我國公共租賃住房制度的政策法律分析——基于公共租賃住房市場(chǎng)化的分析視角

關(guān)鍵詞: 住房保障 公共租賃住房 市場(chǎng)機制 住房租賃補貼

內容提要: 大力發(fā)展公共租賃住房是我國解決住房保障問(wèn)題的一項重要政策選擇，但政府主導的公共租賃住房制度在實(shí)施過(guò)程中面臨著(zhù)資金來(lái)源、土地供應、建設運營(yíng)、租金標準和執行監督等諸多困難。借鑒有關(guān)國家成功經(jīng)驗，從我國實(shí)際情況出發(fā)，穩步推進(jìn)公共租賃住房的市場(chǎng)化改革理應成為完善我國公共租賃住房制度的新趨向，而完備的住房租賃補貼制度則是這一制度體系健康運行的關(guān)鍵與核心。為此，我們還需專(zhuān)業(yè)化公司、新型土地供應、政策支持等相關(guān)配套制度的及時(shí)跟進(jìn)，以形成政府與社會(huì )良性互動(dòng)的住房保障格局。 大規模實(shí)施以公共租賃住房建設為主導的保障性安居工程，堅決遏制部分城市房?jì)r(jià)過(guò)快上漲勢頭，切實(shí)滿(mǎn)足廣大人民群眾的基本住房需求，是黨和政府在新形勢下做出的著(zhù)力保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì )和諧進(jìn)步的重要政策選擇。但是，當公共租賃住房建設在全國范圍內快速推進(jìn)的同時(shí)，我們必須高度重視和研究解決這一政策措施在實(shí)施過(guò)程中所可能遭遇的困難和阻滯，以不斷發(fā)展與完善我國的住房保障制度體系。 一、公共租賃住房——我國保障性住房建設的政策選擇 2007 年 8 月 7 日，中華人民共和國住房和城鄉建設部( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)住建部) 發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，提出要積極發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，鼓勵房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)發(fā)建設中小戶(hù)型住房面向社會(huì )出租。自此，“公共租賃住房”開(kāi)始逐步成為我國推進(jìn)保障性住房建設的主導性政策選擇。尤其是 2010 年 6 月 8 日住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見(jiàn)》( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》) ，更是推動(dòng)了公共租賃住房在全國范圍的快速發(fā)展。 ( 一) 公共租賃住房的含義解析 公共租賃住房作為有別于廉租住房、經(jīng)濟適用房的一種新型保障性住房，目前尚無(wú)一個(gè)內涵統一的明確界定。分析《指導意見(jiàn)》中對于發(fā)展公共租賃住房的要求，比較各地方公共租賃住房管理辦法中對于公共租賃住房的規定，公共租賃住房呈現如下特征： 第一，保障性。住房權是得到《世界人權宣言》、《經(jīng)濟、社會(huì )和文化權利國際公約》、《消除一切形式種族歧視公約》等國際公約一致確認的一項基本人權?！吨笇б庖?jiàn)》也明確指出，大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應體系，培育住房租賃市場(chǎng)，滿(mǎn)足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措。由此可見(jiàn)，發(fā)展公共租賃住房是我國政府繼廉租住房、經(jīng)濟適用房之后推出的保障居民住有所居的一種新型保障性住房。 第二，政策支持性。公共租賃住房不是在房地產(chǎn)市場(chǎng)中自發(fā)生成的，而是由國家推動(dòng)出現的，是國家為了住房保障的目的人為設計的新型住房類(lèi)別，因此公共租賃住房的發(fā)展，尤其是發(fā)展初期，只有在國家特殊政策的支持下，才能步入正常的發(fā)展軌道。同時(shí)，基于公共租賃住房的保障性特質(zhì)，國家也有責任通過(guò)政策支持來(lái)推動(dòng)公共租賃住房的發(fā)展。對此，《指導意見(jiàn)》專(zhuān)設“政策支持”部分，從土地供應、國家投資、稅收優(yōu)惠、金融支持方面給予公共租賃住房發(fā)展以政策支持。 第三，租賃性。這是公共租賃住房的核心特征，也是公共租賃住房與經(jīng)濟適用房的最大區別。經(jīng)濟適用房是為目標群體提供的低于市場(chǎng)價(jià)格的產(chǎn)權住房，而公共租賃住房則是向目標群體提供適當的租賃住房來(lái)保障其住有所居。 第四，專(zhuān)業(yè)性。這是公共租賃住房與個(gè)人出租住房最大的區別。傳統的個(gè)人出租住房的首要功能是產(chǎn)權者自住，而公共租賃住房不論是通過(guò)新建、改建、收購，還是通過(guò)在市場(chǎng)上長(cháng)期租賃住房等方式籌集的房源，都不是為了自住，而是專(zhuān)業(yè)用于出租的。 第五，供應群體廣泛性。在我國原有的保障性住房中，廉租住房的供應對象是最低收入群體，經(jīng)濟適用房的供應對象是中等收入群體。而《指導意見(jiàn)》規定： 公共租賃住房的供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭，有條件的地區，可以將新就業(yè)職工和有穩定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員納入供應范圍。部分地方規定的公共租賃住房供應群體則更加廣泛，如上海將公共租賃住房供應對象由戶(hù)籍人口擴大為常住人口，并且不設收入限制。 綜上所述，我們可以將公共租賃住房界定為，由國家提供政策支持，各種社會(huì )主體通過(guò)新建或者其他方式籌集房源、專(zhuān)業(yè)面向廣泛目標群體出租的保障性住房，是一個(gè)國家住房保障體系的重要組成部分。 ( 二) 公共租賃住房作為我國保障性住房政策選擇的比較優(yōu)勢 國家之所以將發(fā)展公共租賃住房建設作為解決當前住房困難問(wèn)題的政策選擇，是因為公共租賃住房相較個(gè)人購買(mǎi)、廉租住房、經(jīng)濟適用房和個(gè)人出租等方式所具有的比較優(yōu)勢： 1． 公共租賃住房有利于引導國民“先租后買(mǎi)”，合理住房消費。實(shí)現“住有所居”的目標，通常有兩種方式： 一種是購買(mǎi)住房，另一種是租賃住房。據了解，在發(fā)達國家，首次購房人的年齡比我國要大很多，年輕人長(cháng)期租房是一種普遍狀態(tài)。在日本、德國，首次購房人平均年齡為 42 歲，法國為 37 歲，美國也在 30 歲以上，英國在 2008 －2009 年間近 32% 的家庭靠租房解決居住問(wèn)題，而在我國現階段，國民太過(guò)關(guān)注購房，而租房則處于相對被忽視的境地。鑒于此，國家應在正確引導國民的住房消費理念方面有所作為，即住房應“從租到買(mǎi)、由小及大”[1]。公共租賃住房為居民提供可租賃適當房源，這不僅可以引導鼓勵居民租房，減輕中低收入群體購買(mǎi)住房的經(jīng)濟壓力，而且可以減少“被買(mǎi)房”群體的數量，對抑制過(guò)高房?jì)r(jià)起到積極作用。 2． 公共租賃住房有助于克服廉租住房和經(jīng)濟適用房的弊端。首先，公共租賃住房擴大了保障范圍，有利于解決“夾心層”住房問(wèn)題。因為廉租住房只面向最低收入群體，經(jīng)濟適用房盡管保障對象是中等收入群體，但其價(jià)格仍然偏高，甚至部分地區的經(jīng)濟適用房和商品房?jì)r(jià)格相差無(wú)幾。由于廉租住房、經(jīng)濟適用房和商品房三者之間不能實(shí)現對接，形成兩個(gè)數量龐大的“夾心層”，即收入超過(guò)廉租住房申請標準、但無(wú)力購買(mǎi)經(jīng)濟適用房的人群和收入超過(guò)經(jīng)濟適用房申請標準、但無(wú)力購買(mǎi)商品房的人群。而公共租賃住房則是面向中等以下收入群體出租，在保障范圍上實(shí)現了與商品房的對接。其次，經(jīng)濟適用房是產(chǎn)權房，存在套利空間，且通過(guò)行政手段進(jìn)行分配，極易誘發(fā)權力尋租現象的發(fā)生，而公共租賃住房則是面向中等以下收入群體出租住房，不存在引發(fā)上述弊端的空間或土壤。 3． 公共租賃住房有益于彌補個(gè)人出租住房的不足。在我國，個(gè)人出租住房主要存在以下不足： 一是數量少，尤其是在大城市可供出租的房屋數量遠遠不能滿(mǎn)足需求； 二是我國城市人口膨脹，住房資源緊缺，加之各城市紛紛出臺“限購令”，致使私人出租住房難以成為租賃住房的主體，發(fā)展空間較??；三是因可供出租的房屋遠遠不能滿(mǎn)足需求直接導致了過(guò)高的租金和“群租”現象。四是房屋租賃專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)機構少，出租房屋都是私人閑置房屋，出租并非首要目的，穩定性差，租賃房的居住功能存在缺陷，難以達到產(chǎn)權房的居家效果。與此不同，公共租賃住房則解決了個(gè)人出租住房數量短缺、運營(yíng)不規范等問(wèn)題，為中低收入無(wú)房群體提供數量充足、租期穩定、價(jià)格合理的住房。 二、我國公共租賃住房政策在實(shí)際運行中面臨的困境 公共租賃住房建設作為我國政府解決中低收入群體住房困難的優(yōu)先政策選擇，在全國上下正在加緊推進(jìn)實(shí)施，形勢喜人，但是這一政策實(shí)施中存在的諸多隱憂(yōu)更應引起我們的高度重視。 ( 一) 資金來(lái)源問(wèn)題 資金來(lái)源是我國發(fā)展公共租賃住房面臨的首要問(wèn)題。2010 年底住建部發(fā)出的《關(guān)于報送城鎮保障性安居工程任務(wù)的通知》明確提出，2011 年計劃建設保障性住房和各類(lèi)棚戶(hù)區改造住房1000 萬(wàn)套。這相比 2010 年的 580 萬(wàn)套，增長(cháng) 72． 4%，其面積大體相當于 2010 年全年商品房的供應量，創(chuàng )歷年之最，共需投資約 1． 4 萬(wàn)億元，將達全國房地產(chǎn)投資規模的 20%[2]。盡管這 1000 萬(wàn)套保障類(lèi)住房有棚戶(hù)區改造住房、經(jīng)濟適用房等多個(gè)部分構成，但據測算，僅廉租住房和公共租賃住房投資就達約 5000億元[3]，加之其資金占用周期長(cháng)和投資回報率低等，資金壓力之大是可想而知的。 對于資金來(lái)源，《指導意見(jiàn)》規定，發(fā)展公共租賃住房應堅持政府組織、社會(huì )參與的原則，各地區在加大政府對公共租賃住房投入的同時(shí)，要切實(shí)采取土地、財稅、金融等支持政策，充分調動(dòng)各類(lèi)企業(yè)和其他機構投資和經(jīng)營(yíng)公共租賃住房的積極性?！吨笇б庖?jiàn)》在“政策支持”部分規定： 市、縣人民政府要通過(guò)直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，加大對公共租賃住房建設和運營(yíng)的投入。省、自治區人民政府要給予資金支持。中央以適當方式給予資金補助。同時(shí)，鼓勵金融機構發(fā)放公共租賃住房中長(cháng)期貸款，支持符合條件的企業(yè)通過(guò)發(fā)行中長(cháng)期債券等方式籌集資金，專(zhuān)項用于公共租賃住房建設和運營(yíng)，探索運用保險資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金拓展公共租賃住房融資渠道，政府投資建設的公共租賃住房，納入住房公積金貸款支持保障性住房建設試點(diǎn)范圍。由此可見(jiàn)，我國廉租住房和公共租賃住房建設的資金將主要來(lái)自國家財政劃撥、地方財政支出、住房公積金、銀行支持和社會(huì )融資。 在國家財政劃撥方面，2011 年政府工作報告提出： 住房保障方面，中央財政預算擬安排補助資金1030 億元，比上年增加 265 億元[4]，根據住建部關(guān)于保障性住房建設資金分配方案，這部分國家投資將主要投入廉租住房和公共租賃住房建設。 對于地方財政支出，國家要求地方政府將保障性安居工程建設資金納入本級財政預算，在財政預算中列支。由于地方財政主要來(lái)自土地出讓金，因此國家要求地方政府必須將土地出讓凈收益的不低于 10%投入保障性住房建設。2010 年全國土地出讓收益累計達 2． 7 萬(wàn)億元。如果按其中 30% －40% 為凈收益計算，保守估計約近 1 萬(wàn)億元，也就是說(shuō)，有 1000 億元土地出讓凈收益可以投入保障房建設[5]。 對于住房公積金，2007 年國務(wù)院第 24 號文件明確要求，各地公積金增值收益扣除風(fēng)險準備金等費用外，要全部用于廉租住房建設。2010 年全國公積金增值凈收益，用于廉租住房建設的有 50 多億，預計今年會(huì )有進(jìn)一步提升[3]。另外，2009 年 10 月住建部等七部委發(fā)布《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，隨后確定北京、天津、重慶、唐山等 28 個(gè)城市為試點(diǎn)城市[6]。這方面資金去年有 400 多億，預計今年和去年相似[3]。但是，因公積金屬于繳存職工個(gè)人所有，所以必須優(yōu)先保障繳存職工的權益，加之社會(huì )對于公積金參與公共租賃住房建設的頗多疑慮，公積金再加強支持力度的空間有限。 在銀行貸款方面，由于保障房建設資金回收周期長(cháng)，利潤空間小，并且存在一定的資金償還風(fēng)險，所以銀行對此熱情不高，發(fā)放貸款基本上是政策原因。目前住建部正在研究制定金融機構支持保障性安居工程建設特別是公共租賃住房建設的中長(cháng)期貸款政策，擬通過(guò)政府補助、注入資本金或者貼息，然后再通過(guò)商業(yè)銀行貸款，提高融資能力[3]。 就社會(huì )融資而言，國家一直鼓勵社會(huì )資金參與保障房建設，尤其是鼓勵參與公共租賃住房建設。無(wú)論是《指導意見(jiàn)》，還是國家其他有關(guān)保障性住房的文件和地方公共租賃住房管理文件，都有吸引社會(huì )資金投入的相關(guān)規定。但因公共租賃住房投資回報率低等原因，所以目前各類(lèi)資金對公共租賃住房建設大都處于觀(guān)望狀態(tài)，參與投資的基本上都是有國資背景的投資集團。 綜上所述，我們不難發(fā)現公共租賃住房建設資金面臨的困難和問(wèn)題： 一是資金缺口巨大，政府財政負擔沉重。2011 年廉租住房和公共租賃住房建設所需資金巨大，除國家財政劃撥、土地出讓金和住房公積金這三種確定來(lái)源外，還有約 2500 億的資金缺口。如果銀行貸款和社會(huì )融資積極性仍舊不高，大部分資金將只能由地方政府負擔，可能會(huì )造成部分地方財政不堪重負，以致不能完成公共租賃住房的建設任務(wù)，或者造成財政過(guò)分傾斜于公共租賃住房建設，影響政府履行其他職能的后果。二是政府資金利用效率低下。在目前的公共租賃住房政策環(huán)境下，政府資金投入主導公共租賃住房建設，不動(dòng)產(chǎn)建設資金投入巨大、周轉率低，可能影響國家其他職能的資金投入，不利于國家經(jīng)濟社會(huì )的全面協(xié)調發(fā)展。三是公共租賃住房建設缺乏長(cháng)期穩定的資金來(lái)源。1000 萬(wàn)套保障性住房?jì)H是我國保障性住房發(fā)展的一個(gè)開(kāi)端，還遠不能滿(mǎn)足需求。為此，我國將在“十二五”期間新建保障性住房 3600 萬(wàn)套，以公共租賃住房和廉租住房為主[7]。因此，以提供租賃住房方式解決中低收入群體住房困難問(wèn)題不是一種臨時(shí)性對策，而是一種持續性的政策安排，公共租賃住房的建設、維護、退出等都將是一個(gè)長(cháng)期持續的過(guò)程，需要長(cháng)期穩定的資金來(lái)源。而我國現有的公共租賃住房建設的資金來(lái)源，無(wú)論是國家政策性劃撥，還是國家政策性貸款，受政策不穩定性的影響是嚴重的，缺乏公共租賃住房建設運營(yíng)穩定資金來(lái)源的保障制度。 ( 二) 土地供應問(wèn)題 首先，現行政策難以保證公共租賃住房建設用地的足量供應?！吨笇б庖?jiàn)》規定，各地要把公共租賃住房建設用地納入年度土地供應計劃，予以重點(diǎn)保障。2010 年 3 月國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強房地產(chǎn)用地供應和監管有關(guān)問(wèn)題的通知》，規定保障性住房、棚戶(hù)改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建設用地供應總量的 70%[8]。但是，我國住房建設用地資源緊張，保障性住房建設用地過(guò)多會(huì )對商品房建設用地形成“擠出”效應，危害地方“土地財政”，在利益博弈下，難以保證地方政府對以上公共租賃住房土地供應政策的實(shí)施力度。 其次，現行政策難以保證所供土地符合公共租賃住房用地的質(zhì)量要求?！吨笇б庖?jiàn)》規定，新建公共租賃住房以配建為主，也可以相對集中建設。要科學(xué)規劃，合理布局，盡可能安排在交通便利、公共設施較為齊全的區域，同步做好小區內外市政配套設施建設。在外來(lái)務(wù)工人員集中的開(kāi)發(fā)區和工業(yè)園區，市、縣人民政府應當按照集約用地的原則，統籌規劃，引導各類(lèi)投資主體建設公共租賃住房，面向用工單位或園區就業(yè)人員出租。但是，這些規定只具有指導意義。在實(shí)際操作中，地方政府在“土地財政”的誘導下或是由于信息不充分、不真實(shí)等原因，常常造成公共租賃住房選址偏遠、布局不合理，不僅加重城市交通與環(huán)保壓力，而且增加承租者工作和生活的交通成本，最后甚至被“棄租”。 再次，現行政策不利于降低公共租賃住房建設成本?！吨笇б庖?jiàn)》規定，面向經(jīng)濟適用住房對象供應的公共租賃住房，建設用地實(shí)行劃撥供應。其他方式投資的公共租賃住房，建設用地可以采用出讓、租賃或作價(jià)入股等方式有償使用?？梢灶A見(jiàn)，公共租賃住房是我國今后住房保障體系中的一個(gè)重要組成部分，提供政策支持、力所能及降低建設成本是各級政府的責任。但是按照當前政策，公共租賃住房建設用地采用劃撥和有償使用相結合的方式，自然提高了公共租賃住房建設的成本，這部分成本不僅會(huì )以租金形式加重承租者負擔，而且由于面向經(jīng)濟適用住房以外群體的公共租賃住房建設土地成本仍然很高，降低了公共租賃住房的利潤，不利于社會(huì )投資公共租賃住房建設。 最后，土地分類(lèi)供應政策在實(shí)踐中難以有效付諸實(shí)施。按照規定，公共租賃住房用地要按供應對象類(lèi)別實(shí)行無(wú)償劃撥或有償使用。但在實(shí)踐中，公共租賃住房的供應對象是中等以下收入無(wú)房群體，在設計規劃時(shí)很難確定將來(lái)的承租對象類(lèi)別。如果建設規劃時(shí)首先確定各種群體承租比例，在配租時(shí)對承租群體分類(lèi)控制，會(huì )大大增加操作難度，造成不必要的成本浪費。 ( 三) 建設運營(yíng)問(wèn)題 對于公共租賃住房的建設運營(yíng)，《指導意見(jiàn)》規定，充分調動(dòng)各類(lèi)企業(yè)和其他機構投資經(jīng)營(yíng)公共租賃住房的積極性。這表明公共租賃住房可以由政府建設經(jīng)營(yíng)、也可以由其他機構建設經(jīng)營(yíng)。目前我國各地方對公共租賃住房的建設運營(yíng)規定差異較大，一些地方規定由企業(yè)建設經(jīng)營(yíng)公共租賃住房，如天津、上海，還有一些地方規定只由政府建設經(jīng)營(yíng)公共租賃住房，如北京、重慶，不一而終。對此，筆者認為公共租賃住房由政府建設運營(yíng)弊端甚多： 首先，容易受到政府低效的影響。房屋的建設和管理屬于經(jīng)濟活動(dòng)，需要高效的市場(chǎng)化建設運營(yíng)管理模式。我國政府機構龐大，行政部門(mén)重疊，行政程序復雜，在計劃經(jīng)濟體制下形成的命令式的管理模式依然存在，國家行政投入和產(chǎn)出的比例嚴重失調，在這種情況下由住房保障部門(mén)或政府另外組建機構進(jìn)行公共租賃住房建設，進(jìn)行公共租賃住房的日常運營(yíng)工作，如公共租賃住房的租金收取、房屋維護、住房安全檢查、對物業(yè)服務(wù)公司工作進(jìn)行指導監督等，會(huì )造成公共租賃住房建設運營(yíng)效率不高、服務(wù)水平低下、甚至導致公共租賃住房最后淪為貧民窟。 其次，容易受到政府信息不對稱(chēng)的影響。市場(chǎng)供求關(guān)系和價(jià)格機制可以促使市場(chǎng)雙方信息對稱(chēng)，最后為買(mǎi)方提供符合需求的商品。而國家建設運營(yíng)公共租賃住房是出于政治原因，不以營(yíng)利為目的，不受到市場(chǎng)供求關(guān)系的調控，《指導意見(jiàn)》和各地具體實(shí)施意見(jiàn)中雖然有關(guān)于公共租賃住房的選址、設計、裝修、物業(yè)服務(wù)等方面相關(guān)規定，但這只是一種指導性的規定，在實(shí)踐中容易因政府信息不周全、不真實(shí)，或是忽視群眾意見(jiàn)導致公共租賃住房建設和運營(yíng)不符合需求，甚至被“棄租”。 最后，容易為權力尋租提供條件。由于公共工程中政府既作為公共利益的代表，充當裁判者，又直接參與經(jīng)濟活動(dòng)，所以公共工程中一直都存在嚴重的權力尋租現象。公共租賃住房建設耗資巨大，由政府建設運營(yíng)公共租賃住房，其招標投標、政府采購等環(huán)節都可能為權力尋租創(chuàng )造空間，滋生腐敗，造成公共租賃住房質(zhì)量低下、成本過(guò)高、重復建設、國家資金大量流失等嚴重問(wèn)題。 ( 四) 租金標準問(wèn)題 《指導意見(jiàn)》規定，公共租賃住房租金水平，由市、縣人民政府統籌考慮住房市場(chǎng)租金水平和供應對象的支付能力等因素合理確定，并按年度實(shí)行動(dòng)態(tài)調整。符合廉租住房保障條件的家庭承租公共租賃住房的，可以申請廉租住房租賃補貼。目前有少部分地區采用公共租賃住房以市場(chǎng)價(jià)格出租，對承租對象發(fā)放租房補貼的形式，如天津、廈門(mén)，大部分地區的具體實(shí)施意見(jiàn)都規定公共租賃住房以“低于”市場(chǎng)價(jià)格配租，以此體現公共租賃住房的保障作用。如上海規定： 按略低于市場(chǎng)租金水平，確定公共租賃住房的租賃價(jià)格，具體由各運營(yíng)機構按規定制定，報住房所在地的區( 縣) 物價(jià)部門(mén)和房管部門(mén)備案； 2010 年 7 月北京首次公布公租房項目的成本租金比市場(chǎng)租金低 12%—35%； 重慶公租房租金只有市場(chǎng)價(jià)的 60%。但是，這種明顯低于市場(chǎng)水平的租金標準也會(huì )帶來(lái)相應的問(wèn)題或后果： 首先，低于市場(chǎng)價(jià)格的租金標準尤其不利于社會(huì )資金投入公共租賃住房建設。社會(huì )資金參與公租房建設運營(yíng)的方式可以有兩種： 政府主導投資建設的公共租賃住房進(jìn)行社會(huì )融資和社會(huì )資金單獨投資設立公共租賃住房企業(yè)。不論哪種形式，社會(huì )資金最看重的是穩定高額的回報，但目前政府嚴格限制公共租賃住房的租金，公共租賃住房的租金采取低于市場(chǎng)價(jià)格的方式，租金回報率只有 3% 不到[9]，難以吸引社會(huì )投資。 其次，低于市場(chǎng)價(jià)格的租金標準不利于建立合理的住房租賃體系。從世界范圍來(lái)看，個(gè)人租賃住房在各國都占有重要比例，甚至很多國家只有個(gè)人租賃住房。從中國具體國情分析，個(gè)人租賃住房由于數量多、供應彈性強等特點(diǎn)不會(huì )被公共租賃住房取代，在住房租賃市場(chǎng)中還會(huì )占有重要比例。中國合理的住房租賃市場(chǎng)應該由專(zhuān)業(yè)的公共租賃住房和大量個(gè)人租賃住房共同組成，但目前我國提供的公共租賃住房租金低于市場(chǎng)定價(jià)，過(guò)度沖擊個(gè)人租賃住房市場(chǎng)。根據競爭原理，私人住房租金會(huì )相應下調，過(guò)低的利潤導致越來(lái)越少的人出租房屋，國家就需要建設更多的公共租賃住房，不利于建立合理的租賃房屋體系。 最后，目前的租金分類(lèi)標準不能合理保障不同收入人群。根據《指導意見(jiàn)》，我國公共租賃住房的租金實(shí)際上分為兩個(gè)層次，即規定符合廉租住房保障條件的家庭可以申請廉租住房租賃補貼，其他群體都要支付全額租金。公共租賃住房面對中等以下收入群體，但這部分群體的支付能力也有很大差距，國家在租金水平上只劃分為兩個(gè)層次不能滿(mǎn)足群眾需求，還會(huì )造成國家資金的浪費。 ( 五) 執行監督問(wèn)題 目前國家是以行政控制方式執行和監督公共租賃住房建設?！吨笇б庖?jiàn)》規定，發(fā)展公共租賃住房實(shí)行省級人民政府負總責、市縣人民政府抓落實(shí)的責任制。各級住房城鄉建設( 住房保障) 部門(mén)負責公共租賃住房的行政管理工作，發(fā)展改革、監察、財政、國土資源、規劃等有關(guān)部門(mén)按照各自職責負責相關(guān)工作。2011 年 2 月住建部陸續與各省、自治區、直轄市以及計劃單列市簽訂《保障性住房目標責任書(shū)》，完成 1000 萬(wàn)套保障性安居工程住房的分配任務(wù)，并給地方政府下達“死命令”： 所有分配完成的目標任務(wù)，必須在今年 10 月 31 日前全部開(kāi)工，否則主要領(lǐng)導將遭到從約談到行政處分乃至降級、免職的嚴厲處罰。住建部部長(cháng)姜偉新講話(huà)稱(chēng)，保障性住房的任務(wù)不僅是一項經(jīng)濟任務(wù)，“更是一項政治任務(wù)”[10]。但是，這種將建設公共租賃住房作為政治任務(wù)、以行政控制方式執行監督的體制存在有以下弊端： 首先，行政控制執行方式的效果難以保證。由于建設公共租賃住房會(huì )造成地方政府巨大的財政壓力，還會(huì )占用商品房用地損害當地政府的“土地財政”，地方政府建設公共租賃住房只是為了完成行政任務(wù)，所以難免會(huì )缺乏動(dòng)力。同時(shí)，與地方政府簽訂“責任書(shū)”并不是今年的新創(chuàng )舉，住建部曾與2010 年 5 月與各地方政府簽訂當年住房保障工作目標責任書(shū)，要求確保完成當年工作任務(wù)，但最終該年保障性住房( 指經(jīng)濟適用房和廉租住房) 用地只完成計劃的65． 2%[11]； 雖然今年國家加強了控制力度，但能否保證最終效果仍需拭目以待。此外，由于國家只要求各地所領(lǐng)目標任務(wù)在今年 10 月 31 日前全部開(kāi)工，并沒(méi)有要求完成時(shí)間，所以地方政府完全可以先創(chuàng )造條件于規定期限內全部開(kāi)工，而對于能否保證資金充足、建設完成等可在所不問(wèn)。 其次，行政控制的執行方式具有不穩定性。行政控制的執行方式依賴(lài)于國家政策，容易受到政策的變動(dòng)性或受到國家財政波動(dòng)的影響，造成公共租賃住房制度難以長(cháng)期健康運行甚至半途而廢，不利于住房保障制度建設的穩定持續發(fā)展。 最后，行政考核的監督方式標準單一。目前國家對地方公共租賃住房建設任務(wù)考核的標準只是數量，所以不排除地方政府會(huì )為了政績(jì)會(huì )多建、濫建公共租賃住房，造成國家資金的浪費； 或是一味追求數量，建設一大批質(zhì)量低下的公共租賃住房。 三、公共租賃住房的市場(chǎng)化——我國公共租賃住房政策發(fā)展的新趨向 毫無(wú)疑問(wèn)，公共租賃住房是解決我國住房保障問(wèn)題的最佳政策選擇，我們必須堅定不移地推進(jìn)這一政策措施的順利實(shí)施。但是，由于我國公共租賃住房政策實(shí)際面臨的諸多困境，我們必須探索推進(jìn)公共租賃住房制度建設的新路徑，促進(jìn)公共租賃住房在我國的快速健康發(fā)展。 ( 一) 國際經(jīng)驗借鑒 要想保障中低收入無(wú)房群體能夠租賃住房，必須同時(shí)滿(mǎn)足兩個(gè)條件： 一是保障存在大量可出租的適當房源； 二是保障中低收入無(wú)房群體能夠支付房租。從世界范圍看，住房保障也有相應的兩種方式： 實(shí)物補貼和貨幣補貼。 實(shí)物補貼是將住房保障兩方面的工作合二為一，由政府集中建造房屋并低價(jià)租賃或出售給符合標準的群體，我國的廉租住房制度、經(jīng)濟適用房制度和目前大部分地區實(shí)行的公共租賃住房制度都屬于實(shí)物補貼制度?？v觀(guān)世界各國( 地區) 的住房保障制度，我們發(fā)現成功采用實(shí)物補貼方式的國家( 地區)都是人口較少的國家( 地區) ，如新加坡采用實(shí)物補貼保障 80% 以上的居民居住“組屋”( 相當于我國經(jīng)濟適用住房) 中[12]，香港采用實(shí)物補貼保障 30% 的人口居于租住公屋，另有 18% 的人口居于獲資助的自置居所[13]?？梢?jiàn)，實(shí)物補貼具有有效解決住房數量型短缺、保障作用明顯等特點(diǎn)，但也存在政府負擔過(guò)重、保障資金使用效率低、容易受到行政效率低下影響等缺點(diǎn)，難以在需要保障人口數量較多的國家有效運行。 貨幣補貼只要求政府做第二方面的工作，即公共財政只需要補貼公民所租賃的適當住房房租中不能承擔的部分，國家并不出資建設公共租賃住房，由住房租賃補貼刺激出租房市場(chǎng)的發(fā)展來(lái)提供房源。雖然從表面上看住房租賃補貼是國家來(lái)支付公民租房的部分租金，但從長(cháng)遠看來(lái)，住房租賃補貼模式普遍提高了目標群體的租賃住房能力，增加了公共租賃住房的需求，刺激了租房市場(chǎng)的發(fā)展。國家以長(cháng)期支付租金，一次支付少量租金的方式緩解了一次性建設大量住房的巨大壓力，能有效提高政府福利支出的效率，用有限的公共財政實(shí)現社會(huì )效益的最大化，因此，人口較多的國家在住房保障的發(fā)展中逐漸由實(shí)物補貼過(guò)渡到貨幣補貼，房源交由市場(chǎng)提供。例如，英國住房保障原來(lái)采用實(shí)物補貼和住房租賃補貼相結合的制度，但從 1980 年開(kāi)始實(shí)行以“公房私有化”為核心的改革，出賣(mài)廉租住房，主要發(fā)展住房租賃補貼保障方式[14]。美國也經(jīng)歷了由實(shí)物補貼向貨幣補貼的過(guò)渡，美國 20 世紀 30年代至 60 年代實(shí)行國家建房低價(jià)配租的實(shí)物補貼制度，60 年代至 70 年代，美國開(kāi)始實(shí)行“補貼住房建設計劃”，通過(guò)利息補貼的方式為公共住房的建設環(huán)節提供資金，刺激私人開(kāi)發(fā)商或非營(yíng)利性機構參與公共住房建設與供應，20 世紀 70 年代以來(lái)，開(kāi)始實(shí)行“住房租賃補貼制度”，把聯(lián)邦住房援助從住房的供應者轉向需求者，直接為低收入家庭提供房租補貼[15]。 ( 二) 公共租賃住房市場(chǎng)化——我國公共租賃住房政策發(fā)展的新趨向 我國人口眾多，房?jì)r(jià)過(guò)高，需保障人口數量巨大，加之目前大部分地方采用的具有實(shí)物補貼特點(diǎn)的公共租賃住房政策在執行過(guò)程中遭遇的重重困難，使得我們必須調整與發(fā)展我國現行的實(shí)物補貼型的公共租賃租房政策，引入住房租賃補貼制度。但是，我國與英國、美國等國家在可租賃適當房源方面存在較大差別： 英美兩國需要住房保障的人數較中國少很多，由住房租賃補貼刺激而生成的個(gè)人出租住房數量基本可以滿(mǎn)足需要，而我國目前可供租賃適當住房數量型短缺嚴重，急需建設大量公共租賃住房。因此純粹的住房租賃補貼制度尚不能擔負起我國住房保障的全部任務(wù)。為此，從具體國情出發(fā)，我國應穩步推進(jìn)公共租賃住房市場(chǎng)化的政策轉型，也就是將住房保障的兩方面工作分開(kāi)運作： 在公共租賃住房來(lái)源方面，把建設住房出租盈利作為一種產(chǎn)業(yè)，由市場(chǎng)主體投資建設住房，開(kāi)展住房租賃業(yè)務(wù)，所有公共租賃住房企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行競爭，由市場(chǎng)供求關(guān)系確定租金價(jià)格，以收取租金等方式獲得收益，在盈利的同時(shí)為社會(huì )提供了大量公共租賃房源與優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)； 在保障中等以下收入群體支付房租方面，國家應發(fā)揮住房租賃補貼制度的優(yōu)勢，在我國建立全面的住房租賃補貼制度。 為保證供應數量，國家必須建設公共租賃住房，但市場(chǎng)化條件下國家建設公共租賃住房不再是目前大部分地區采取的政府主導投資建設、由住房保障部門(mén)低租金分配的方式，而是國家成立單獨的具有法人資格的公共租賃住房公司，進(jìn)行社會(huì )融資，建設運營(yíng)公共租賃住房，與其他社會(huì )公共租賃住房企業(yè)一同參與市場(chǎng)競爭，租金同樣采取市場(chǎng)定價(jià)的方式，收取租金作為盈利，在保障房源供應數量的同時(shí)也要保證一定的盈利。這種市場(chǎng)化的制度舉措可以有效克服我國目前公共租賃住房政策運行方面的諸多弊端： 首先，市場(chǎng)化可以解決共公共租賃住房建設資金來(lái)源問(wèn)題。一方面市場(chǎng)化中所有公共租賃住房企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)公平競爭，租金采用市場(chǎng)定價(jià)，公共租賃住房產(chǎn)業(yè)會(huì )通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機制達到合理的盈利水平，這會(huì )吸引社會(huì )資金單獨投資設立公共租賃住房企業(yè)，進(jìn)行住房的建設、租賃、管理業(yè)務(wù)，節省了國家大量投資，為公共租賃住房建設提供穩定的資金來(lái)源； 另一方面，市場(chǎng)化政策下的國家公共租賃住房公司也采用市場(chǎng)定價(jià)，在提供房源同時(shí)也將有較高的收益率，所以可以以企業(yè)融資的方式，靈活吸引各種社會(huì )資金投入，比如可以吸引社會(huì )資金以普通入股、社會(huì )基金組合信托、債券等形式投入，還可以吸引銀行貸款，保險金等資金的投入。 其次，市場(chǎng)化可以解決公共租賃住房由政府建設運營(yíng)的弊端。一方面，由于市場(chǎng)本身具有合理性，眾多公共租賃住房企業(yè)會(huì )形成競爭，在公共租賃住房的選址、設計、裝修、質(zhì)量、日常管理方面都認真考慮群眾需求，為最終承租人提供優(yōu)質(zhì)租賃服務(wù)； 另一方面，公共租賃住房由企業(yè)建設經(jīng)營(yíng)，不會(huì )受到政府行政效率低下、權力尋租、壟斷等問(wèn)題的影響，可以促進(jìn)公共租賃住房的健康快速發(fā)展。 再次，市場(chǎng)化的公共租賃住房租金采用市場(chǎng)標準，不會(huì )過(guò)度沖擊個(gè)人出租住房市場(chǎng)，而且還會(huì )與個(gè)人出租住房形成良性競爭，從而提高個(gè)人出租住房的質(zhì)量，規范個(gè)人出租住房的管理，增強個(gè)人出租住房的穩定性，引導我國形成由公共租賃住房和個(gè)人出租住房共同組成的合理租賃住房體系。 最后，市場(chǎng)化可以解決目前公共租賃住房執行監督面臨的困境。市場(chǎng)化取向下公共租賃住房作為一種產(chǎn)業(yè)，其供應規模由供求關(guān)系、價(jià)格機制等市場(chǎng)因素調節，受?chē)艺叩牟环€定性或受?chē)邑斦▌?dòng)的影響較小，也避免了地方政府為了政績(jì)多建、濫建公共租賃住房的現象。