農村基層民主建設和民主監督現狀問(wèn)題及對策

社會(huì )主義民主的本質(zhì)和核心是人民當家作主，而基層民主，是人民群眾直接參與國家或基層組織民主管理的重要形式，是人民民主權利的直接體現。實(shí)現充分的社會(huì )主義民主，是以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的全體人民的共同理想和愿望，也是一項偉大的社會(huì )實(shí)踐。我國農村幅員遼闊，人口眾多，農村基層民主建設搞好了，我國社會(huì )主義民主就有了廣泛、堅實(shí)的基礎，民主監督的作用和效力得到較好的發(fā)揮。新中國成立以后，特別是黨的十一屆三中全會(huì )以來(lái)，我國廣大農村基層民主政治掀開(kāi)了嶄新的一頁(yè)，取得了舉世矚目的成就，主要體現在以下四個(gè)方面：

一是不斷完善的人民代表大會(huì )制度，保障了人民當家作主的政治地位。三中全會(huì )以來(lái)，我國人民代表大會(huì )這一根本的政治制度得到了不斷完善，恢復了縣、鄉人民代表大會(huì )，強化了人民代表大會(huì )的職權，改革了選舉制度，把直接選舉擴大到縣級，并實(shí)行差額選舉，從全國廣大農村基層的選舉產(chǎn)生的200多萬(wàn)名人大代表都是由選民直接民主選舉產(chǎn)生的。多年來(lái)，我國選民積極參加選舉，平均參選率都在90%以上。與此同時(shí)，縣、鄉人民代表大會(huì )閉會(huì )期間的工作也逐步得到加強，充分保障了人民群眾當家作主的權力實(shí)現。

二是用法律形式對村民的自治制度作了規定和保障，加強了基層民主建設。為了保證廣大農村群眾對民主的普遍和直接參與，國家頒布實(shí)施了《村民委員會(huì )組織法》，明確規定在農村實(shí)行村民委員會(huì )制度。到目前為止，全國農村通過(guò)無(wú)記名投票選舉產(chǎn)生了100多萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì )。村委會(huì )是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實(shí)現了較充分的基層民主自治。

三是深入開(kāi)展全民普法教育，社會(huì )主義民主與法制觀(guān)念逐漸深入人心。通過(guò)“一五”、“二五”、“三五”和正在進(jìn)行的“四五”普法教育，我國廣大農村群眾的法律意識有了很大程度的提高，要求平等地參與民主管理、民主決策的意識得到了普遍增強。

四是縣鄉人大代表大會(huì )的地位有了較大提高。隨著(zhù)依法治理工作的深入開(kāi)展，有力地推動(dòng)了法律法規在農村的貫徹實(shí)施，同時(shí)也使法律法規實(shí)施的監督主體——縣、鄉人民代表大會(huì )的地位有了進(jìn)一步提高，作用有了明顯的增強。

但目前，我國農村基層民主，無(wú)論是民主的廣度還是深度都只能算是在“初級階段”。由于我國民主監督的方式是由國家性質(zhì)所決定，因此在廣大農村的這種民主監督更多是一種“民對官”的監督，即人民群眾對各級“官員”廣泛的民主監督。它有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是在監督形式上，可以是公開(kāi)的，也可以是不公開(kāi)的；二是不具有強制性，民主監督對被監督對象不具有強制權；三是民主監督是人民群眾的一種權利。因此，農村民主監督的權利實(shí)現的廣度和深度，很大程度上取決于人民群眾的主人翁意識、民主意識、法律意識和文化水平，取決于國家整個(gè)民主政治制度和法律制度的健全和發(fā)展，取決于國家對民主監督的重視和對行使民主監督主體的支持和保護程度。

民主是一種管理體制，是相對專(zhuān)制而言。社會(huì )所有的成員參與統治的理想民主似乎是永遠不可能的。但相對于一個(gè)小型社會(huì )而言，比如一個(gè)村，或一個(gè)鄉，決定一項有關(guān)全體的重大事項，搞直接民主，人人參與，這是可能的。就如我國現行法律明確規定了縣級以下人大代表實(shí)行直接選舉，這充分說(shuō)明了民主廣泛程度，但從另一個(gè)方面來(lái)講，其廣泛性還差得遠。九八歲末四川省遂寧市中區的一個(gè)偏遠鄉進(jìn)行了由全鄉選民直接選舉鄉長(cháng)的創(chuàng )舉，就是對選舉制進(jìn)一步完善的一種嘗試；還有我國當前一些農村正在進(jìn)行的“海選”村里當家人的做法，也充分說(shuō)明了我國農村基層群眾正期待著(zhù)一種更為廣泛、直接的民主，特別是對選舉行政長(cháng)官的權利的分享。

二、存在問(wèn)題

民主的廣度、深度和范圍，是評價(jià)民主的重要“尺度”?？疵裰鞯降子卸啻蟮膹V泛性，這個(gè)“尺度”可以用數字計算出來(lái)，就是實(shí)際參與決策的人數除以該社會(huì )正式成員總數所得的百分比。在許多事務(wù)的管理、決策上，目前我們這個(gè)百分比都還偏低。在當前農村中，決策公共事務(wù)時(shí)，村民仍是較少持久、熱烈地思考、討論。這就是一個(gè)“深度”的問(wèn)題。當然成員直接當家也好，間接當家也好，都算是當了家。就像目前我國農村村民自治，選出自己的代言人或組織管理者，就算是當家了?？蓡?wèn)題偏偏就在于委托這些村民代表當家時(shí)，有時(shí)代表可能不是主觀(guān)故意，而是因智力水平太低，其作出的決定違背了人民的意志，或者當權者出于某種私利，一些事務(wù)不公開(kāi)，一些事情不讓人民當家作主，這都是民主“范圍”問(wèn)題。由民主的這三個(gè)“尺度”可知，我國農村基層民主建設和民主監督亟待不斷完善、進(jìn)步。有人認為，這樣搞民主，反而流于形式，這種看法有失偏頗。其實(shí)，就是因為民主形式的深度不夠，民主權利才會(huì )被棄置。但要達到一定“深度”，首先必須要有一個(gè)條件，即全體社會(huì )成員的平均智力水平要達到一定高度。眾所周知，近幾年我國農村掃盲工作取得巨大成效，眾多文盲脫了盲，但其效果有多大，水分有多少，還值得懷疑。沒(méi)有一定的文化水平的社會(huì )成員如何去深入思索一些關(guān)于切身利益的問(wèn)題呢？除此之外，民主深度還需要法制條件、物質(zhì)條件和心理條件來(lái)充分保障。

具體地講，當前我國農村基層民主建設和民主監督主要存在這么幾個(gè)問(wèn)題：一是普遍的民主意識還不很強。這表現在農村換屆選舉中選民直投率還不太高，在一些農村擁有選舉權的村民，由于外出務(wù)工或交通不便，不積極或不參加投票，更多的是主觀(guān)上認為選舉無(wú)所謂，影響了選舉的直投率。二是選舉中宗族勢力的干擾還不同程度存在，尤其是在村委村換屆選舉中，一些農村中有宗族勢力操縱基層政權的苗頭和趨勢。三是一些鄉鎮在選舉中，圖省事、省時(shí)，對農村選舉的宣傳工作不到位，選民登記不細致，人大代表搞內部“欽定”，選舉不按程序辦事，選舉結果不當場(chǎng)公布等。四是鄉鎮政府沒(méi)有處理好與村委員之間關(guān)系。根據村委會(huì )組法的規定，鄉鎮人民政府與村委會(huì )的關(guān)系是指導、支持和幫助的關(guān)系。但現實(shí)中確有那么一些鄉鎮把村委員擺在自己領(lǐng)導之下，作為“行政村”，發(fā)布命令，村民要想自治其實(shí)很難。五是有些村委會(huì )規模過(guò)大，情況復雜，村民自治不易。村民委員會(huì )組織法規定村民委員會(huì )是按照“便于群眾自治”的原則設立，村委會(huì )一般設在自然村。但我國的一些農村中，仍有許多村委會(huì )是由多個(gè)自然村合并，這樣若是幾個(gè)自然村有歷史矛盾，“勢力”均衡，就不利于村民選擇自己信任的人選進(jìn)入村委會(huì )，對他們的工作進(jìn)行檢查監督；也不利于干部與村民保持較經(jīng)常的聯(lián)系，及時(shí)解決一些問(wèn)題。六是村委會(huì )不是通過(guò)村民會(huì )議決定一些重大事項，而是過(guò)多地行使了行政決定權力，把村委會(huì )變成了一級政權機構。

三、對策建議

民主是一種國家形態(tài)，實(shí)行哪一種民主形式，是由國情和歷史決定的。在我國這樣幅員十分遼闊，擁有12億多人口的大國，由于封建專(zhuān)制歷史影響漫長(cháng)，經(jīng)濟文化尚不發(fā)達，及由此基礎上產(chǎn)生的國民特點(diǎn)，決定了社會(huì )主義初級階段只能實(shí)行人民代表大會(huì )制度這種代議制民主。擴大基層民主，在基層實(shí)行直接民主管理，實(shí)行村民自治，使之和人民代表大會(huì )制度互為補充，是我國社會(huì )主義民主政治的兩大形式。同時(shí)，通過(guò)農村基層民主實(shí)踐活動(dòng)，教育廣大群眾，培養出一大批能正確行使民主權利的合格公民。從這個(gè)意義上說(shuō)，基層民主是社會(huì )主義民主本質(zhì)的體現。同時(shí)，基層民主又是人民代表大會(huì )制度的基礎，基層民主制度健全與否，直接關(guān)系人民代表大會(huì )制度完善程度。黨的十五大報告指出：“擴大基層民主，依法管理自己的事情，創(chuàng )造自己的幸福生活，是社會(huì )主義民主最廣泛實(shí)踐?！睌U大和健全基層民主，是完善社會(huì )主義民主制度的重要內容，對于健全我國社會(huì )主義民主政治制度是有很重要的意義。當前，推進(jìn)農村基層民主建設，加強基層民主監督，必須不斷完善制度建設，提高制度化、規范化水平，并保證其落在實(shí)處。

1.完善選舉制度，積極推進(jìn)基層直接選舉。

保證人民群眾直接行使選舉權，是實(shí)現基層民主的重要內容。十一屆三中全會(huì )以來(lái)，我國制定和健全了一系列基層選舉的法律和制度，實(shí)現了人民群眾的直接選舉的權利，使人民群眾成為真正意義上的國家主人。但我們同時(shí)也感覺(jué)得到，這種直接的面太窄，鄉級行政長(cháng)官沒(méi)有普遍實(shí)行直選，在選舉中，一些地方搞內定、指選等，行政干預明顯；少數農村中還出現了宗派干擾選舉等不正?，F象，妨礙了群眾直接行使民主選舉權。隨著(zhù)改革開(kāi)放經(jīng)濟建設的發(fā)展和選舉制度的逐步完善，農村群眾的民主法意識不斷增強，自由行使民主權利的要求越來(lái)越強烈。實(shí)踐證明，在基層實(shí)行公開(kāi)、公正、公平的直接選舉，反映了社會(huì )和基層民主發(fā)展的客觀(guān)要求。選舉制度是我國人民代表大會(huì )制度的重要組成部分，是我國民主制度的重要標志?？h、鄉人民代表大會(huì )是最基層的一級政權組織，它與廣大農村群眾關(guān)系最直接、最緊密，其選舉制度的完善對擴大基層民主有不可忽視的重要作用。農村基層社會(huì )生活的群眾自治，其組織形式是村民委員會(huì )，它的涵蓋面相當廣，是基層民主的重要組成部分，有強大的生命力，與基層政權關(guān)系最緊密。因此，擴大基層民主，首要就是保證縣、鄉人民代表大會(huì )和村民自治的群眾性自治組織的健康發(fā)展，杜絕選舉中任何壓制和妨礙民主的行為。

完善我國的選舉制度，特別是引入競爭機制，積極推進(jìn)基層的直接選舉，對于堅持人民代表大會(huì )制度，推進(jìn)我國基層民主政治進(jìn)程有著(zhù)十分重要的意義。因此，第一，要解放思想，轉變觀(guān)念，在選舉領(lǐng)域大膽引入競爭機制。競選其實(shí)就是一種競爭機制，是將競爭引入政治領(lǐng)域的一種形式。在選舉中引入競爭機制，有利于優(yōu)秀領(lǐng)導管理人才脫穎而出，有利于加強人民群眾對公仆的監督。第二，要充分發(fā)揮我們的政治優(yōu)勢，努力做好工作，使競爭公平健康順利地開(kāi)展。我國的國體和政體都有很大的優(yōu)越性，使競爭可以有組織地進(jìn)行，這樣可以防止地方保護主義、小團體主義和拉幫結派、另立山頭、誘選、賄選等不良行為的發(fā)生，使選舉朝正確方向健康順利發(fā)展。第三，要建立和完善符合我國國情的，有中國特色的包括競選在內的民主法律體系，加強法律規范，以確保競選的正常進(jìn)行。實(shí)行競選，要靠法律保證。國家要加強這方面的立法工作。

與此同時(shí)，在村民委員會(huì )的選舉中也要加強競爭機制，敢于放手發(fā)動(dòng)群眾提名推薦候選人，并經(jīng)過(guò)反復醞釀協(xié)商，由選民直接投票選舉村委會(huì )組成人員。要嚴格按照法律和規定，組織村民按照法定程序，真正把群眾擁護的、思想好、作風(fēng)正、有文化、有本領(lǐng)、真心實(shí)意為群眾辦事的人選進(jìn)領(lǐng)導班子，使我國農村基層民主建設真正得到加強和完善。

2.推行政務(wù)公開(kāi)，實(shí)現民主管理。

公開(kāi)性是實(shí)現民主的主要特征之一，也是實(shí)現民主管理的前提之一。黨的十五大報告對此作了明確的闡述：“城鄉基層政權機關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)和財務(wù)公開(kāi)，讓群眾討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實(shí)行民主監督?！边@對擴大基層民主提供了政治保證。當前農村工作中出現的干群關(guān)系緊張，中心工作任務(wù)沒(méi)法順利地落實(shí)到群眾中去，不是決策不科學(xué)、不實(shí)際，其中一個(gè)重要原因，是辦事不夠公開(kāi)。有的地方群眾屢屢狀告基層干部，并不見(jiàn)得都是干部有問(wèn)題，而是對干部不了解。實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，讓群眾心里明白，還干部清白，有利于集中精力搞好工作。近年來(lái)，一些地方的將涉及群眾切身利益的事情公開(kāi)，并形成制度，如村級選舉，調整承包土地、劃分宅基地、修橋造路、興辦水利等，都是在廣泛征求群眾意見(jiàn)的基礎上，定期公布進(jìn)展情況，接受群眾監督，受到了群眾的歡迎，有效地防止了濫用人民和法律的賦予的權利。實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，既是擴大基層民主的需要，也是提高工作效率的需要。

因此，基層政權機關(guān)要注意了解群眾的意見(jiàn)，能公開(kāi)的辦事制度、決策程序和群眾關(guān)心的重大問(wèn)題等都應公開(kāi)，增強工作透明度?；鶎尤罕娮灾涡越M織直接產(chǎn)生于群眾，它的管理活動(dòng)必須體現民主原則，村民委員會(huì )是農村群眾性自治組織，實(shí)行直接選舉和自我管理、自我服務(wù)、自我教育，是基層民主制度的直接載體。村務(wù)和財務(wù)等，都要向群眾公開(kāi)，并盡可能吸收縣、鄉人大代表和群眾參與，加強村級民主管理和監督，以取得群眾配合和支持。

推行政務(wù)公開(kāi)和民主管理制度，涉及到方方面面的復雜關(guān)系，要使這項工作順利進(jìn)展并長(cháng)久地堅持下去，要注意抓好三個(gè)問(wèn)題：一是政務(wù)公開(kāi)制度要規范。制定政務(wù)公開(kāi)和民主管理制度要符合法律法規、政策和上級有關(guān)規定，內容要具體，規定盡可能量化、細化，便于干部群眾執行，避免原則性太強，執行可上可下，群眾無(wú)從監督的弊端。二是突出抓好財務(wù)管理。政務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn)是財務(wù)公開(kāi)和集體資產(chǎn)公開(kāi)，尤其是在農村，財務(wù)管理和集體資產(chǎn)的管理，關(guān)系到群眾切身利益，廣大群眾對此非常關(guān)注，只有財務(wù)明白，干部才能清白。因此，在農村，首先要抓好村集體財務(wù)清理工作，摸清財務(wù)情況，及時(shí)處理一些經(jīng)濟違紀問(wèn)題，并在此基礎上逐步搞好鄉級政務(wù)公開(kāi)。三是建立健全監督機制。村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作不能搞形式、走過(guò)場(chǎng)，要長(cháng)久地堅持下去，必須建立健全的運轉監督機制。鄉鎮黨委對村務(wù)公開(kāi)工作要起領(lǐng)導和監督保證的作用，并積極做好村務(wù)公開(kāi)的完善和鞏固提高工作，把這項工作作為農村工作一項長(cháng)期的任務(wù)抓緊抓好。要層層建立村務(wù)公開(kāi)責任制，把這項工作納入干部考核內容，作為評先進(jìn)的依據，使村民委員會(huì )干部自覺(jué)地開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)、民主管理工作。

村民會(huì )議是村民自治的主要形式，它是村民自治權力的具體體現。村民會(huì )議具有權威性和廣泛性，這使村民的主人翁地位切實(shí)得到保障。因此，要切實(shí)開(kāi)好村民會(huì )議。開(kāi)好村民會(huì )議要有議題，要做好準備，要有合適的方式。根據不同內容，村民會(huì )議必須定時(shí)、定期召開(kāi)，一年可開(kāi)幾次。還要根據工作需要，不定時(shí)、不定期召開(kāi)一些臨時(shí)性、應急性會(huì )議。村民會(huì )議進(jìn)行表決的時(shí)候，要堅持少數服從多數的原則，不能由少數干部拍板定案。要正確處理好村民會(huì )議與村民代表會(huì )議的關(guān)系。村委會(huì )組織法規定只有經(jīng)過(guò)村民會(huì )議的授權，村民代表會(huì )議才有權決策，不授權就不能決策任何事，被授權的村民代表會(huì )議才能研究討論決定村中事宜。就全國而言，人民代表會(huì )議是最高權力機構；就一村而言，村民代表會(huì )議不是最高權力機構，不能把它等同于人民代表會(huì )議。村委會(huì )不實(shí)行間接民主形式，而是實(shí)行直接民主形式，這是我國實(shí)現民主建設的一次歷史性飛躍。因此，村委會(huì )要建立健全村民議事制度，擺正村民代表會(huì )議和村民、村民會(huì )議的關(guān)系，保障基層群眾自治的順利實(shí)現。

3.加強民主監督，增強法律監督效力。

擴大基層民主，關(guān)鍵是要完善民主的法律監督機制。歷史已證明，不受監督的權力必然導致腐敗。無(wú)論是選民選出的人大代表還是代表選舉產(chǎn)生的鄉鎮政權機關(guān)領(lǐng)導人，或是村民選舉出來(lái)的村委會(huì )干部都必須接受群眾的監督。但由于民主監督不具強制性，因此，民主監督只有通過(guò)專(zhuān)門(mén)機關(guān)的法律監督才能起作用，因而專(zhuān)門(mén)機關(guān)必須重視和發(fā)揮民主監督的作用。法律監督是諸多監督手段、方法中一個(gè)最為重要方面，它是用法律手段，對于法律實(shí)施過(guò)程中的活動(dòng)進(jìn)行監督和督導，糾正違法行為和追究法律責任。民主監督是法律監督的基礎，法律監督是民主監督的保障。必須把這兩種監督很好地相結合起來(lái)，充分發(fā)揮二者在加強社會(huì )主義民主和法制，促進(jìn)國家機關(guān)廉政建設，克服官僚主義，提高工作效率上的作用，農村基層民主建設才不至于成為一句空話(huà)。

民主監督是法律賦予人民群眾的一項重要權利。人民代表或村民對違法亂紀嚴重失職的鄉鎮領(lǐng)導干部或村委會(huì )成員，有權檢舉或者提出罷免意見(jiàn)。這一點(diǎn)非常重要。罷免權是監督權的最高表現形式。政務(wù)分開(kāi)是鄉級領(lǐng)導班子和村委會(huì )成員接受民主監督的好形式，只有把直接涉及群眾利益，群眾普遍關(guān)心的鄉里或村里的大事向代表和群眾公開(kāi)，人民群眾才能進(jìn)行有效的民主監督，保證鄉級領(lǐng)導干部和村委會(huì )成員依法行使職權，保證他們始終為全鄉、全村大多數群眾的利益工作。加強民主監督和法律監督，首先要加強鄉鎮人民代表大會(huì )的職能和閉會(huì )期間人大主席團的作用，促進(jìn)憲法和各項法律法規在本行政區域的貫徹執行；加強同鄉級人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表的作用，加大監督力度，提高人大監督實(shí)效。其次是要統一干部和群眾對實(shí)行群眾自治的認識，提高執行村(居)民委員會(huì )村組織法自覺(jué)性，村里的干部由村民自己選擇，村里的一切大事都由村民自己作主。同時(shí)，要正確處理好村委會(huì )與鄉鎮政府的關(guān)系，正確處理好村民自治與依法治村的關(guān)系，正確處理好村委會(huì )與黨支部的關(guān)系，通過(guò)健全法規政策等手段來(lái)規范村里的一些工作，加強法制建設，嚴格執法，從根本上防止問(wèn)題的發(fā)生。