試論農村民主監督機制的建立與完善

【摘要】農村基層民主的一個(gè)重要環(huán)節是民主監督，要有效地對村干部實(shí)行民主監督，就要及時(shí)轉變村黨支部的領(lǐng)導方式，明確兩委權責；解決監督主體的缺位問(wèn)題，并在制度創(chuàng )新的基礎上，建立和完善農村民主監督機制，以確保權力的正確行使。

【關(guān)鍵詞】基層民主；監督；機制；完善

農村基層民主建設是建設社會(huì )主義新農村的一項重要內容，也是我國民主政治進(jìn)程的重要組成部分。胡錦濤同志在黨的十七大的政治報告中指出：“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權利。人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監督，對干部實(shí)行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì )主義民主政治的基礎性工程重點(diǎn)推進(jìn)?！秉h的十七大把基層民主作為基礎性工程，反映了新時(shí)期黨對民主和社會(huì )主義關(guān)系的深刻認識，也意味著(zhù)民主監督作為民主政治的一個(gè)重要環(huán)節，其機制是否完善，直接關(guān)系到農村基層民主建設是否到位和健康發(fā)展的問(wèn)題。因而在村民自治下，如何建立和完善農村民主監督機制，則是當前我們需要著(zhù)重研究和認真解決的一個(gè)問(wèn)題。

一、困擾農村民主監督的主要問(wèn)題和原因分析

（一）缺乏權威的監督主體和有效的監督方式

傳統的鄉村管理對干部的監督主要來(lái)自?xún)煞矫?，一是群眾監督，二是上級領(lǐng)導監督。村民自治后，鄉鎮政府與村委會(huì )的關(guān)系發(fā)生了變化，相對來(lái)說(shuō)，來(lái)自上面的監督有所減弱，監督的重心轉到群眾方面。另外，村務(wù)決策往往是村委會(huì )和村支部共同作出的，而村民會(huì )議和村民代表會(huì )議又無(wú)權對黨支部進(jìn)行監督，因為從體制上講，村民會(huì )議是管不到村支部的決定的。這樣，作為村民自治的最高機構——村民會(huì )議和村民代表會(huì )議，實(shí)際上很難履行其監督職責，因而往往也就成了一種虛設。

比起縣鄉一級政權，目前農村的監督體系相對要薄弱得多?！敖^對的權力，導致絕對的腐敗?！痹谶@種高度集權的情況下，又缺乏監督，村兩委的領(lǐng)導就很容易轉化成為少數人謀利益上，從而導致腐敗現象的滋生而直接影響到黨的形象和領(lǐng)導。

村民自治后，鄉政府實(shí)行監督的手段減少，村民會(huì )議和村民代表會(huì )議又不能發(fā)揮有力的監督作用，而來(lái)自群眾自發(fā)的的監督，由于力量單薄，監督往往難以到位。

（二）村兩委的職責不明確

村民自治以來(lái)，村黨支部與村委會(huì )之間的關(guān)系一直是農村基層民主建設中的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)，為解決兩委矛盾，各地想出了許多辦法，有的是村支書(shū)領(lǐng)導，村主任負責日常事務(wù)；有的是實(shí)行兩委聯(lián)席會(huì )議；有的干脆是支書(shū)主任“一肩挑”。這些做法雖然在一定程度上緩解了兩委矛盾，但卻沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題 。究其原因，是兩委的職責不明確，主要表現在兩委共同參與村務(wù)管理和決策上，職權交叉，而遇事又互相推諉、無(wú)人負責。

民主監督本來(lái)就是當前農村治理結構中最薄弱的一個(gè)環(huán)節，在目前腐敗現象有蔓延趨勢，宗族黑惡勢力操縱部分鄉村村委會(huì )組織的情況下，村民更不可能對村兩委進(jìn)行有效的監督，民主監督也就成了虛設。

（三）農村民主監督體系不完善

這幾年，“村官”貪污腐敗現象增多，大多涉及村支書(shū)。這與村支書(shū)直接參與村務(wù)管理和村務(wù)決策有著(zhù)密切關(guān)系。從目前的情況看，雖然法律規定村委會(huì )要接受村民的監督，黨的有關(guān)工作條例也規定村黨支部要對村干進(jìn)行監督。但由于受傳統的一元化領(lǐng)導觀(guān)念和思維方式的影響，黨支部本身參與村委會(huì )事務(wù)，參與村務(wù)重大事項的決策，因而村支部實(shí)際上是無(wú)法對自身或村委會(huì )行使監督權力的；而在兩委對村務(wù)共同負責或由黨支部負責的情況下，村民監督更是難以到位的?？梢哉f(shuō)，村黨支部參與村級行政事務(wù)，是不能有效對村委會(huì )工作進(jìn)行監督，造成農村民主監督體系不完善的最基本原因。

二、進(jìn)一步完善農村民主監督機制的對策

黨的十七大政治報告指出，“完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來(lái)為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽(yáng)光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制?！秉h的這一具體體現依法治國、推行民主政治的方針策略，為我們指出了新農村建設中推進(jìn)民主監督的主體、方法和途徑。

（一）要解決監督主體缺位的問(wèn)題

這次胡錦濤同志在提到發(fā)展基層民主時(shí)，在原來(lái)“三自”（ 自我管理、自我服務(wù)、自我教育）上又加了“自我監督”。當前各地農村普遍存在民主監督薄弱的現象，其中一個(gè)重要原因就是監督力量單薄，缺乏一個(gè)權威組織負責日常的監督工作。因此，我們在加強村民會(huì )議和村民代表會(huì )議及其他組織的監督作用時(shí)，還要特別強調村支部應起的監督作用。要改變由村委會(huì )組織村民會(huì )議和村民代表會(huì )議的做法，直接由村支部來(lái)組織，使村黨支部成為農村民主監督的主體。

（二）要轉變村支部的領(lǐng)導方式

目前中國農村的實(shí)際是，農民一方面強烈的希望有人來(lái)組織他們發(fā)展經(jīng)濟，致富奔小康；另一方面也強烈希望有人對村級權力機構進(jìn)行監督制約，防止和克服腐敗現象。而村支部身兼二職，是不能同時(shí)有效地應對這兩個(gè)任務(wù)的。村支部執掌村中的事務(wù)大權，也就無(wú)法同時(shí)對自己進(jìn)行監督。這正如左手不能管右手一樣。因此，村黨支部要從過(guò)去參與村務(wù)或與村委會(huì )共同決策上超脫出來(lái)，轉到對村務(wù)和對村組織建設的日常監督上，轉到在村民會(huì )議和村民代表會(huì )議上的主導作用的發(fā)揮上。而按照目前的做法，直接參與村務(wù)管理，實(shí)際上是顧了東頭丟了西頭，也就談不上全面領(lǐng)導。

村支部實(shí)現其領(lǐng)導方式的轉變，從參與村務(wù)或與村委會(huì )共同決策上轉到對村務(wù)和對村組織的監督上，這樣就可以擺脫其既是運動(dòng)員又是裁判員的雙重角色困境，實(shí)時(shí)地對村委會(huì )的日常工作進(jìn)行監督。

根據黨的十七大發(fā)展基層民主和加強監督、反腐敗的要求，在新時(shí)期，村支部從具體的村務(wù)管理事務(wù)中超脫出來(lái)，把自己的工作重點(diǎn)放在黨的方針政策的宣傳上，放在黨員的思想教育上，放在如何為群眾講話(huà)、維護群眾的利益和密切聯(lián)系群眾上，從而真正成為群眾利益的代表而擁有群眾。

（三）明確村兩委的職責是實(shí)施有效監督的前提

以往關(guān)于兩委關(guān)系在如何協(xié)調上討論得比較多，而對兩委功能和各自職責的探討卻比較少。由于兩委職責不明，到底由誰(shuí)負責村務(wù)，由誰(shuí)來(lái)監督，長(cháng)期以來(lái)一直模糊不清。因此，要實(shí)施有效的監督，首先要明確兩委職責。目前兩委職責不明，與制度上缺乏明確的規定有關(guān)。因此，要完善農村民主監督體系，最重要的是要從制度建設上入手。從加強黨的領(lǐng)導和村民自治的立場(chǎng)出發(fā)，我認為，兩委的職責可以做如下劃分：1. 村黨支部對村務(wù)可以有批評權、建議權、監督權，但不擁有決策權；2. 實(shí)行村委會(huì )主任負責制；3. 村黨支部成員被選為村委就不再兼任黨內職務(wù)，村支書(shū)也不能兼任村委會(huì )主任；4. 黨支部應成為村民選舉委員會(huì )的組織者和村民會(huì )議或村民代表會(huì )議的召集人，并對村務(wù)管理進(jìn)行監督；5. 村支部成員或村支書(shū)可以兼任村務(wù)監督小組或民主理財小組成員或組長(cháng)的職務(wù)。

新農村建設的關(guān)鍵是領(lǐng)導班子，領(lǐng)導班子不協(xié)調，就無(wú)法帶領(lǐng)群眾建設新農村，而協(xié)調兩委關(guān)系的關(guān)鍵是明確兩委職責，村務(wù)不能同時(shí)由村委會(huì )和村支部決策，而應是一個(gè)決策，一個(gè)監督。這樣，決策有人負責，監督有人進(jìn)行；才有建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制。

（四）要建立和完善農村民主監督制度

村民自治的最終目標是實(shí)現村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監督，實(shí)行四個(gè)民主。

一個(gè)完善的民主監督機制是由各個(gè)互相銜接和協(xié)調的制度組成的體系。制度不完善，就如缺了一個(gè)口的木桶，是裝不滿(mǎn)水的。因而，加強民主監督，就要從制度上入手。鄧小平同志曾一針見(jiàn)血地指出：“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩定性和長(cháng)期性?！?因此，從根本性的問(wèn)題上入手，把轉變村支部的領(lǐng)導方式和明確兩委職責作為促進(jìn)農村民主監督工作的重點(diǎn)和基礎，形成一種相互制約、相互促進(jìn)的民主政治運行機制，才能建立起一個(gè)黨組織領(lǐng)導下的充滿(mǎn)活力的村民自治機制。

【

[1]胡錦濤．高舉中國特色社會(huì )主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會(huì )新勝利而奮斗[N]．人民日報，2007-10-25．

[2]鄧小平．鄧小平文選[C]．北京：人民出版社，1994．