熟人社會(huì )與民主監督的多維思考

關(guān)鍵詞：熟人社會(huì )，基層民主，村務(wù)公開(kāi)，民主監督

2006年10月17日至11月3日，南方農村報與廣東省紀委、民政廳和計生委組成的省村務(wù)公開(kāi)與民主管理工作第三檢查組對汕尾、河源、惠州和韶關(guān)4個(gè)市8個(gè)縣（區）16個(gè)鎮（街）的28個(gè)行政村的村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作情況進(jìn)行了明查暗訪(fǎng)。從地緣來(lái)看，這些村莊分布于粵北、粵中和粵東城郊及偏遠落后地區，既有沿海以漁業(yè)為主的村莊，也有靠山以農耕為主的村莊，還有已經(jīng)高度城鎮化的村莊；從經(jīng)濟發(fā)展水平來(lái)看，既有集體經(jīng)濟收入為零的赤貧村，也有效益創(chuàng )百萬(wàn)的發(fā)展村；從社區發(fā)育狀況來(lái)看，既有獨立閉塞的傳統型小山村，也有外向型的現代城中村；從人口結構來(lái)看，既有少數民族與漢族交雜混居的村莊，也有純漢族居住的村莊；從村莊建設的發(fā)展模式來(lái)看，既有內源充足的自力發(fā)展型村莊，也有完全靠外力推動(dòng)村莊建設的外力發(fā)展型村莊。為強化縱橫比較，客觀(guān)評判和全面認識一個(gè)地區的村務(wù)公開(kāi)和民主管理情況，除自主抽查的28個(gè)村外，檢查組在完成既定的暗訪(fǎng)任務(wù)后，還根據地方民政部門(mén)提供的樣本走訪(fǎng)了若干當地認為搞得比較好的示范村。

調查結果顯示，只有43%的村莊相對較好地依照法律的規定和有關(guān)政策的要求推進(jìn)本村的村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作，而57%的村莊開(kāi)展情況不容樂(lè )觀(guān)。因為被調查的村莊均系隨機抽查，檢查組在調查的過(guò)程中經(jīng)常受到不同因素的干擾，因此，結果未必能夠絕對代表一個(gè)地區村務(wù)公開(kāi)與民主管理工作的整體發(fā)展水平，但是，至少可以客觀(guān)和深入地反映出這個(gè)地區相當一部分村莊村務(wù)公開(kāi)與民主管理的真實(shí)現狀。

村務(wù)公開(kāi)與民主管理是農村基層民主制度體系里邊的重要組成部分，其執行情況直接影響到村民自治組織法的運行以及我國農村基層民主的實(shí)踐。在搭建村務(wù)公開(kāi)與民主管理這兩項制度的同時(shí)，立法機關(guān)還創(chuàng )設了民主監督制度來(lái)聯(lián)通村務(wù)公開(kāi)與民主管理制度，在立法邏輯上使村務(wù)公開(kāi)成為實(shí)現民主管理目標的必要前提。本文將從分析本次調查的結果出發(fā)，借助社會(huì )學(xué)的有關(guān)理論，并結合法學(xué)及其它學(xué)科的有關(guān)觀(guān)點(diǎn)，以多維的視角深入闡析熟人社會(huì )可能對民主監督制度運行產(chǎn)生的影響，以及有效實(shí)施民主監督的路向。

一、熟人社會(huì )成員的民主監督需求

在我國，農村幾乎無(wú)一例外地聯(lián)結著(zhù)一個(gè)熟人的社會(huì )。村民與村民之間代代相鄰，相互熟悉。

比之陌生社會(huì )，熟人社會(huì )是一個(gè)相對保守的社會(huì )。按照費孝通的觀(guān)點(diǎn)，保守是對前人生活經(jīng)驗的認可，“前人所用來(lái)解決生活問(wèn)題的方案，盡可抄襲來(lái)作自己生活的指南……好古是生活的保障了?！雹俳裉?，中國農村普遍開(kāi)始實(shí)行村民自治，民主已成為農民生活的重要元素，農民似乎仍然沒(méi)有脫離這種保守。法治還遠未能成為農民頭腦中占主要地位的生活觀(guān)念，道德強制——也就是所謂的禮治觀(guān)念——依然是直接和深刻影響和調節社會(huì )關(guān)系的重要力量。

對多數的農民來(lái)說(shuō)，熟人是不需要監督的。這一認識在他們的思想里邊，與生繼來(lái)并且根深蒂固。但是，隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，人們的生活方式比之以前已經(jīng)大大改變。事實(shí)證明，這種保守的經(jīng)驗并不能繼續為他們的生活提供有效的保障。近十年來(lái)，農村出現越來(lái)越多的農民集體上訪(fǎng)、投訴和告狀現象，里邊有相當一部分是反映村干部有問(wèn)題的。2005年在國內外引起軒然大波的廣州番禺太石村事件，就是緣于村民與村干部的矛盾和摩擦?；葜菔屑o委監察局向筆者提供過(guò)一組數據，2005年該市所受理的市縣兩級信訪(fǎng)就有18520件，到市越級上訪(fǎng)的186批3055人次，到省越級上訪(fǎng)的30批466人次，到北京越級上訪(fǎng)的5批8人次。這還是官方統計的數字，其它未納入統計的則可能更多；筆者所在的南方農村報，每年所接到的農民投訴和報料（包括電話(huà)、信件和上門(mén)反映）中，數量亦以反映村干部有問(wèn)題的為最；而據廣東省民政廳基權處反映，接待來(lái)自全省各地農民的投訴和上訪(fǎng)群眾已經(jīng)成為該處一項繁重的工作負擔，有時(shí)一天接待的就有十幾宗。其實(shí)，農民今天所投訴的村干部絕大部分都是當初他們親手投票選舉的。

民主是一種實(shí)踐，在不斷的實(shí)踐中，農民才逐漸產(chǎn)生對民主監督的需求。自1998年我國全面實(shí)施村民自治，8年來(lái)農民為民主所付出的慘重代價(jià)已充分說(shuō)明，熟人關(guān)系已經(jīng)不再是保障公共利益的有效條件。殘酷的民主訓練亦使農民在巨額的代價(jià)面前，重新檢討自己的民主實(shí)踐。他們開(kāi)始意識到，無(wú)論再熟的人，只要授予權力，就必須實(shí)施相應的監督。在檢查組抽查的28個(gè)村莊，凡是被有關(guān)部門(mén)定性為“問(wèn)題村”的村莊，都是因為村務(wù)公開(kāi)不充分、民主管理不到位，組織運作不規范。1998年，廣東省韶關(guān)市新豐縣的馬頭鎮有一個(gè)村，第一次實(shí)踐民主選舉村官，農民幾乎無(wú)一例外地把選票投給了自己身邊最親近的人。然而，由熟人組成的村兩委班子上臺后，并沒(méi)有像村民所期望的那樣秉公辦事，而是利用村民賦予的權力損公肥私、中飽私囊。結果，2002年換屆選舉，村民痛改前非，把一個(gè)“倒插門(mén)”到村里的上門(mén)女婿選為了村官。

二、熟人社會(huì )民主監督制度失靈的原因

民主監督是村民組織法里邊所規定的一項重要制度，它與民主選舉、民主決策和民主管理一起，共同組成了我國的農村基層民主自治法律制度體系。民主監督必須依靠村務(wù)公開(kāi)來(lái)實(shí)施。村民組織法第二十二條雖然規定了村務(wù)公開(kāi)制度的有關(guān)內容。但是，村委會(huì )應該如何具體執行該規定，發(fā)現問(wèn)題應該如何具體實(shí)施監督，有關(guān)部門(mén)應該如何具體保障，第二十二條規定得并不具體。為了具體貫徹和落實(shí)村民組織法的這一規定，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺《關(guān)于健全和完善村務(wù)人開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》，即中辦發(fā)[2004]17號文，在此基礎上，各省市亦根據本省具體情況制定了相應的執行辦法，譬如廣東省就制定了《廣東省村務(wù)公開(kāi)條例》和《廣東省農村集體財務(wù)公開(kāi)制度》，還有更為具體的《廣東省村務(wù)公開(kāi)工作和民主管理量化考評制度》。

這些規定從推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)、民主管理的制度化、規范化、科學(xué)化，保障農民群眾在村級事務(wù)中的知情權、決策權、參與權和監督權，加強基層民主建設和維護社會(huì )穩定出發(fā)，要求每個(gè)村在成立村“兩委”的基礎上，還必須由村民民主選舉產(chǎn)生村務(wù)公開(kāi)監督小組，并從村務(wù)公開(kāi)監督小組中選舉產(chǎn)生民主理財小組，共同監督村里的村務(wù)、財務(wù)公開(kāi)工作。并且規定，“兩組”成員不得包括村干部及其直系親屬。但是，盡管村務(wù)公開(kāi)的法律制度和政策體系看似如此完善，民主監督的制度依然經(jīng)常出現失靈的情況。

監督的制度思想起源于人與人之間的不信任。熟人社會(huì )的特點(diǎn)是，道德規范對人的行為模式具有強烈的約束力，在調整社會(huì )關(guān)系方面，有時(shí)道德強制甚至比法律強制還要管用——明白這一點(diǎn)，我們就可以理解，為什么在一些制度供給嚴重缺乏的農村，人們依然能夠世代和睦相處，即便有時(shí)因為一些利益矛盾而產(chǎn)生沖突，也能夠利用自我調節機制迅速加以化解。

熟人是最忌諱不信任的。對熟人進(jìn)行監督，往往就意味著(zhù)向對方宣告“你不再值得我信任了”，如果對方是親戚或者關(guān)系親近的鄰居，結果就很難取舍。因為監督的結果極有可能造成既有關(guān)系的破裂——在熟人社會(huì )里邊，資源流通和社區互助基本看的就是關(guān)系的親疏，一旦這種關(guān)系被撕裂或顛覆了，在以后的生產(chǎn)和生活中，監督者很有可能便會(huì )面臨諸如此類(lèi)的各種預期損失。在筆者調查的這28個(gè)村莊里邊，幾乎所有村莊的村干部都表示，村民對公開(kāi)出來(lái)的村務(wù)和財務(wù)情況，沒(méi)有任何意見(jiàn)。實(shí)際上，這并不能反映，這些村務(wù)和財務(wù)的管理絕對就沒(méi)有問(wèn)題。因為，即使村民有意見(jiàn)，礙于跟村干部的相熟關(guān)系，他們也不愿意站出來(lái)提出批評。當然，這里邊也有村民的監督能力和監督水平有限的問(wèn)題。

正因如此，要熟人去監督熟人是很難辦得到的。不但因為對監督者來(lái)說(shuō)，要承擔的個(gè)人成本過(guò)高，且對整個(gè)熟人社會(huì )來(lái)說(shuō)，監督的效果都不甚明顯。

除非監督者對資源調配和熟人關(guān)系具有足夠強勢的干預和影響能力。比方說(shuō)，宗族里邊未擔任村干部的長(cháng)者，但是這樣的監督者也應該成為被監督的對象，因為長(cháng)者也不能排除有犯錯誤的可能。監督的目的常常是為了保護弱者的利益，這跟制衡極富博奕意理的制度思想是有區別的。雖然在某種意義上，監督與制衡都具有約束的意思，然而，監督關(guān)系一般建立于力量懸殊的主體之間，而制衡關(guān)系則建立于力量相對均衡的主體之間。因此，在強者與弱者之間往往講究的是制衡，而在弱者和強者之間，強調得更多的則是監督。

三、制度移植的多維思考

在熟人社會(huì )里邊，社會(huì )組織不像城市陌生社會(huì )那么密集。因此，很難找到一個(gè)與基層政權組織力量相當的組織來(lái)制衡村委會(huì )。真正能夠談得上制衡村委會(huì )的是黨支部，除此之外，就只有全體村民會(huì )議或者村民代表會(huì )議了。

但是在實(shí)踐中，依靠黨支部、全體村民會(huì )議或村民代表會(huì )議來(lái)制衡村委會(huì )的愿望是很難實(shí)現的。這是因為，首先，兩委干部交叉的可能性非常高。大部分地方的黨委政府，為了強化基層黨組織對村委會(huì )的領(lǐng)導核心地位，一般都會(huì )通過(guò)各種形式的干預，讓當選的村委主任同時(shí)兼任黨支部書(shū)記的職務(wù)，而村委委員與黨支部委員相互交叉的情況則更為普遍，在此次抽查的28個(gè)村莊，所有村莊的“兩委”成員都存在不同程度的交叉現象。而據省民政廳基政處掌握的情況，全省的情況大致相似。即使有少部分村莊“兩委”成員不存在交叉，但是在這樣的村莊，黨支部又過(guò)于軟弱，根本就無(wú)法對強勢的村委會(huì )形成有效的制衡。其次，全體村民會(huì )議雖然是村里面的最高決策機構，但是，因為村民人數眾多，少則幾百，多則數千，甚至還可能有上萬(wàn)人的超級大村，因此要開(kāi)全體村民會(huì )議并不是一件容易的事，有些村莊，因為人口過(guò)多，居住分散，連“兩委”換屆這種大事，也沒(méi)辦法召開(kāi)全體村民會(huì )議。再次，村民代表會(huì )議是全體村民會(huì )議的代議組織，村民代表人數的多少依每個(gè)村的人口規模而定，有多有少。按照目前各地的實(shí)踐情況，召開(kāi)村民代表會(huì )議，村委會(huì )一般都要對出席會(huì )議的代表進(jìn)行誤工補貼。有些集體經(jīng)濟比較萎靡的村莊，為了節省開(kāi)支，在進(jìn)行一些村務(wù)決策時(shí)，都盡量避免召開(kāi)村民代表會(huì )議。有的村莊，甚至還將村民代表會(huì )議與黨員代表會(huì )議合并召開(kāi)，共同投票決策，這顯然違反了村民組織法的規定。綜上，黨支部、全體村民會(huì )議和村民代表會(huì )議囿于不同的客觀(guān)原因，實(shí)際上很難對村委會(huì )的運作進(jìn)行及時(shí)、全面和有效的制衡。

村委會(huì )每個(gè)月都要處理大量的日常性管理事務(wù)，其中許多牽涉到民主決策的問(wèn)題。從保障民主管理的角度來(lái)講，必須對權力實(shí)施嚴密的日常性監督。通過(guò)村務(wù)公開(kāi)來(lái)調動(dòng)全體村民對村委會(huì )開(kāi)展監督，理論上是一個(gè)行之有效的辦法。但是，前面已經(jīng)分析過(guò)，農村是一個(gè)典型的熟人社會(huì )，要熟人來(lái)監督熟人困難重重。實(shí)施任何制度都是要講成本的，不同的是這個(gè)成本有時(shí)發(fā)生在社會(huì )的身上，有時(shí)則發(fā)生在個(gè)人的身上。許多村民出于自身成本的考慮，不愿意參與到對村干部的監督中來(lái)。即使在法律和政策的約束之下，目前大部分的村莊都選舉產(chǎn)生了自己的村務(wù)公開(kāi)監督小組和民主理財小組。然而，民主監督制度失靈的現象仍然非常嚴重。

當然，沒(méi)有任何一種因素可以單獨地決定另外一種因素的存在。民主監督的制度失靈，雖然可以歸咎于民主監督的個(gè)人成本過(guò)高，但是，也不是絕對的。除了前面講到的宗族長(cháng)者，有時(shí)可以承擔起監督的責任。也有些農村，還會(huì )出現一些強勢的“意見(jiàn)領(lǐng)袖”。這也就是為什么近年來(lái)，農村大量出現上訪(fǎng)、投訴和告狀事件的原因。這說(shuō)明，村民對基層政權組織運作的出軌并非是無(wú)動(dòng)于衷的。隨著(zhù)國家建設法治社會(huì )的決心不斷加大，在民主的代價(jià)面前，農村的民眾已經(jīng)開(kāi)始逐步走向覺(jué)醒。

但是，為什么如此積極而廣泛的民主監督在那些并不強大的村委會(huì )面前，依然顯得如此脆弱，以致農民對真正的民主自治如同霧里看花！

從辯證哲學(xué)的角度來(lái)看，內因雖然對事物的發(fā)展發(fā)揮決定性的作用，但是也不能忽視外因的重要影響。在制度設計上，讓熟人來(lái)監督熟人本身就是一種冒險。在農民沒(méi)有經(jīng)過(guò)民主訓練以前，他們當然無(wú)法熟練地使用這一套規則。但是，當他們?yōu)榇烁冻鲞^(guò)一定的代價(jià)并且走向利益覺(jué)醒的時(shí)候，就會(huì )想辦法沖破這種熟人的關(guān)系，從而維護自身的利益。雖然不是所有的上訪(fǎng)群體都是絕對的利益受損者，就像不是所有的被告都是無(wú)理者一樣，但是，退一萬(wàn)步來(lái)說(shuō)，即使這些上訪(fǎng)者都是毫無(wú)道理的，我們的制度是否已經(jīng)為他們提供健全、有效、廉價(jià)的維權渠道？何況，實(shí)際的情況是，有相當一部分投訴者、上訪(fǎng)者和告狀者就是直接的利益受害者，他們在民主實(shí)踐的過(guò)程中，已經(jīng)付出慘重的代價(jià)。當熟人一改以前的保守，能夠執著(zhù)地打破既有的利益關(guān)系，邁向監督的前陣時(shí)，我們的法律法規又該如何來(lái)為他們的行為提供保障？

對我國大部分農村地區來(lái)說(shuō)，農民在1998年以前，都沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何的民主訓練。民主制度是國家強制移植進(jìn)來(lái)的一項新制度。制度移植當然要考慮本土資源的特點(diǎn)。前面已經(jīng)講過(guò)，讓熟人監督熟人本身就是一種冒險，因此監督的目標是否實(shí)現，不但取決于監督者利益覺(jué)醒的程度，而且決定于國家能否為監督提供全面和有效的保障。村民組織法第二十二條明確規定，村民有權向當地政府和有關(guān)主管部門(mén)投訴，“有關(guān)政府機關(guān)應當負責調查核實(shí)，責令公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應當依法承擔責任?！钡?，對于有關(guān)政府機關(guān)沒(méi)有責令公布或者追究有關(guān)人員責任的，應該作何處理，法律并沒(méi)有規定，有關(guān)配套法律法規和政策亦沒(méi)有提供切實(shí)可行的保障措施。司法救濟不但成本高，而且效率低下，當政策沒(méi)有有力保障民主監督的實(shí)施，就算熟人都愿意出來(lái)為權利而斗爭，實(shí)現民主目標的征途同樣是充滿(mǎn)荊棘的。

農村有熟人，政府機關(guān)同樣有熟人。當以保障村務(wù)公開(kāi)不打折扣進(jìn)行為目標的“兩組”制度建立后，同樣的要求也應該施加在行政機關(guān)的頭上。

參考文獻：

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