中國林業(yè)制度的演進(jìn)

內容提要：制度安排約束于國家租金最大化的目的以及國家為此目的設定的總體戰略，由此我國林業(yè)初始被安排為國有產(chǎn)權和集體產(chǎn)權兩種產(chǎn)權制度。1981年的“三定”政策實(shí)質(zhì)上是國家對林業(yè)行業(yè)產(chǎn)權的一次重新界定，它賦予了林業(yè)經(jīng)濟主體產(chǎn)權的排他性。在排他性存在的前提下，林業(yè)產(chǎn)權的可交易性自然衍生出來(lái)。

關(guān)鍵詞：制度工業(yè)化 林業(yè)租金排他性 可交易性

制度的重要性正在被經(jīng)濟學(xué)家們廣泛認同，制度與組織的互動(dòng)是解釋經(jīng)濟社會(huì )歷史演進(jìn)的最重要原因。經(jīng)濟學(xué)已有的討論是，在通常情況下，國有產(chǎn)權和集體產(chǎn)權制度效率是不理想的。在制度安排和保護的舞臺上，國家及其代理人是“白馬王子”。租金最大化是國家進(jìn)行制度安排的最終目的。本文則認為，國家，尤其是集權體制下的國家，為了獲得租金，常常由精英集團——集權的上層設計一些總體戰略，而產(chǎn)權制度的安排首先是從屬于這些總體戰略的。這些產(chǎn)權安排自身是低效率的，但符合總體的戰略決策。在考察經(jīng)濟社會(huì )中一個(gè)行業(yè)的產(chǎn)權變遷時(shí)，其它行業(yè)的產(chǎn)權變遷和經(jīng)濟整體的市場(chǎng)化程度也許是理解該行業(yè)產(chǎn)權制度演進(jìn)的一個(gè)重要因素，比如要素的市場(chǎng)化實(shí)際上意味著(zhù)要素主體更大的退出權，而這種退出權意味著(zhù)就我們所考察的行業(yè)而言，更多的權屬能夠退出公共領(lǐng)域(public domain)，這意味著(zhù)該行業(yè)租耗的減少和社會(huì )經(jīng)濟效率的進(jìn)一步提高。

本文試圖解釋新中國成立以來(lái)的中國林業(yè)制度的安排和變遷，并對林業(yè)產(chǎn)權制度的進(jìn)一步演進(jìn)做出預測。本文的中心論點(diǎn)是：新中國林業(yè)產(chǎn)權的初始界定從屬于國家工業(yè)化戰略的需要，而林業(yè)產(chǎn)權的變遷是國家與林業(yè)經(jīng)濟主體博弈的結果，林業(yè)經(jīng)濟主體對國家的反應導致一種均衡的制度安排——新的制度安排具有效率意義上的比較優(yōu)勢。本文分為以下四個(gè)部分：第一部分是對已有的國家與產(chǎn)權理論進(jìn)行一個(gè)回顧和評析：第二部分側重于解釋新中國成立之始國家對林業(yè)實(shí)行國有和集體產(chǎn)權制度的原因；第三部分著(zhù)重討論林業(yè)制度自改革以來(lái)的演進(jìn)和林業(yè)行業(yè)效率的提高：第四部分是一個(gè)結語(yǔ)。

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① North， Douglass and Thomas， Robert，1981. Structure and Change in Economic History， W· W· Norton & Company Inc.

一

國家的本質(zhì)是什么?國家及其代理人有沒(méi)有自身的目的?對于國家本質(zhì)的認識，具有代表性的是三種模式：一是盧梭的社會(huì )契約論，盧梭認為國家是人們?yōu)榱藬[脫自然狀態(tài)訂立契約的產(chǎn)物。二是馬克思和列寧的工具論，他們把國家當作一個(gè)集團或階級的代理機構，其職能是代表該集團或階級的利益剝削其它集團或階級并且榨取其收入。第三種國家理論①是現在被經(jīng)濟學(xué)界普遍接受的諾思的國家——“經(jīng)濟人”模型。在諾斯看來(lái)，國家是一個(gè)有行使暴力的比較優(yōu)勢的組織，它為選民或選民團體提供的基本服務(wù)——不成文的習俗或成文法規體現根本性的競賽規則。國家因為兩個(gè)目標提供這些規則：一個(gè)是通過(guò)規定競爭和合作的基本原則，以實(shí)現統治者所得租金的最大化；另一個(gè)目標是在實(shí)現第一個(gè)目標的所有權框架內，減少交易費用，以便實(shí)現社會(huì )產(chǎn)出的最大化，從而增加國家稅收。在經(jīng)濟發(fā)展中，這兩個(gè)目標很難協(xié)調一致，其和諧與沖突表現為經(jīng)濟的發(fā)展與停滯。正如諾思在其諾獎儀式上的發(fā)言①，“制度并不必然是有甚至通常并不是有社會(huì )效率，相反，它們特別是正式的規則的建立是服務(wù)于那些對新規則的建立是有談判力量的人們的利益的”?？傊爸Z思悖論”可以概括為，“國家的存在是經(jīng)濟增長(cháng)的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”。

當制度安排完成后，哪些因素決定了制度的再安排或者變遷呢?理論界有兩種解釋值得注意：一是諾思的“路徑依賴(lài)”(path—dependence)和“鎖定”(lock—in)理論，二是巴澤爾的制度變遷理論。諾思認為②，由國家安排的制度一旦被安排和確定，就有一種自增強機制。制度在現實(shí)社會(huì )中有四種自我實(shí)施或強化的機制，即(1)機構的設置和成本的固定；(2)學(xué)習效應；(3)協(xié)調效應；(4)適應預期(adaptive expectations)。當制度在現實(shí)生活中找到了這四種有效自我實(shí)施機制時(shí)，制度的變遷本身也就標志著(zhù)人們的收入遞增在廣泛的范圍內發(fā)生了。與此同時(shí)，這一遞增又使得制度在現實(shí)生活中獲得了強有力的支持。制度與組織的相互作用決定了經(jīng)濟制度的變遷。

Y·巴澤爾在堅持諾思國家租金最大化假說(shuō)的基礎上，斷言統治者在利益約束下有可能界定和保護一種有效率的產(chǎn)權制度。巴澤爾認為③，如果監督和施政無(wú)須成本，那么統治者就能夠憑借暴力的比較優(yōu)勢攫取全部剩余。但在現實(shí)世界中，統治者監督和施政是有成本的。由于統治者的信息不完全以及統治者和臣民的信息不對稱(chēng)，為了獲得最大化租金，統治者可以給其臣民規定一個(gè)定額，統治者得到定額部分，臣民得到總產(chǎn)值扣除定額后的剩余，這可以被看作是一種合同。定額制度擴大了勞動(dòng)者的產(chǎn)權，刺激了他們對資源更合理的利用。賦予臣民擁有資產(chǎn)或貿易權的統治者必須提供尊重這種權利的保障。一個(gè)獨裁者可以通過(guò)取消包括“超越于法律之外”的某些特權，給予臣民們以自由和不沒(méi)收其財產(chǎn)的憲法保障而獲得利益。由于有能力做出具有信用的承諾，統治者能夠建立一種不依賴(lài)于自身的執行機制，這種執行機制有利于法律系統本身的工作。包括法官和警察在內的司法人員會(huì )去尊重法律，而不是去迎合統治者，法院如何進(jìn)行統治，取決于他們獲得報酬的方式。如果法官的收入取決于訴訟費，那么他們不可能總是偏視一方，有了第三方執行的機制，統治者和臣民就可以訂立長(cháng)期契約，擴大他們之間的協(xié)議范圍?？傊?，統治者追求最大化租金客觀(guān)上導致了他們對有效產(chǎn)權的界定和保護。我國有些學(xué)者④認為應該對巴澤爾的理論做一個(gè)修正：他們特別強調布羅代爾提出的“中間組織”，認為只有在社會(huì )與國家的對話(huà)、協(xié)商和交易中形成一種均勢，即只有臣民本身有一定的力量時(shí)，才可能使國家租金最大化保護與有效產(chǎn)權創(chuàng )新之間達成一致。

本文達成的理解是，國家租金最大化的“諾思悖論”有待商榷，盡管這種理論與奧爾森的“集體行動(dòng)理論”存在著(zhù)一定的契合⑤。國家總是有自己的意志的，它必須設計一定的戰略來(lái)實(shí)現這種意志，而國家對產(chǎn)權的界定首先是服從于國家的戰略需要的。林業(yè)對于一個(gè)社會(huì )而言具有雙重功能：經(jīng)濟功能和生態(tài)功能，由于這一行業(yè)具有生態(tài)功能的特殊性，國家可以順理成章地出于生態(tài)環(huán)境的考慮或者以生態(tài)環(huán)境為借口重新界定林業(yè)產(chǎn)權。

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① 諾思：《時(shí)間進(jìn)程中的經(jīng)濟成效》，《經(jīng)濟社會(huì )體制比較》1995年第6期。

② 諾思：《時(shí)間進(jìn)程中的經(jīng)濟成效》，《經(jīng)濟社會(huì )體制比較》1995年第6期。

③ Y·巴澤爾：《產(chǎn)權與國家的演進(jìn)》，《經(jīng)濟社會(huì )體制比較》1994年第2期。

④ 周其仁：《產(chǎn)權與制度變遷》，中國社會(huì )科學(xué)文獻出版社2002年版，第4頁(yè)。

⑤ 奧爾森在其《集體行動(dòng)的邏輯》中指出，小集團為了自己的利益會(huì )犧牲委托人——大集團的利益，諾思的國家假說(shuō)只是奧爾森理論的一個(gè)具體運用，即一國的上層建筑會(huì )為自己的利益犧牲國民的利益。諾思理論也同查爾斯·沃爾夫的非市場(chǎng)缺陷理論有著(zhù)某種程度的吻合。

二

從經(jīng)濟學(xué)理論上來(lái)說(shuō)，公有產(chǎn)權是一種非帕累托最優(yōu)的制度，但為什么追求最大化利益的人們會(huì )選擇一種從效率角度而言是不利的制度安排?新中國成立以來(lái)，中華人民共和國政府確立了“工業(yè)化”的國策，與國家這一戰略相對應，國家對林業(yè)資源設立了全民所有和集體所有兩種產(chǎn)權制度，這種制度安排客觀(guān)上方便了林業(yè)剩余被無(wú)償地轉移到工業(yè)上。1950年6月，《中華人民共和國土地法》正式實(shí)施后，人民政府依法管理和經(jīng)營(yíng)森林。在中國東北、西南和西北原始林區建立了一批全民所有制森工企業(yè)，以木材生產(chǎn)為中心滿(mǎn)足國民經(jīng)濟的原始積累和工業(yè)基礎建設的需求。在中原和南方大面積荒山荒地和天然次生林區，組建了一大批國有林場(chǎng)進(jìn)行造林營(yíng)林①。集體林產(chǎn)權是指隸屬集體所有制的經(jīng)濟單位對自己所擁有的森林、林木、林地享有占有、使用、收益和處分的權利。它包括四大組成部分：第一，根據1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》分配給農民個(gè)人所有后，經(jīng)過(guò)農業(yè)合作化時(shí)期轉化為集體所有的森林、林木和林地；第二，在集體所有的土地上由農村集體經(jīng)濟組織農民種植、培育的林木；第三，集體與國有林場(chǎng)、采育場(chǎng)等國有單位合作在國有土地上種植的林木，包括公路、鐵路兩旁的護路林、江河兩岸的護岸林，按合同規定屬于集體所有的林木；第四，中國在“四固定”時(shí)期(見(jiàn)注2，指1962年)確定給農村集體經(jīng)濟組織的森林、林木、林地。②集體所有制與全民所有制的真正區別③，在于國家支配或控制前者，并且不對其控制后果負直接的財務(wù)責任。但國家控制全民經(jīng)濟時(shí)，卻以財政擔保其職工的就業(yè)、工資和其他福利。因此，國家對集體所有制的控制和干預，更易為“浪漫主義”所支配甚至為所欲為。集體公有制既不是一種“共有的、合作的私有產(chǎn)權”，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來(lái)承受其控制結果的一種農村社會(huì )主義制度安排。

國家轉移林業(yè)剩余的手段至少表現在三個(gè)方面：第一，重取輕予的財務(wù)制度④。整個(gè)計劃體制時(shí)期，中國林業(yè)財務(wù)制度的主要特點(diǎn)是：在國營(yíng)采運企業(yè)的產(chǎn)品成本中不計基本的原材料——被采伐的森林資源費用，個(gè)體和集體林的銷(xiāo)售收入分配中不留恢復資源的補償基金，只在銷(xiāo)售環(huán)節收取少量育林基金。后來(lái)國家也只是在育林基金數量進(jìn)行了幾次調整，財

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① 陳根長(cháng)：《中國林業(yè)物權制度研究》，《林業(yè)經(jīng)濟》2002年第10、11期。

② 戴廣翠等：《中國集體林現狀及安全性研究》，《林業(yè)經(jīng)濟》2002年第11期。

③ 對集體經(jīng)濟性質(zhì)的這一精彩論斷，見(jiàn)周其仁《產(chǎn)權與制度變遷》，第6頁(yè)。

④ 陳根長(cháng)等：《林業(yè)的改革和發(fā)展》，重慶出版社1988年版，第38—46頁(yè)。

務(wù)制度卻一直延用。當時(shí)林業(yè)經(jīng)濟理論工作者也認識到了國家犧牲林業(yè)和農業(yè)以發(fā)展工業(yè)的戰略①?！?0年代黨和國家面臨恢復生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟、支援戰爭等中心任務(wù)，急需大量木材，而新興工業(yè)建設又需要林業(yè)為其提供積累，因此，在國民經(jīng)濟實(shí)力極其薄弱的條件下，形勢要求林業(yè)做出暫時(shí)犧牲?！钡诙?，畸形的林產(chǎn)品低價(jià)。計劃體制之下的價(jià)格，并不具有配置稀缺資源的作用——不反映供給和需求，也不是市場(chǎng)作用的結果，但具有分配職能?！霸谖覈M管木材是長(cháng)期缺乏商品，但由于林價(jià)被擠出了木材價(jià)格構成，木材價(jià)格長(cháng)期很低②?！钡谌?，加劇采育失調的投資政策和掠奪性的稅費制度。從1952年到1985年，國家向采運(森工)企業(yè)共投入約1800億元，而向營(yíng)林企業(yè)共投入209．8億元③。在國家投資的刺激下，采運生產(chǎn)能力不斷擴大，而營(yíng)林難以維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。

可以想象的是，如果是在一種私有產(chǎn)權制度下，國家侵占租金的成本會(huì )很大。只有在公有產(chǎn)權制度下，國家才能低成本地運用上面三種手段不斷攫取林業(yè)租金，并且使之服務(wù)于國家工業(yè)化的戰略。對于各類(lèi)林業(yè)經(jīng)濟主體而言，由于熱情經(jīng)濟、政治高壓、對文化大革命的盲從以及搭便車(chē)心理而缺乏博弈力量，只能對這種制度安排扮演被動(dòng)接受者的角色。