推進(jìn)人民政協(xié)民主監督的幾點(diǎn)思考

摘要民主監督是人民政協(xié)的一項主要職能，充分發(fā)揮人民政協(xié)的民主監督職能，是對權力實(shí)施有效監督，預防和懲治腐敗的重要途徑。在新世紀新階段，搞好人民政協(xié)的民主監督，必須準確把握其民主監督的特點(diǎn)，分析其存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)的措施。

關(guān)鍵詞人民政協(xié)；民主監督

進(jìn)入新世紀新階段以來(lái)。廣大民眾最不滿(mǎn)意的是各種不同類(lèi)型的腐敗現象，而導致腐敗現象蔓延擴大的主要原因是權力監督不力。而民主監督是人民政協(xié)的主要職能之一，是對權力進(jìn)行監督的一種有效形式，但在實(shí)踐中還需要進(jìn)一步完善。2009年9月20日，胡錦濤同志在政協(xié)成立60周年大會(huì )發(fā)表重要講話(huà)，明確指出：“要積極探索和完善民主監督機制，暢通民主監督渠道，建立健全制度，寓民主監督于政協(xié)委員提案、進(jìn)行視察、參與工作檢查等活動(dòng)之中，提高民主監督質(zhì)量和成效?！边@是對新形勢下如何完善人民政協(xié)民主監督提出的新任務(wù)。

一、準確把握人民政協(xié)民主監督的特點(diǎn)

人民政協(xié)是中國人民愛(ài)國統一戰線(xiàn)的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是中國政治生活中發(fā)揚社會(huì )主義民主的重要形式。民主監督是人民政協(xié)的三大主要職能之一，是我們黨推進(jìn)民主政治的有效嘗試之一。人民政協(xié)的民主監督是我國社會(huì )主義監督體系的重要組成部分。既是我國政治運行程序中的重要環(huán)節，又是人民行使監督權利的重要形式。中共中央《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》對政協(xié)民主監督的性質(zhì)、地位、內涵、形式、程序以及工作機制等方面，作了詳盡的表述。中共十七大明確提出要“完善民主監督機制”。而探討如何完善人民政協(xié)的民主監督機制時(shí)。必須首先把握人民政協(xié)民主監督的內涵及其特點(diǎn)。

——誰(shuí)在監督?這涉及民主監督的主體問(wèn)題。人民政協(xié)民主監督的主體主要是政協(xié)組織或參加政協(xié)的黨派團體及政協(xié)委員個(gè)人。由于政協(xié)委員和各民主黨派來(lái)自社會(huì )各個(gè)界別，因此它往往又是各界人民群眾進(jìn)行民主監督的代表?？梢哉f(shuō)，人民政協(xié)民主監督能否取得突破性進(jìn)展，關(guān)鍵在于政協(xié)委員和各民主黨派發(fā)揮作用的程度如何。

——監督什么?這涉及民主監督的客體問(wèn)題。人民政協(xié)民主監督的客體是國家憲法與法律、法規的實(shí)施情況，中共各級黨組織與各級國家機關(guān)制定的方針政策的貫徹執行情況，國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃及財政預算執行情況，國家機關(guān)及其工作人員履行職責、遵守法紀、為政清廉等方面的情況，參加政協(xié)的各單位和個(gè)人遵守政協(xié)章程和執行決議的情況。目的是為了廣泛地聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)、建議和批評，保證決策的正確和決策在實(shí)施中取得實(shí)效，把各項事業(yè)推向前進(jìn)。從這點(diǎn)看，民主監督的客體具有廣泛性。

——如何監督?這里涉及民主監督的形式問(wèn)題。人民政協(xié)民主監督的主要形式有：政協(xié)全體會(huì )議、常委會(huì )議、主席會(huì )議向各級黨政部門(mén)提出建議案；各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )提出建議或有關(guān)報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會(huì )發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門(mén)組織的調查和檢查活動(dòng)；政協(xié)委員應邀擔任司法機關(guān)和政府部門(mén)特約監督人員等。這說(shuō)明，民主監督的形式極為多樣。

人民政協(xié)民主監督的主體、客體和監督形式，決定了人民政協(xié)的民主監督具有如下特點(diǎn)：

第一，人民政協(xié)的民主監督是政治監督。人民政協(xié)的民主監督是在堅持四項基本原則的基礎上通過(guò)提出意見(jiàn)、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監督。人民政協(xié)的民主監督雖然是政協(xié)委員代表社會(huì )各界人民群眾進(jìn)行的一種監督。但它又不同于群眾監督和輿論監督。群眾監督、輿論監督是自下而上的監督，而人民政協(xié)上達中央，下通社會(huì )各界，是一種自上而下和自下而上相結合的監督。由于人民政協(xié)代表社會(huì )各界，因而它的監督具有廣泛性；由于民主監督的主體——政協(xié)委員大多數是知識分子或者是在各條戰線(xiàn)中有真才實(shí)學(xué)和經(jīng)驗豐富的人士，能夠對社會(huì )中一些宏觀(guān)的、重大的和深層次的問(wèn)題進(jìn)行深入研究。提出切實(shí)的、深刻的意見(jiàn)，因而這種監督具有科學(xué)性。

第二，人民政協(xié)的民主監督不是權力制約，但又要對權力進(jìn)行監督。民主監督是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過(guò)政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監督。由于人民政協(xié)不是一個(gè)權力機構，因此它的監督不同于人大的法律監督、政府的行政監督，以及司法機關(guān)的監督，它不是一種剛性監督，而是一種柔性監督。民主監督是一種以批評和建議為主要形式的監督，是一種政治監督。民主監督重在推進(jìn)工作，而不在于權力制約。

第三，人民政協(xié)的民主監督也不同于一般的政黨監督。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，參加政協(xié)的各民主黨派、各人民團體及各界人士，在任何條件下都不是西方多黨制下的那種在野黨、反對黨或反對派。雖然它與共產(chǎn)黨有相互監督的職責，但它又是在執政黨領(lǐng)導下的監督，實(shí)行民主監督，不是為了獲取執政地位，而是為了加強和改善黨的領(lǐng)導。

人民政協(xié)的民主監督雖然不具有國家權力性質(zhì)，但是它作為我國社會(huì )主義監督體系的重要組成部分、重要環(huán)節，有著(zhù)獨特的優(yōu)勢，發(fā)揮著(zhù)不可替代的重要作用。第一，切實(shí)開(kāi)展政協(xié)民主監督能夠促進(jìn)黨政機關(guān)改進(jìn)工作，防止和消除腐敗現象，促進(jìn)廉政建設；第二，切實(shí)開(kāi)展政協(xié)民主監督能夠向有關(guān)部門(mén)充分反映各界群眾的意見(jiàn)和要求，促進(jìn)人民群眾所關(guān)心的實(shí)際困難的解決；第三，政協(xié)的民主監督是一種高層次和有組織的監督，所提出的意見(jiàn)、建議具有一定的權威性。它具有與其他形式的監督不可替代的作用。

二、認真分析人民政協(xié)民主監督存在的問(wèn)題

民主監督是人民政協(xié)的一項重要職能，監督不足是人民政協(xié)履行職能過(guò)程中存在的一個(gè)突出問(wèn)題。當前，人民政協(xié)民主監督存在的主要問(wèn)題有：

第一，定位不明確。人民政協(xié)的民主監督，從性質(zhì)上說(shuō)是一種政治監督，而政治監督通常是指在社會(huì )政治生活中進(jìn)行的監督，它是對社會(huì )政治生活中的權力進(jìn)行監督。因此，從學(xué)理上分析，政治監督應該是權力監督，指所有法定監督主體對一切國家政治力量實(shí)體及其工作人員的政治行為進(jìn)行訪(fǎng)查、督辦或促糾的活動(dòng)?？扇嗣裾f(xié)又不是權力機構，政治監督又不同于權力監督。這實(shí)質(zhì)是一種矛盾，這種矛盾在很大程度上制約了人民政協(xié)的民主監督。

第二，認識不到位。這種認識不到位，主要表現在三個(gè)方面：一是社會(huì )民眾對人民政協(xié)的民主監督職能認識不到位，沒(méi)有把人民政協(xié)的民主監督當回事，也沒(méi)有對人民政協(xié)民主監督寄予太大的希望。二是少數黨政領(lǐng)導和國家公務(wù)人員對民主監督缺乏正確認識，覺(jué)得有人大、紀檢和監察部門(mén)的監督就夠了，人民政協(xié)的民主監督“可有可無(wú)”。三是作為監督主體，部分政協(xié)工作者和政協(xié)委員對民主監督存在認識上的偏差，或認為民主監督是“軟監督”，作用不大，缺乏熱情；或對民主監督的艱難性缺乏充分認識，遇到困難便失去信心；或不敢監督，怕“自找麻煩”。認識不到位是民主監督不力的一個(gè)非常重要的原因。

第三，權威性不夠。政協(xié)作為協(xié)商機構，不同于國家權力機構和行政管理機構，它實(shí)施的監督不具有法律效力，也沒(méi)有黨紀、政紀的約束功能。受監督者聽(tīng)不聽(tīng)取、接不接受、采不采納批評建議，完全取決于自覺(jué)程度。即使不接受監督，也不違紀違法，更難受到制裁。因此，人民政協(xié)的民主監督往往變成了“說(shuō)起來(lái)重要、做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的現象。由于民主監督的權威性不夠，民主監督往往就流于形式，沒(méi)有起到應有的作用；由于民主監督?jīng)]有起到應有的作用，因此民主監督的權威性更顯不夠。這樣，就陷入了一種監督無(wú)力的惡性循環(huán)。 第四，制度化不強。政協(xié)履行民主監督職能缺乏制度化、規范化、程序化。在這方面，黨和國家高度重視，全國政協(xié)已經(jīng)做了許多工作，有了《中國人民政治協(xié)商會(huì )議章程》，制定了《政協(xié)全國委員會(huì )關(guān)于政治協(xié)商、民主監督、參政議政的規定》，地方各級政協(xié)也相應制定了一些規章制度。使人民政協(xié)民主監督有章可循，有序開(kāi)展，為做好人民政協(xié)民主監督奠定了良好的基礎。但是，隨著(zhù)實(shí)踐的發(fā)展，人民政協(xié)的民主監督的制度化、規范化和程序化還遠遠不夠。政協(xié)委員的監督權形式上很大，但缺少制度對越權監督的規范與對合法合理監督的保證。

第五，機制不完善。目前，民主監督機制不完善是制約監督的重要原因。關(guān)于民主監督的有關(guān)規定非常原則，還沒(méi)有真正建立起從知情、溝通到反饋的工作程序，在具體操作上存在較大的隨意性。有的地方政協(xié)及政協(xié)委員缺乏必要的知情權，參與程度低，無(wú)從實(shí)施民主監督。有的地方政府部門(mén)沒(méi)有制定對于民主監督的有效溝通和反饋措施，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機構負責處理民主監督的反饋，導致政協(xié)提出的意見(jiàn)或建議時(shí)常沒(méi)有回音。而對于具有政協(xié)委員和國家公務(wù)人員雙重身份者，往往出現自己提出的批評建議自己改的現象，使民主監督流于“空循環(huán)”形式。

三、積極推進(jìn)新形勢下的人民政協(xié)民主監督

在新的歷史條件下，人民政協(xié)要充分發(fā)揮其民主監督職能，提高民主監督的實(shí)效，必須進(jìn)行理論創(chuàng )新、制度創(chuàng )新和體制創(chuàng )新。

第一，要進(jìn)一步深化人民政協(xié)民主監督理論研究工作。監督實(shí)踐中存在的問(wèn)題。需要通過(guò)深入的理論研究來(lái)尋求答案。如何正確理解人民政協(xié)的內涵、外延、作用?如何準確把握人民政協(xié)民主監督的性質(zhì)、特征、對象、范圍、方式、力度?如何遵循人民政協(xié)民主監督的基本原則?如何協(xié)調政協(xié)民主監督與政治協(xié)商、參政議政的關(guān)系?如何完善民主監督的形式，更好地發(fā)揮民主黨派、人民團體、界別、專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、政協(xié)委員、特約監督員等主體在民主監督中的作用?如何構建新的民主監督機制?如何提高政協(xié)民主監督的實(shí)效，等等，這些問(wèn)題都是亟須通過(guò)理論研究加以解決的問(wèn)題。當前，應該積極貫徹胡錦濤同志在政協(xié)成立60周年大會(huì )上講話(huà)的精神，“切實(shí)把人民政協(xié)理論研究納入馬克思主義理論研究和建設工程，納入我國哲學(xué)社會(huì )科學(xué)總體發(fā)展規劃?！?/p>

第二，要切實(shí)推進(jìn)人民政協(xié)民主監督制度化、規范化、程序化建設。制度問(wèn)題帶有根本性、長(cháng)期性和穩定性。通過(guò)加強制度建設，將民主監督的內容、形式、方法和程序確定下來(lái)，進(jìn)而推動(dòng)民主監督工作走向規范化和程序化，可使政協(xié)委員行使監督的權利得到保障，使黨政部門(mén)及其工作人員對待監督的態(tài)度和行為受到約束，有助于減少工作的隨意性和不確定性，增強民主監督工作的“剛性約束”。因此，我們認為，當前應加強人民政協(xié)民主監督的立法工作，要通過(guò)國家法律的形式，把民主監督納入法制化軌道，使其受到法律保障。依法保護委員行使民主監督的權利，擴大委員知情范圍和參與程序。充分調動(dòng)他們參與監督的積極性和主動(dòng)性，讓廣大政協(xié)委員把自己的意見(jiàn)、要求、批評和建議充分反映出來(lái)。

第三，不斷完善民主監督機制。一是要建立保護機制，確保委員提出批評、進(jìn)行舉報、發(fā)表不同意見(jiàn)的民主權利。二是不斷完善民主監督的運行機制。要適應新形勢制定出具有可操作性的規定，完善民主監督的具體措施，以便使監督方和被監督方都有章可循，按章辦事，確保民主監督的正常有效運行。三是建立民主監督的激勵機制。對于敢于和善于監督，在履行民主監督職能過(guò)程中作出突出貢獻的委員，對于自覺(jué)接受民主監督、虛心采納政協(xié)意見(jiàn)、積極改進(jìn)工作的黨政部門(mén)，予以獎勵，起到鼓勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的作用。

第四，拓展民主監督內容，探索民主監督的新形式。近年來(lái)，一些地方政協(xié)對民主監督的內容、形式和程序作了一些規定，但還不能適應黨風(fēng)廉政建設新形勢、新任務(wù)的需要，必須進(jìn)行完善。要適應我國民主發(fā)展的新趨勢、新特點(diǎn)，除對國家憲法、法律和法規的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行宏觀(guān)層面的監督之外，還要圍繞黨委、政府的中心工作，選擇社會(huì )關(guān)注、群眾關(guān)心、影響較大的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展微觀(guān)層面的監督。在完善已有民主監督形式的基礎上，要積極探索民主監督與新聞輿論監督相結合的新形式，借助輿論監督的力量擴大政協(xié)民主監督的影響力；加強與人大的溝通和合作，通過(guò)人大監督的法律強制性增強政協(xié)民主監督的約束力；與行政、紀檢、監察部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展監督，實(shí)現政協(xié)民主監督與行政、紀檢、監察監督的結合，強化政協(xié)民主監督的效果；要通過(guò)努力，逐步形成民主監督與輿論監督、行政監督、司法監督、黨內監督和社會(huì )監督等相結合的立體監督體系，使民主監督職能不斷延伸和擴展，形成監督合力。

第五，要突出各民主黨派和無(wú)黨派人士在政協(xié)民主監督中的作用。各民主黨派雖然不是反對黨、在野黨，而是參政黨，但民主監督離不開(kāi)民主黨派和無(wú)黨派人士。各民主黨派和無(wú)黨派人士在政協(xié)民主監督中發(fā)揮作用主要體現在兩個(gè)方面：各民主黨派和無(wú)黨派人士作為政協(xié)的重要參加單位履行政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員進(jìn)行的監督；中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、無(wú)黨派人士在政協(xié)中的互相監督。作為多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，人民政協(xié)應積極支持各民主黨派和無(wú)黨派人士在履行政協(xié)民主監督職能中的各項活動(dòng)。首先。要尊重和保障各民主黨派在政協(xié)的各種會(huì )議上以本黨派名義發(fā)表意見(jiàn)的權利。其次，要尊重和保障各民主黨派和無(wú)黨派人士開(kāi)展視察、提出提案、舉報、反映社情民意以及參與調查和檢查活動(dòng)的權利。第三，要發(fā)揮擔任特約監督人員的政協(xié)委員中民主黨派成員和無(wú)黨派人士的作用。

第六，要增強民主監督的強制性、否定性、權威性。使民主監督由軟約束變?yōu)橛布s束。增強民主監督的強制性，就是建立健全民主監督的履職機制，規范其程序，明確其責任。要求被監督者要履行職責，認真聽(tīng)取意見(jiàn)，限期如實(shí)反饋辦理情況。對在規定期限內未辦結的部門(mén)，政協(xié)要問(wèn)責，要通過(guò)黨委政府實(shí)行紀律處分。增強民主監督的否定性，就是監督的開(kāi)展不能只停留在充分肯定和一般建議上，要敢于和善于提出否定性意見(jiàn)。對被監督部門(mén)辦理效果不滿(mǎn)意的，要敢于退回要求重新辦理；暫時(shí)無(wú)法辦理的，要求其說(shuō)明情況。增強民主監督的權威性，就是要提升民主監督的地位，將其列入黨委政府的議事日程，定期聽(tīng)取政協(xié)民主監督開(kāi)展情況和黨政部門(mén)辦理情況的匯報，并納入黨委政府督察工作，強化督辦力度。

第七，要不斷提高民主監督的主體——政協(xié)委員的素質(zhì)，進(jìn)一步強化民主監督效果。在一定程度上說(shuō)，監督效果的好壞直接取決于政協(xié)委員的素質(zhì)。因此。不斷提高自身素質(zhì)，提高履行職能的水平是每一位政協(xié)委員的一項長(cháng)期任務(wù)。政協(xié)委員作為民主監督主體，應充分認識民主監督的現實(shí)意義、政治內涵和重要作用，不斷提高政治責任感和政治敏銳性，要努力發(fā)現和提出問(wèn)題，并通過(guò)政協(xié)組織系統規范的工作去爭取解決問(wèn)題，真正代表社會(huì )各界行使民主監督權利，對黨委、政府的工作提出建議、批評和意見(jiàn)，積極推進(jìn)黨委和政府的工作：要掌握必備的理論知識，不斷提高深入調查研究的能力和水平，把調查研究作為開(kāi)展民主監督的基本功。要不斷提高提意見(jiàn)、建議的水平，既要準確、正確地提出問(wèn)題，又要能提出切實(shí)可行、可操作的改進(jìn)措施或解決問(wèn)題的方案，做到有理、有據、有力，有針對性、可行性和操作性，從而保證監督的效果。