商一體化經(jīng)營(yíng)的新產(chǎn)業(yè)理念驅使下，開(kāi)始勸諫政府，希望憑借國家政權的壟斷地位和其低廉的社會(huì )成本來(lái)確立“理性化”的官僚體制。具體到農業(yè)方面，就是要求肇建專(zhuān)司農務(wù)的行政機構，推進(jìn)中國農事生產(chǎn)的進(jìn)展。1901年9月，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞聯(lián)名上奏朝廷說(shuō)：近年以來(lái)工商業(yè)均有所發(fā)展，“惟農事最疲，有退無(wú)進(jìn)……今日欲圖本富，首在修農政”。［5］（P4758—4759）此種考慮之下，他們要求在京城專(zhuān)門(mén)設立“督農課桑之事”的農政大臣，并“立衙門(mén)，頒印信，作額缺，不宜令他官兼之，以昭示國家敦本重農之意”。［6］（P45—46）1902年晉撫岑春煊、直督袁世凱也分別奏稱(chēng)：“農工為商務(wù)之本，而商之懋遷，全賴(lài)農之物產(chǎn)、工之制造。歐美、日本以商戰立國，而于農業(yè)、工藝精益求精，經(jīng)營(yíng)董勸不遺余力”，故中國應向這些國家學(xué)習，“尤注意務(wù)農，專(zhuān)部統之?！保?］（P852）臣僚的吁請，財政之短絀，使清廷中樞的價(jià)值觀(guān)念也發(fā)生了轉向，意識到“農工商業(yè)為富強之根本”。因而，1902年諭令特派大臣“專(zhuān)辦商務(wù)”，且責成各地督撫“及時(shí)振興”農工要務(wù)。同年10月，奉命外出歐美日本考察商務(wù)的載振歸國，向清中央提出設立商部，以官權加強對全國農工商各業(yè)的統一擘劃。1903年6月，南洋華僑張振勛上書(shū)稱(chēng)：現時(shí)政府財力竭蹶，國庫空虛，其能湊集巨資，承辦一切者，惟仰賴(lài)于商；農、工、路、礦諸政必須歸并商部一部，否則事權不一，亦非商戰之利。在諸多因素的催化下，1903年9月，清廷降旨在中央初設專(zhuān)門(mén)性的產(chǎn)業(yè)行政機構—商部，地位僅次于外務(wù)部而列其他各部之首。商部?jì)确衷O?；?、平均、通藝、會(huì )計四司，分別負責農、工、礦、交通、財政等事宜。其中“平均司”為專(zhuān)門(mén)執掌與農業(yè)相關(guān)的如“開(kāi)墾、農務(wù)、蠶桑、山林、水利、樹(shù)藝、畜牧一切生植之事”的“農政機關(guān)”。［8］至此，清中央有了以籌劃發(fā)展農業(yè)為旨歸的統一領(lǐng)導機構，從而為農業(yè)改良的制度化鋪平了道路。同時(shí)，商部將農業(yè)納入其管轄范圍，并對其職責做專(zhuān)門(mén)化、具體化的界定，顯示出農業(yè)問(wèn)題得到政府前所未有的重視；而且也表明國人的農業(yè)生產(chǎn)開(kāi)始走出自然經(jīng)濟的藩籬而面向市場(chǎng)，要求農業(yè)為商品的生產(chǎn)、流通服務(wù)。

事實(shí)上，商部問(wèn)世之后，也正是“以該部章程中有管理農務(wù)之條”為由，力圖在政府近代農業(yè)經(jīng)濟計劃中充當支配者的角色。為此，一方面調整農業(yè)政策，積極從事于整頓全國各地及各項農事。如在1903年11月，奏請政府“振興農務(wù)”，提出“清地畝，辨土宜，興水利，廣畜牧，設立農務(wù)學(xué)堂、農事試驗場(chǎng)”等項具體措施，并“通飭各省舉辦”，以發(fā)展近代新型農業(yè)；［8］另一方面又著(zhù)力于進(jìn)行地方行政機構的變革，奏準中央在各地設立商務(wù)局，作為商部在地方的分支和可靠的支持機構，以形成新式的權力運作網(wǎng)絡(luò )。在此之上，1904年11月，奏定各地委派商務(wù)議員數名，“悉心體察”本地包括農業(yè)在內的諸項事宜，務(wù)必定期將“各省土產(chǎn)生貨若干，價(jià)值若干；何者暢行，何者滯銷(xiāo)；何者可以改造熟貨，何者當設法改良”等農情狀況分門(mén)別類(lèi)地匯報到商部。［9］兩方面的結合無(wú)疑加速了省級農政專(zhuān)門(mén)機構的創(chuàng )設。1902年袁世凱在保定首設負責本屬農業(yè)改良的直隸農務(wù)局；1905年川督錫良在成都設立川省農政總局，“以挈全省農政之綱”，局內分設農田、蠶桑、樹(shù)藝及畜牧四部門(mén)，各縣設農務(wù)局，“以稽考本屬農事”，各鄉遍設公社，層遞形成了“總局倡之，各屬率之，公社董之，民間則效而實(shí)行之”的農務(wù)系統。［10］這樣，中央有了專(zhuān)門(mén)管理、指導農業(yè)的機構，各省州縣設了農務(wù)局、勸農局，初步匯成上下相依、指臂相連的近代垂直式的農政系統。

1906年，隨著(zhù)新政的深入，清廷對中央各部權限做了較大改組，將工部并入商部，改稱(chēng)為農工商部。同時(shí)變原來(lái)的“平均司”為“農務(wù)司”，“專(zhuān)司農政”，舊時(shí)隸屬戶(hù)部的“農桑、屯墾、畜牧、樹(shù)藝等項”，工部的“各省水利、河工、海塘、堤防、疏?！钡壬孓r事宜，悉劃歸農務(wù)司管理。［11］(P480)與此相應，各省的商務(wù)局也變?yōu)檗r工商務(wù)局，并在各地設“勸業(yè)道”官制，附設勸業(yè)公所；各廳州縣設勸業(yè)員，辦理各地含農業(yè)在內的實(shí)業(yè)事項。毋庸置疑，經(jīng)過(guò)此次調整，中樞與地方機構中有關(guān)農務(wù)的行政責任更明、職能更細，并在一定程度上改變了先前中央機構上新舊雜陳，且部門(mén)間因在職權范圍上糾纏不清而多掣肘推諉的弊端，統一了對以農業(yè)為首的實(shí)業(yè)的領(lǐng)導權，加強了近代意義的經(jīng)濟集權制，為農業(yè)改良提供了制度與行政方面的合法性基礎。

概括地說(shuō)，新政時(shí)期人們產(chǎn)業(yè)觀(guān)念的變革和對農業(yè)功用的重新體認，驅使清政府農業(yè)行政開(kāi)始了近代嬗變。晚清自上而下的新型農業(yè)行政構成，無(wú)論就其概念名稱(chēng)，還是論其職責權限，與舊時(shí)形同虛設的戶(hù)部相較，愈來(lái)愈專(zhuān)門(mén)化、細密化和合理化；而且已初顯上下相系、分層負責的科層管理跡象。行政組成系統的此種“理性化”發(fā)展，打破了傳統社會(huì )那種決策做出后因缺少從中央到地方的垂直領(lǐng)導系統與固定機構而無(wú)以貫徹執行的流弊，同時(shí)也扭轉了在傳統“抑商”政策下，農工商各產(chǎn)業(yè)間不通聲氣、“各自為謀”的狀況，初步顯現了各業(yè)間在行政管理上協(xié)調性和水平整合跡象。所有這些都為晚清乃至民國建立以后農業(yè)方面的近代化奠定了行政制度方面的基石，正因如此，時(shí)人才言：“民國實(shí)業(yè)之有政策，以設立商部始?！保?］

二、引進(jìn)近代農業(yè)生產(chǎn)要素的制度安排

出口農產(chǎn)品在世界市場(chǎng)競爭中的劣勢地位，使清廷及商部認識到“商務(wù)初基，以提倡土貨為要義，而商之本在工，工之本在農，非先振興農務(wù)，則始基不立，工商亦無(wú)以為資”。［12］(P11241)而農業(yè)的振興，對于“后發(fā)外生型”現代化的國家來(lái)說(shuō)，除了肇建專(zhuān)門(mén)化的近代農務(wù)行政部門(mén)外，還必須要動(dòng)用政府的力量推動(dòng)制度變遷，以對傳統農業(yè)中的各種生產(chǎn)要素進(jìn)行改良，引進(jìn)西方先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，促使其向近代農業(yè)的進(jìn)化。有鑒于此，清中央以“命令和法律”形式，先后制定和頒布了許多“興農”措施，為農業(yè)提供服務(wù)，概括起來(lái)主要集中在如下幾個(gè)方面。

第一，在變革學(xué)制的基礎上，創(chuàng )辦各級農務(wù)專(zhuān)門(mén)學(xué)堂，提倡農學(xué)教育。近代農業(yè)與傳統農業(yè)的一個(gè)最大區別就在于生產(chǎn)中對科學(xué)技術(shù)及某些非傳統的生產(chǎn)要素的應用。與之相應，人才的需求及培養也就成為此時(shí)農業(yè)變革中的關(guān)鍵，再加之中西方經(jīng)濟方面的差距，使清政府感悟到“實(shí)業(yè)教育為今日之急務(wù)”。故從1903年起，陸續制訂、頒布了一系列關(guān)于發(fā)展農業(yè)教育的政策和規章，興辦農業(yè)學(xué)堂由此也就成為新政中的一項“既定國策”。首先在其頒行的《奏定實(shí)業(yè)學(xué)堂通則》中說(shuō)：中國農工商各業(yè)故步自封、沒(méi)有進(jìn)境，是因“實(shí)業(yè)教育不講”的緣故，現今提倡的實(shí)業(yè)學(xué)堂為“振興農工商各項實(shí)業(yè)，為富國裕民之本計”，并規定農業(yè)學(xué)堂分為初、中、高三級，分別招收年齡不等、學(xué)歷不同的學(xué)生。［13］(P742)隨后不久，清廷又頒布了《奏定初等農工商業(yè)學(xué)堂章程》、《奏定中等農工商業(yè)學(xué)堂章程》和《奏定高等農工商業(yè)學(xué)堂章程》，詳細厘定了三類(lèi)農業(yè)學(xué)堂的開(kāi)設辦法，對科目及課程的安排也做了較為全面的規劃。如中、高等農業(yè)學(xué)堂分為預科、本科，本科又細分為農學(xué)、森林學(xué)、獸醫、蠶業(yè)、水產(chǎn)等專(zhuān)業(yè)。同時(shí)各專(zhuān)業(yè)又都設置了全面合理且與農務(wù)關(guān)系密切、操作性強的課程，以高等農業(yè)學(xué)堂的農業(yè)專(zhuān)業(yè)為例，所設課程包括農學(xué)、園藝學(xué)、化學(xué)及農藝化學(xué)、植物病理學(xué)、昆蟲(chóng)學(xué)、土壤學(xué)、肥料學(xué)、農業(yè)理財學(xué)等21門(mén)。［13］(P759)除此之外，清政府還要求各中小學(xué)堂或實(shí)業(yè)學(xué)堂附設實(shí)業(yè)補習普通學(xué)堂，三年畢業(yè)，分為農業(yè)、商業(yè)、水產(chǎn)等四科，農業(yè)科開(kāi)設農具、害蟲(chóng)、園藝、養蠶、家畜等14門(mén)課程。而且為推動(dòng)農務(wù)學(xué)堂和農業(yè)教育的快速發(fā)展，1906年清朝學(xué)部奏請在京師設立高等農業(yè)學(xué)堂和工商學(xué)堂各一所，“以為全國模范”；嗣后又兩次下令各府州縣須在兩年內分設中、初等實(shí)業(yè)學(xué)堂各一所，每所招生百名。政府教育方針的轉向及相關(guān)教育政策的推動(dòng)，促使了清末農學(xué)教育的高漲。據統計，到1909年，全國計有高等農業(yè)學(xué)堂5所，中等31所，初等75所，累計達111所，在校人數為6028人。后經(jīng)1909—1911年的辦學(xué)高潮，農業(yè)學(xué)堂的數量和規模有所擴大，至1912年，全國共有各類(lèi)農業(yè)學(xué)校263所，在校人數達15379人。［14］各級農業(yè)學(xué)堂皆以“教授農業(yè)上所必需之知識、應有之技能，用中國之成法，參東西洋之新理，使學(xué)者實(shí)能從事農業(yè)為宗旨”。［15］由此可見(jiàn)，農學(xué)教育的興起、農業(yè)人才的培育和教育內容的專(zhuān)門(mén)化、“實(shí)業(yè)化”，為中國傳統“無(wú)學(xué)之農”向近代“有學(xué)之農”的過(guò)渡準備了最初步的人力資源。

第二，倡導各省設立農事試驗場(chǎng)，推廣和傳播農業(yè)新科技。技術(shù)變動(dòng)是農業(yè)進(jìn)步的動(dòng)力，因為它不僅可以降低生產(chǎn)成本，提高資本收益率，而且還可以將僅滿(mǎn)足于使用價(jià)值生產(chǎn)的經(jīng)驗農業(yè)改造成規?；?jīng)營(yíng)的知識農業(yè)。為改進(jìn)落后的農業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，1903年商部在《通飭各省振興農務(wù)》中要求各地“辦土宜”、“興試驗場(chǎng)”；并以此為基礎詳細指出：“凡土質(zhì)之化分，種子之剖驗，肥料之制造，氣候之占測，皆立試驗場(chǎng)，逐一講求，縱人觀(guān)覽，務(wù)使鄉民心領(lǐng)其意，咸知舊法不如新法，樂(lè )于變更?！保?6］(P5103)在政府的重視和支持下，農業(yè)試驗機構開(kāi)始在各地紛紛設立。1902—1906年間，保定、武昌、濟南、福州、沈陽(yáng)等地相繼開(kāi)辦了省屬的農事試驗場(chǎng)。1906年4月，農工商部為“借示農業(yè)模范”，以達“廣開(kāi)風(fēng)氣，振興實(shí)業(yè)之基礎”，成立了農工商部農事試驗場(chǎng)，內分農林、蠶桑、動(dòng)物、博物、畜牧、會(huì )計、書(shū)記、庶務(wù)八科，選購并進(jìn)行谷麥、蠶桑、蔬菜、果蔬、花卉等作物品種的試驗與改良，標志著(zhù)全國性農事實(shí)驗機構的產(chǎn)生。［17］(P875)此后，福建、四川、黑龍江、吉林、新疆等地也開(kāi)辦了省級的農事試驗場(chǎng)。到1911年，全國規模較大的農事試驗場(chǎng)已達20余處，至于民間創(chuàng )辦規模較小的試驗機構，更是不勝其數，據1911年統計，僅川省一地的農業(yè)試驗場(chǎng)數就已有74處之多。［14］值得注意的是，當時(shí)各類(lèi)農業(yè)科學(xué)試驗機構作為服務(wù)于生產(chǎn)的“公共物品”，往往是與地方農業(yè)學(xué)堂聯(lián)動(dòng)，開(kāi)辦各種農務(wù)培訓班，或者派員下鄉演講、輔導新式耕種技術(shù)；同時(shí)還進(jìn)行農產(chǎn)品的改良試驗，引進(jìn)良種及西方新型農具，研究土壤，出版農書(shū)和報刊，設立農產(chǎn)品陳列所等，將科學(xué)試驗與教育活動(dòng)有機地融為一體，結果不但增加了農事活動(dòng)中的科學(xué)因素和科技含量，或多或少地改變了農人在征服自然過(guò)程中的盲目、被動(dòng)狀態(tài)，而且還有力地促進(jìn)了農學(xué)新知的傳播。如山西省，農林學(xué)校教習于該校試驗場(chǎng)中遍栽榆苗，令民領(lǐng)種不取分文。四川省的試驗場(chǎng)將外國籽種分類(lèi)說(shuō)明，給發(fā)試種。實(shí)際上，作為服務(wù)于生產(chǎn)的制度——農事試驗場(chǎng)的大量涌現，顯露出中國農業(yè)在外來(lái)商品沖擊下所面臨的前所未有的危機的同時(shí)，也裸露出了背后支撐中國農業(yè)生產(chǎn)的“農學(xué)體系”的轉化，即由傳統的以整體觀(guān)察、外部描述與經(jīng)驗積累為特征的“經(jīng)驗農學(xué)”開(kāi)始向近代的以個(gè)體觀(guān)察、內部剖析和科學(xué)實(shí)驗為特征的“實(shí)驗農學(xué)”過(guò)渡。

第三，飭令設立中間組織——農會(huì )，以“開(kāi)通智識”、“聯(lián)合社會(huì )”。農業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)部門(mén)，為提高資源配置效率，降低生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中不確定因素造成的風(fēng)險與交易費用（如技術(shù)風(fēng)險與其推廣的高成本），政府支持、倡導民間設立介于國家與社會(huì )之間的中間組織如農會(huì )組織，是極為必要的。對于這一點(diǎn)，即創(chuàng )設農會(huì )之議和人們對于農會(huì )制度的需求，早在維新時(shí)期就已萌生，然而當時(shí)主要是一些士大夫、知識分子研究農學(xué)的帶民間性質(zhì)的學(xué)術(shù)活動(dòng)團體，政府并未認識到其對農業(yè)發(fā)展的重要性，因此也就不可能實(shí)現人們對這種制度需求。商部成立后，清廷逐漸意識到欲使農業(yè)進(jìn)化，非設農會(huì )則難以奏效，農務(wù)總會(huì )設立誠不可緩，因為欲開(kāi)通智識，改良種植，聯(lián)合社會(huì )，必視此為權輿。思想觀(guān)念的轉變?yōu)橹贫鹊墓┙o鋪平了路基。1906年，農工商部在奏定職掌事宜時(shí)，第四條即提出在各省組設農會(huì )組織。1907年7月，袁世凱批飭成立直隸農務(wù)總會(huì )后，農工商部便奏請政府批準立案，同時(shí)通飭各省仿辦。同年10月，農工商部在上奏中央的《籌辦農會(huì )酌擬簡(jiǎn)明章程折》中再次指出：農會(huì )之設，實(shí)為整理農業(yè)之樞紐。綜厥要義，約有三端：曰開(kāi)通智識，曰改良種植，曰聯(lián)合社會(huì )。而后，清政府頒布了專(zhuān)為整頓農務(wù)而設的《農務(wù)會(huì )試辦章程》和《農會(huì )簡(jiǎn)明章程》二十三條，詳細界定了農會(huì )的宗旨、組織、會(huì )員條件及任務(wù)，從而為農會(huì )組織的設立提供了制度上的保障。并要求“各省應于省城地方設立農務(wù)總會(huì )，于府廳州縣酌設分會(huì )，其余鄉鎮村落市集等處并應次第酌設分所”，“總會(huì )地方應設農業(yè)學(xué)堂一所，農業(yè)試驗場(chǎng)一區，造就人才分任地方農務(wù)以挈各分會(huì )分所之綱領(lǐng)”。其中特別強調農務(wù)會(huì )“應辦之事，曰主辦報、譯書(shū)；曰延農師、開(kāi)學(xué)堂；曰儲集佳種；曰試種；曰制肥料及防蟲(chóng)藥、制農具；曰賽會(huì )；曰墾荒”。［18］(P41)政府對農會(huì )社團合法性的賦予，目的顯然是希望農會(huì )組織成為新生產(chǎn)要素在農村地區浸潤展延的一個(gè)有力工具。這樣，在政府政策的激勵下，農會(huì )組織開(kāi)始公開(kāi)地在各地迅速推行，至清末民初已遍布全國縣以上的各個(gè)地區。直隸在1911年前“總會(huì )奏準設立者15處，分會(huì )136處”；［12］（P11247）就連地居偏僻的四川省，1910年時(shí)“農會(huì )基本普及，計有農務(wù)總會(huì )一處，農務(wù)分會(huì )114處，農務(wù)公所711處，計826處?！保?9］(P578)諸多總會(huì )、分會(huì )和分所構成一個(gè)復雜的上下相系的農會(huì )組織系統，其作為一種“非行政輔助管理手段”，自然對政府農業(yè)政策法規的施行，起到了重要的作用。但是需要看到的是，由于省際、地區間及不同農務(wù)總會(huì )間缺少橫向聯(lián)系，互不相通，而且區域間農情差別甚大，很難達到政府所望的“聯(lián)合社會(huì )”之功效，故為加強各地農會(huì )間的聯(lián)絡(luò )及中央與地方之間的農情互通，1910年農工商部又頒行了《全國農務(wù)聯(lián)合會(huì )章程草案》，擬在滬籌設全國農務(wù)聯(lián)合會(huì )，作為“聯(lián)絡(luò )全國農業(yè)機關(guān)，調查全國農業(yè)狀況，規畫(huà)、勸導全國農業(yè)改良與進(jìn)行”的總機構，［20］以“互換智識”，更好地誘導農業(yè)走向近代化。

綜觀(guān)上述幾方面的內容，可以看出，清政府所頒行的政令，無(wú)論是在對農業(yè)學(xué)堂之提倡，還是在對農事試驗場(chǎng)之激勸，或是對農會(huì )新式社團之促進(jìn)，其意圖均在圍繞著(zhù)開(kāi)通農民知識，因地制宜，改良種植，以期推動(dòng)農業(yè)發(fā)達這一主旨進(jìn)行活動(dòng)。因而，決定了其制度安排與活動(dòng)內容多側重于對新生產(chǎn)要素的引進(jìn)，如良種佳藝、新農具、化學(xué)肥料及培養具有新農學(xué)知識、能運用這些新生產(chǎn)要素的人力資本。而且這些也表明，自清末始，政府及其職能部門(mén)對農業(yè)已逐漸由舊時(shí)單純的強制征賦式管理向為生產(chǎn)提供各種服務(wù)的方式轉化，并形成制度，這不能不說(shuō)是農業(yè)管理模式開(kāi)始走向近代化。

三、放墾及獎勵公司政策與農業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的進(jìn)化

傳統農業(yè)向近代農業(yè)轉化的關(guān)鍵在于生產(chǎn)中經(jīng)營(yíng)方式的變革，即改變傳統的以家庭為單位的“小農”生產(chǎn)，通過(guò)開(kāi)墾荒地增加種植面積，向以墾殖公司形式組織起來(lái)、以規?；瘔ㄖ碁樘攸c(diǎn)的“大農”經(jīng)營(yíng)方式過(guò)渡。從這一點(diǎn)出發(fā)，新政時(shí)期，清政府在沒(méi)有改變先前土地占有方式的前提下，實(shí)行了開(kāi)放禁墾區和獎勵墾荒政策。

早在19世紀末就已有過(guò)不少人士建議清廷放棄過(guò)去的“禁墾令”，實(shí)行墾荒政策，但真正將其付諸行動(dòng)的卻是在新政期間。1902-1904年間，清廷相繼宣布對東南鹽場(chǎng)蕩地、奉天牧場(chǎng)、吉林圍場(chǎng)、黑龍江荒地等處放墾。然對于放墾后如何開(kāi)發(fā)卻未有明確的計劃。1906年底，清政府在頒發(fā)的上諭中指出：中國地大物博，只以農林要政未能切實(shí)講求，棄利于地，未免可惜，要求各直省督撫通飭各屬詳查所管地方官民各荒并氣候土宜，限一年內無(wú)論遠近繪圖造冊悉數報部，由農工商部詳定妥章奏明辦理，務(wù)使國無(wú)曠土，野無(wú)游民，以厚風(fēng)俗而固邦基。隨后，農工商部便通令要求各地方官遵旨籌辦農林事情。1907年，復飭各省查報荒地。與此同時(shí)，為解決墾荒過(guò)程中的資金問(wèn)題及激起世人特別是商人創(chuàng )辦實(shí)業(yè)之沖動(dòng)，農工商部實(shí)行了獎勵措施，如在開(kāi)辦勸工陳列所時(shí)明確規定：凡送到自制物品，由本所考驗優(yōu)劣，如系獨出心裁，創(chuàng )制新法，足以提倡土貨抵制洋貨者，給予獎勵。1907年8月頒布了《華商辦理實(shí)業(yè)爵賞章程》和《獎勵華商公司章程》，再次強調給予那些“所辦實(shí)業(yè)能開(kāi)辟利源制造貨品，擴充國計民生”之人以獎勵。［18］（P47）1909年4月，農工商部訂定《推廣農林簡(jiǎn)明章程》二十二條，并奏準中央得以實(shí)施。該簡(jiǎn)章規定了墾荒與發(fā)展農業(yè)的具體辦法。督令各地先從查荒入手，由各該地方官就所屬境內履勘清查官荒若干，民荒若干，大段片荒若干，畸零散荒若干，舊熟荒若干，毗熟夾荒若干，分別予以開(kāi)發(fā)。至于大片面積的荒地荒山可由紳商集股設立公司，準其指定區域承領(lǐng)官荒，收買(mǎi)民荒，由地方官填給印照準令開(kāi)辦。而且對于墾荒卓有成效者，應從優(yōu)獎勵，或繕給匾額，或給予功牌獎札，或酌予虛銜頂戴，或按照異常、尋常勞績(jì)咨部匯案奏獎。同時(shí)為加重地方官員對發(fā)展農業(yè)的重視，章程亦將農林事宜列入考成，“每年將所管境內荒地總數暨籌辦開(kāi)墾事件、商民領(lǐng)墾事件，規模若何，成績(jì)若何，年終編列表說(shuō)，匯報該管上司咨部，由部分別優(yōu)劣等差，每屆三年，其切實(shí)辦理者擇優(yōu)奏獎，敷衍塞責或并無(wú)報告者，指名嚴參?！保?1］(P15)

政府政令的督促與獎勸，以及對公司制度的認可，為地方墾務(wù)的進(jìn)行及發(fā)展路徑提供了政策性導向。故而，許多省份對開(kāi)荒墾殖都較為重視，制訂了具體的放墾招墾章程，鼓勵墾荒。如廣西巡撫林紹年針對該省人力稀少、資金短缺、水利失修等實(shí)情，提出“廣西墾荒以招商為宗旨，不論本省鄰省之官紳商民，凡能設立公司鳩集股本雇募耕傭前來(lái)領(lǐng)墾者，均準承辦；其業(yè)其人，皆歸入商界一律看待?！保?7］（P855）再如黑龍江省，為招徠墾戶(hù)，指定在漢口、上海、天津等交通發(fā)達之地設立該省的“邊墾招待處”，并對于招墾成效卓著(zhù)的招待處辦事人員，以及發(fā)起創(chuàng )立墾務(wù)公司者，均酌情給獎或奏請授予頂戴；同時(shí)墾戶(hù)在開(kāi)墾中“倘有青黃不接者”，準由就近官立銀行、銀號，“酌予貸助，分期償還”。［17］（P801—803）除此之外，四川、吉林、江蘇、安徽等省也都制定了本省墾荒的詳細措施。這些優(yōu)惠政策及章程的實(shí)施，使得清末墾荒取得了明顯成效。以黑龍江為例，1904年前的40余年間放墾面積總計為1248742坰；而在此后短短的６年中，放墾面積達到6975996坰，增加了近6倍。［17］（P79—800）可見(jiàn)政府制度激勵的作用之大。

放墾面積增大及政府獎勵公司政策的推行，最終帶來(lái)農業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式的重大變革，即農業(yè)墾殖公司的萌發(fā)與壯大。近代中國農墾公司產(chǎn)生于19世紀末的維新運動(dòng)時(shí)期，但當時(shí)農業(yè)公司的數量極少，規模也甚小。新政期間，政府的鼓勵墾荒政策為農墾公司的建立提供了土地資源這一先決條件，加之各級政府對私人集股開(kāi)設墾殖公司的扶持與獎掖，故從1901年起，規模較大的農墾公司、大型農場(chǎng)則層現迭出，除少數邊遠地區外，絕大多數省份都有所開(kāi)辦。據不完全統計，到1912年止，全國范圍內的農墾公司已有171家，資本總額6351672元。另?yè)艟从菹壬姆治?，當時(shí)公司的實(shí)際數字“可能還要大大超過(guò)”于此。［22］(P231)由此可見(jiàn)，制度激勵下農務(wù)墾殖公司的進(jìn)展之速。這些集資商辦的農墾公司，規模大小不一，資本額多在10萬(wàn)元以上，最高的多達100萬(wàn)元，最少的也有不足千元的。經(jīng)營(yíng)方式多種多樣：有公司統一雇工生產(chǎn)的；有公司在統一墾殖計劃下將土地以“招佃條約”的形式租給佃農或包工頭進(jìn)行生產(chǎn)的，同時(shí)公司在作物品種的選擇、生產(chǎn)及農事改革等方面有著(zhù)決定或指導作用；還有將墾熟土地出售的。盡管如此，但其已明顯有別于傳統的小農耕作或租佃經(jīng)營(yíng)，或多或少地帶有資本主義性質(zhì)或大農經(jīng)營(yíng)的色素。而且更為重要的是，其生產(chǎn)取向是“外向型”的，即以市場(chǎng)需要、獲取盈利為目的，接納與引進(jìn)了新式農業(yè)機械，生產(chǎn)過(guò)程中采用西方先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，這也就與小而全、講究自給自足且“世代使用同一生產(chǎn)要素”的傳統農家生產(chǎn)迥然不同，是近代以來(lái)自然經(jīng)濟解體的一個(gè)繼續，代表著(zhù)晚清乃至近代中國農業(yè)發(fā)展的新趨向。

四、結語(yǔ)

“制度上的相應的改變是經(jīng)濟現代化的必要條件之一”，制度是“包括各種不同的活動(dòng)、結構以及具體活動(dòng)的規章制度”。晚清最后十年，中央和地方農業(yè)產(chǎn)業(yè)機構、組織的變化，及由此而實(shí)行的一系列扶持和鼓勵農業(yè)發(fā)展的政令、措施，在某種程度上可視為一種政府“規定了特殊的比賽規則”的“制度”安排。［23］(P215—217)其作為過(guò)渡時(shí)代執行經(jīng)濟功能且為農業(yè)轉型提供服務(wù)的制度，從客觀(guān)上言，對中國農業(yè)的近代化產(chǎn)生了一定社會(huì )功效。首先，就機構設置而言，“功能專(zhuān)化”的農政機關(guān)開(kāi)始擠入政壇，有力推動(dòng)了農業(yè)產(chǎn)業(yè)行政的近代化。新政期間，清政府在中央部門(mén)方面對先前的“六部”進(jìn)行裁汰歸并，先后設置了商部、農工商部，下轄專(zhuān)司農務(wù)的“平均司”或“農務(wù)司”，沖破了傳統社會(huì )以人身控制為主的政治格局，使旨在改良、振興農業(yè)的行政機關(guān)首次進(jìn)入中樞部門(mén)。地方上與之相應的農政局、農務(wù)局和農務(wù)聯(lián)合會(huì )、各級農會(huì )等以興農為職志的職業(yè)團體大量地涌現。這樣，在全國范圍內初步形成了一個(gè)縱橫相系的農務(wù)網(wǎng)絡(luò )。它的出現，一方面改變了以前各部間職權重疊及戶(hù)部的“雖有農桑、屯墾、畜牧、樹(shù)藝各項，然皆由舊制，沿用虛名，農墾之如何經(jīng)營(yíng)，樹(shù)藝之如何興辦，不顧問(wèn)也”［8］的狀況，使新設的農政機構分工明晰、職責更專(zhuān)；另一方面分解細化了地方機構“一身而兼數任”的景況，緩解了地方官因“多重兼職”、“職責不專(zhuān)”而帶來(lái)的精力分散、窮于應付的弊端。

其次，清政府頒行的諸多興農政令及制度供給，或多或少地改變了世人心態(tài)，形成了重農社會(huì )氛圍，引進(jìn)了先進(jìn)的生產(chǎn)要素，驅使了傳統的“封閉性”農業(yè)向近代“開(kāi)放性”農業(yè)的進(jìn)化。對鄉村社會(huì )而言，接受新知識被認為是社會(huì )改造過(guò)程必不可少的第一步。為此，新政期間，清廷以諭令形式開(kāi)始了經(jīng)濟法制建設，其中涉及農務(wù)的經(jīng)濟法規達十項之多，內容涵蓋興學(xué)育才、改良品種、引進(jìn)新技、推廣農會(huì )、獎勵發(fā)明、辨別土質(zhì)……等。諸多法規為興農提供了制度上的保證，社會(huì )上也因之形成了重農的氛圍，“由是國人耳目，嶄然一新。凡朝野上下之所以視農工商，與農工商之所以自視，位置較重?！保?］其最終加速了近代新生產(chǎn)要素向鄉村社會(huì )的蔓延。據統計，至1911年，新型農具如洋犁、刈麥器、播種機及國外良種為不少地方使用；化肥進(jìn)口達761519擔；墾荒73731425畝，與農林相關(guān)的學(xué)堂、公司、局廠(chǎng)等共計1115處。［12］（P11241）此外，尚有不下數百種的西方農學(xué)著(zhù)作如《農作病理學(xué)》、《種植學(xué)》、《農藝化學(xué)》等被國人譯介。所有這些都以不同方式從不同角度增強了鄉土中國的近代性，促使了農業(yè)生產(chǎn)與社會(huì )的近代化。

再次，清政府的制度供給昭示了國家在組織和發(fā)揮生產(chǎn)方面的職能發(fā)生了轉化。在此之前，國家在農業(yè)方面的功能除了“地墾廣”、“賦入多”外，幾乎毫無(wú)政策可言，因此，生產(chǎn)者是在“無(wú)教育”的狀態(tài)下，靠代際間的經(jīng)驗傳承及世代使用的人力、畜力等“冷農具”為基礎進(jìn)行生產(chǎn)，農業(yè)生產(chǎn)是一種缺少變化的“傳統農業(yè)”。而以清末新政為起點(diǎn)，政府的各項興農措施打破了農業(yè)生產(chǎn)的封閉態(tài)勢，引進(jìn)了許多新的生產(chǎn)要素，并且開(kāi)始注重對生產(chǎn)過(guò)程中勞動(dòng)者的教育或培訓，加大科技的投入及對大型農機等“熱農具”的使用，從而使農業(yè)發(fā)展得以在政府的政策指導下進(jìn)行，這不能不說(shuō)是一種質(zhì)的變化。盡管說(shuō)這在當時(shí)尚屬于起步階段，對其產(chǎn)生的社會(huì )功效不應做過(guò)高評價(jià)，但由此至少可以說(shuō)明20世紀初期，國家在組織、發(fā)揮農業(yè)生產(chǎn)方面的職能已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)化，同時(shí)政府的制度供給使得中國的傳統農業(yè)向近代農業(yè)邁出了艱難的一步，許多地方已初步顯露出近代農業(yè)的曙光。

不過(guò)，需要注意的是，制度作用的發(fā)揮，需要一個(gè)強有力的政府權威及國家財政作為支持，而這兩點(diǎn)在清末可以說(shuō)是都不存在的。晚清最后十年間，中央權威的衰落，使得法規推行困難；清廷財政困難、資金短缺，限制了國家的經(jīng)濟活動(dòng)及制度執行的交易費用；最后加之所制定的實(shí)施計劃不完善，如對最根本的土地制度毫無(wú)觸及，且功能也不健全，致使政策法規的貫徹實(shí)施“有保護無(wú)監督”，亦易偏失。三者結合制約了清政府農業(yè)政策作用的正常發(fā)揮。

不管怎么說(shuō)，清末新政期間，清統治者所制定的各項農業(yè)政策，顯示了政府在政策制定的目標和視野上發(fā)生了根本性的轉變。這一轉折，一方面標志著(zhù)國家干預經(jīng)濟方式的改變；另一方面也預示著(zhù)國家在組織和發(fā)揮農業(yè)生產(chǎn)方面職能的進(jìn)化，是國家對農業(yè)近代化管理的開(kāi)端，符合時(shí)代之需要，因而構成了中國農業(yè)經(jīng)濟近代化及農業(yè)經(jīng)濟制度近代化的重要一步。特別是在此過(guò)程中嘗試借助法制、經(jīng)濟及行政等手段建立國家對農業(yè)經(jīng)濟的宏觀(guān)管理體制，在開(kāi)啟了農業(yè)發(fā)展的制度化先河的同時(shí)，也為后來(lái)政府的農業(yè)經(jīng)濟制度建設提供了可資參考的藍本。

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