民主化進(jìn)程中的鄉村關(guān)系

內容提要：隨著(zhù)《村民委員會(huì )組織法》的正式頒布實(shí)施，村級治理的民主化大勢所趨，以鄉村領(lǐng)導關(guān)系為核心的傳統鄉村關(guān)系面臨嚴峻挑戰。一方面，村級治理的民主化必將對鄉鎮轉變領(lǐng)導方式、轉換工作作風(fēng)構成強大的內在動(dòng)力，對鄉鎮機構改革產(chǎn)生巨大的外在壓力；另一方面，改革后的鄉鎮行政完全有能力適應以村級治理民主化為基礎的新型鄉村關(guān)系。

關(guān)鍵詞：村級治理 鄉村關(guān)系 鄉鎮機構改革 費改稅

我國的基層政權設在鄉鎮，村則是農民群眾實(shí)行民主自治的社區單元。從某種意義上講，鄉村關(guān)系既反映了國家行政與村民群眾之間的聯(lián)系，又體現了國家與社會(huì )之間相對獨立的邊界。建立何種鄉村關(guān)系及鄉村關(guān)系狀況如何，實(shí)在是關(guān)系到我國農村現代化建設好壞的一項關(guān)鍵因素。當前，《村民委員會(huì )組織法》正式頒布實(shí)施后，村級治理的民主化方向不可逆轉，傳統鄉村關(guān)系面臨嚴峻挑戰。此種背景下，筆者試圖結合農村調查的切身體會(huì )，來(lái)略談一下民主化進(jìn)程中的鄉村關(guān)系。

一、村級治理的民主化

中共十五屆三中全會(huì )在總結農村改革二十年的基本經(jīng)驗時(shí)指出：“調動(dòng)農民的積極性，核心是保障農民的物質(zhì)利益，尊重農民的民主權利”；在展望未來(lái)建設有中國特色社會(huì )主義新農村的目標時(shí)要求：“在政治上，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，加強農村社會(huì )主義民主政治建設，進(jìn)一步擴大基層民主，保證農民依法直接行使民主權利”。正是借十五屆三中全會(huì )的東風(fēng)，全國人大在屢次爭議后，終于在1999年11月正式通過(guò)了已試行十年的《村民委員會(huì )組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村組法》），農村基層民主的強制性和規范化建設納入軌道。

依照《村組法》的規定，我國在村一級實(shí)行村民自治，村民委員會(huì )是村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，由村民選舉，對村民負責。正式頒布實(shí)施的《村組法》的最大特點(diǎn)是強調村委會(huì )主任、副主任和委員均由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村委會(huì )成員。在新《村組法》頒布不久，甘肅、山東、廣東、湖北等省人大常委會(huì )即迅速根據《村組法》的有關(guān)要求制定并通過(guò)了地方性選舉辦法，這些具體選舉辦法的特點(diǎn)是對選舉各環(huán)節作了細致規定，體現了吉林梨樹(shù)縣“海選”將候選人提名、確定和正式選舉的權利全方位交給農民的基本精神。這些具體規定使得任何組織或者個(gè)人試圖干預選舉結果，農民都可以對照法律條條指出其行為違反了《村組法》和《選舉辦法》的某一款項。這樣一來(lái)，《村組法》試行時(shí)因為程序制度不足所造成的鄉鎮行政干預村委會(huì )選舉的后果難以再存，農村民主化的方向必將大勢所趨。此一點(diǎn)從新《村組法》頒布實(shí)施后各地民主選舉的實(shí)踐中可以清晰地體現出來(lái)。[1]我們在農村調查中也發(fā)現，許多對中央政策很敏感的農民也已經(jīng)從中央電視臺的焦點(diǎn)訪(fǎng)談、新聞?wù){查、新聞聯(lián)播以及報刊雜志上大體了解了“海選”的精神，對真正的民主選舉充滿(mǎn)期待。許多鄉村干部雖然對“海選”充滿(mǎn)憂(yōu)慮，但大都認為大勢不可抗，村級民主化不可違。

從某種意義上說(shuō)，當前村級治理的民主化僅僅是展示了良好的開(kāi)端。站在地方政府特別是鄉鎮行政的立場(chǎng)上，村級治理的民主化可能造成鄉鎮行政在村一級無(wú)“腿”的問(wèn)題，它們不可能有太多民主化的熱情。但是，在國家強制推進(jìn)村級民主，學(xué)術(shù)界與輿論界普遍歡迎，農民又有越來(lái)越強的自我保護意識和政治參與積極性的情況下，鄉鎮乃至縣市一級很難再抵擋得住民主化的隆隆腳步，村級治理必將很快迎來(lái)一個(gè)民主化的未來(lái)。 村級治理的民主化并不只表現為民主選舉，而且表現為民主決策、民主管理、民主監督。民主決策即所有與村民利益相關(guān)的重大事項均應由村民會(huì )議或村民代表會(huì )議討論決定，村民不同意的事項，村干部即不能辦。民主管理即讓村民群眾參與具體的村務(wù)管理，如由村民代表參加治安、調解、公共衛生等項事務(wù)的具體管理等。民主監督即由村民群眾通過(guò)諸如村民代表會(huì )議、村民理財小組等等形式監督約束村干部，糾正他們的不良行為和違背村民群眾意愿的錯誤做法等等。所有這些方面綜合起來(lái)，在村級治理中就形成了一個(gè)立體的網(wǎng)狀結構，使得所有違背村民意愿的行為都很難發(fā)生。不僅過(guò)去嚴重敗壞了黨的聲譽(yù)和影響了干群關(guān)系的村干部吃喝貪占沒(méi)有了存在的空間，而且鄉鎮行政憑借對村級組織的控制而向農民增加的種種不合理負擔也很難再提取上來(lái)。 總括以上敘述，即依照《村組法》所描畫(huà)的村級治理藍圖，村一級實(shí)行村民自治而成為一個(gè)相對獨立于鄉鎮行政乃至國家的社會(huì )實(shí)體，在此一實(shí)體內部，因為有詳盡的制度手段和操作程式規定，村民可以有效建立與村干部之間的互動(dòng)關(guān)系，村干部任何違背村民群眾意愿的行為都會(huì )由于受到來(lái)自村民多渠道的約束而很難發(fā)生，村民群眾可以成功地將自己的意愿借村干部的行為表達出來(lái)。

二、傳統的鄉村關(guān)系及其面臨的挑戰

當前我國整個(gè)鄉村關(guān)系依然是建立在傳統人民公社體制基礎上的。1988年頒布試行的《村組法》因為過(guò)于“粗略和原則化，導致村級組織制度供給不足和制度空隙過(guò)大，以致鄉鎮行政可以利用這種制度空隙來(lái)制造村級組織實(shí)際制度安排對成文制度意愿的偏離?！盵2]換句話(huà)說(shuō)，除個(gè)別例外，當前鄉村關(guān)系從根本上講，依然是人民公社時(shí)期形成的上下級關(guān)系，無(wú)論鄉鎮行政、村民群眾或村干部自身，都明顯缺乏自治意識，人民公社遺留下的歷史記憶成為主導鄉村關(guān)系的主要資源。

籠罩在人民公社陰影下的傳統鄉村關(guān)系具有其存在的合理性。具體地說(shuō)，第一、當前鄉鎮行政為推行政務(wù)，亟需在村一級有一強有力的支點(diǎn)，而此一支點(diǎn)的最佳選擇即是村干部。無(wú)論是計劃生育、殯葬改革、還是環(huán)境保護、維護治安，不憑借村干部的協(xié)助，鄉鎮行政的實(shí)施效果將大大折扣，甚至根本實(shí)施不了。鄉鎮行政的實(shí)施。第二、承包經(jīng)營(yíng)使得分散經(jīng)營(yíng)的農戶(hù)成千上萬(wàn)。無(wú)論是向下傳遞黨的方針政策，還是往上收提留稅費，離開(kāi)了熟悉千家萬(wàn)戶(hù)情況的村干部，鄉鎮行政縱有再大的愿望和熱情，也無(wú)力一一面對農戶(hù)。

正因為村級組織對于鄉鎮行政的如此重要性，使得傳統鄉村關(guān)系即鄉村之間的上下級關(guān)系具有了合理性，這也正是當前有人重提“村政”的主要理由[3]。不僅如此，因為《村組法》規定鄉村關(guān)系為指導關(guān)系，鄉村實(shí)際上的領(lǐng)導關(guān)系“名不正而不順”，這就使得當前鄉村關(guān)系既無(wú)法獲得“村政”背景下的好處，又無(wú)法獲得“自治”名下的好處。[4]

當前鄉村關(guān)系要么實(shí)行“村政”，要么真正“自治”。村政的好處是可以有效解決鄉鎮行政在村一級的支點(diǎn)問(wèn)題，這一點(diǎn)對于處于轉型時(shí)期的中國農村非常重要。但是，“村政”也存在著(zhù)難以克服的問(wèn)題：第一、如何監督鄉村組織的不良行為？因為“村政”對上負責，村干部必然很容易即可用欺上的手段來(lái)獲得上級信任，更何況現在正處于由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉換的過(guò)渡時(shí)期，村干部可以通過(guò)經(jīng)濟手段來(lái)“買(mǎi)通”上級，而將經(jīng)濟負擔向村民群眾轉嫁，嚴重的時(shí)候，鄉村干部可能會(huì )借轉型時(shí)期的無(wú)規則來(lái)恣意妄為，漁肉百姓；第二、“村政”不能解決社區資源動(dòng)員的問(wèn)題，即對上級負責的村級組織如何可以得到村民的信任？舉辦村里的公共工程時(shí)，群眾如何敢于放心地將集資款項交給不對自己負責的村干部？第三、鄉鎮行政很容易利用“村政”這個(gè)下級來(lái)為他們私人謀取好處，諸如當前農民負擔屢減不輕，強制性的產(chǎn)業(yè)結構調整屢屢發(fā)生，又屢屢失敗，大而無(wú)當的政績(jì)工程屢屢上馬又大多損失慘重，其主要原因是他們可以通過(guò)“村政”這個(gè)下級來(lái)實(shí)施他們或輕率或有不良目的的決策。

正因為“村政”無(wú)法解決以上問(wèn)題，我國當前選擇了民主化的村級治理路徑。具體而強有力的法律制度和農民強烈的自我保護意識與參與積極性，使得村級治理的民主化方向已經(jīng)很難逆轉。

村級治理的民主化至少有以下幾點(diǎn)好處：第一、可以有效監督約束村干部的不良行為；第二、可以提高社區資源動(dòng)員能力[5]；第三、可以抵制鄉鎮行政的瞎指揮。

顯然，無(wú)論“村政”或“民主化的村級治理”，都較現存的籠罩在人民公社陰影下的傳統鄉村關(guān)系具有優(yōu)勢。而就“村政” 和“民主化的村級治理”兩種方式比較而言，兩者都既有優(yōu)勢，又有不足之處。我們以為“民主化的村級治理”較“村政”更為合理，其中的關(guān)鍵之處在于：民主化的村級治理可以產(chǎn)生一種強有力的力量來(lái)抵制轉型時(shí)期權力本身不斷膨脹過(guò)程中滋生的種種問(wèn)題。在轉型時(shí)期，因為意識形態(tài)約束能力和制度本身的剛性均成問(wèn)題，源自行政權力的種種不良因素都可能膨脹擴大，無(wú)論是借國家政權本身的力量還是借道德約束本身的力量，都很難約束這些不良因素的膨脹，唯一的辦法是對權力本身進(jìn)行限制和制約，從而使那些源自權力的不良因素無(wú)以生存。以當前農村現存的種種問(wèn)題來(lái)說(shuō)，無(wú)論中央想出多少辦法來(lái)要求減輕農民負擔、轉換工作方式和轉變工作作風(fēng)，鄉鎮一級（不僅僅是鄉鎮一級）總可以“上有政策，下有對策”，往往是老問(wèn)題還未解決，新對策又已產(chǎn)生，中央和農民對地方上的“對策”防不勝防。那么，為什么鄉鎮可以想出對付中央政策的對策，拒不改變工作方式和工作作風(fēng)？很簡(jiǎn)單，對于分散的農民來(lái)講，鄉鎮可以指揮村來(lái)實(shí)施高壓，可以以種種借口來(lái)實(shí)現它的別有用心的目的。這就是說(shuō)，正是“村政”最具價(jià)值的鄉村領(lǐng)導關(guān)系可能為鄉鎮行政權力的無(wú)所約束提供手段，而民主化的村級治理則通過(guò)釜底抽薪，使得鄉鎮行政不轉換工作方式和轉變工作作風(fēng)，就根本不可能維持下去，所有成為對策的借口都不能不轉換成執行政策的壓力和動(dòng)力了。 我們在長(cháng)期的農村調查中深深地感到，轉型時(shí)期試圖以道德修養和成文制度約束權力，實(shí)為緣木求魚(yú)。唯有以權力制約權力，單方面成為對付中央政策的“對策”才不致于肆無(wú)忌禪地四處橫行。正因此，我們以為“村治”較“村政”為好。 這里，要實(shí)行“村治”還必須解決兩個(gè)認識問(wèn)題，第一個(gè)問(wèn)題是：不受制約的鄉鎮行政權力可能造成何等嚴重的惡果。第二個(gè)問(wèn)題是：民主化的村級治理會(huì )對鄉鎮工作造成何等程度的困難。

先回答第一個(gè)問(wèn)題。從某種意義上，無(wú)論如何估計不受制約的鄉鎮行政權力所造成的惡果都不過(guò)份。以下以幾件具體事項說(shuō)明之。因為農民人均純收入與“三提五統”掛鉤，在當前的農村，農民人均純收入便不是依據農民實(shí)際收入來(lái)計算，而是依據上面要收多少錢(qián)來(lái)規定；面對市場(chǎng)的農民當然有權力決定種什么不種什么，但當前農村普遍存在鄉鎮強迫農民種什么，如何種的問(wèn)題。若農民增收，鄉鎮領(lǐng)導干部就有了“政績(jì)”（事實(shí)上強迫農民種不種什么的后果大都是農民減收），農民減收了就該自己倒霉，很少有誰(shuí)為農民減收承擔過(guò)責任；強制保險、達標升級、不負責任的建設決策等等，所有這些，若鄉鎮負責人沒(méi)有經(jīng)濟利益上的企圖，也大都是為了搞出政績(jì)以備升遷。其后果是，不搞得民窮財盡、民怨沸騰，不受制約的鄉鎮行政權力就不會(huì )善罷甘休。[6]

再回答第二個(gè)問(wèn)題。當前鄉鎮行政的主要工作可以歸結為兩項：第一項是貫徹落實(shí)黨和國家在農村的各項方針政策，諸如計劃生育、社會(huì )治安、民政優(yōu)撫等方面的事務(wù)；第二項是收取諸種稅費提留。當前我國經(jīng)濟已經(jīng)基本結束以農助工的階段，鄉鎮向農民收取的稅費提留主要用于鄉鎮行政落實(shí)黨和國家在農村諸種方針政策的費用和為農民提供公共服務(wù)。但是，當前鄉鎮行政往往只收費不服務(wù)，收費本身成為了目的。天下第一難的“計劃生育”普遍被“提留收取”所替代，成為對當前農村工作的莫大諷刺。

據調查，當前從農民那里收取的稅費大多它用。理論上是為農民服務(wù)的收費，卻變成了養活大批閑雜人員的人頭經(jīng)費。這樣就有一個(gè)基本的問(wèn)題：既然不服務(wù)，收費干什么？再問(wèn)：若不收費，當前成為天下第一難的稅費收取是否可以變得容易起來(lái)？

稅費收取之所以成為天下第一難，根本原因是農民沒(méi)有錢(qián)，稅費收取額度遠遠超過(guò)了農民實(shí)際可以承受的限度。從全國總體情況看，1994至1887年，全國農村向國家提供的農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅等稅收從433.2億元上升到696.3億元，農民人均上繳稅金由48.7元上升至76.3元，年均增長(cháng)16.1%，同期，全國農民向集體交納的提留統籌從365.8億元上升到645.5億元，農民人均上繳集體的提留統籌由41.1元上升至70.1元，年均增長(cháng)19.5%，。而從1994至1997年，農民人均純收入的增長(cháng)速度為年均6%。[7]在農民沒(méi)有錢(qián)的情況下，無(wú)論是“村政”還是“村治”都不能解決問(wèn)題。因此，可能造成鄉鎮行政工作困難的首要因素不是建立何種鄉村關(guān)系，而是改革鄉鎮機構，精減鄉鎮人員，減少不服務(wù)的諸項收費。換句話(huà)說(shuō)，構成為對未來(lái)民主化村級治理主要挑戰和障礙的因素不在鄉村關(guān)系而在鄉鎮本身，鄉鎮必須為民主化的村級治創(chuàng )造寬松的環(huán)境。好在民主化的村級治理本身不僅可能成為鄉鎮工作的障礙，而且可以成為鄉鎮機構改革的動(dòng)力。

三、鄉鎮機構改革的空間

有一種流行的觀(guān)點(diǎn)認為 ，當前農民負擔屢減不輕和稅費提留屢收不起的根本原因是費多稅少，由此造成了收費者和繳費者雙方的隨意性，此種觀(guān)點(diǎn)認為，只要將農村費改稅，可以《稅法》來(lái)規范收稅和繳稅雙方的權利義務(wù)關(guān)系，從而既解決隨意加重農民負擔的問(wèn)題，又解決稅費收取困難的問(wèn)題。

這當然是一種良好的愿望。姑且不論稅費不同的功用，費改稅必須解決以下兩個(gè)問(wèn)題：由誰(shuí)來(lái)收稅？第二、收多少稅？

先討論第一個(gè)問(wèn)題。當前鄉村稅費收取主要采用了兩種方式：第一種方式是由財稅部門(mén)收稅，由管理（服務(wù)）部門(mén)收費。財稅部門(mén)和管理部門(mén)即鄉鎮的“ 七站八所 ”。過(guò)去農民出售公糧，“戶(hù)賣(mài)村結”，無(wú)論是財稅部門(mén)還是管理部門(mén)，它們都可以在“村結”時(shí)直接從農民售賣(mài)公糧所得款項中扣出，農民出售公糧得“白條”。近年強調“戶(hù)賣(mài)戶(hù)結”，財稅和管理部門(mén)必須到一家一戶(hù)農民家中收取稅費。因為農戶(hù)分散而龐大，其工作量遠非鄉鎮七站八所所可以承擔，因此，近年此種稅費收取方式已較少采用，而大都轉為第二種方式。具體地，第二種方式是“七站八所”將稅費提留額度計算到村，然后，通過(guò)種種途徑“攻關(guān)”鄉鎮行政，鄉鎮行政當然也無(wú)力承擔稅費收取所需要的工作量，因此，鄉鎮行政借用現行的鄉村關(guān)系體制，與村主職干部鑒定稅費收取責任狀，對于按時(shí)或提前完成任務(wù)的村干部給予經(jīng)濟上的獎勵，對于無(wú)法按時(shí)完成任務(wù)的村干部給予經(jīng)濟上的懲罰，嚴重的，由鄉鎮行政以工作不力免去村干部職務(wù)。

單就以上兩種稅費提留收取方式而言，一種是由部門(mén)直接收取，一種是由鄉村組織代收，在形式上是截然不同的。但是，“戶(hù)賣(mài)村結”時(shí)，部門(mén)扣款是以農民出售公糧為前提的，當農民交不起稅費時(shí)，他就拒絕出售公糧，因此，“戶(hù)賣(mài)村結”時(shí)對村干部最大的工作壓力便是所謂與“派款”聯(lián)系在一起的“催糧”。表面上看“催糧”是村干部在為糧食部門(mén)出力，實(shí)質(zhì)上是在為部門(mén)收取稅費打基礎。換句話(huà)說(shuō)，無(wú)論何種稅費收取方式，面對千家萬(wàn)戶(hù)分散的農民，離開(kāi)了村干部，稅費收取都不可能。

問(wèn)題在于：1、通過(guò)鄉鎮與村主職干部鑒定責任狀的形式來(lái)強制村干部收取稅費的法理依據何在？2、既然將收取稅費的責任轉嫁到了村干部身上，還要那些鄉鎮一級的稅費收取部門(mén)干什么？據我們調查，當前鄉鎮一級僅財稅部門(mén)，雖然在實(shí)際收取稅費方面能起作用甚小，但它們依然是鄉鎮最為富有闊綽的部門(mén)，由鄉村干部辛辛苦苦收取上來(lái)的稅費，財稅部門(mén)至少要花費近四分之一。換句話(huà)說(shuō)，僅僅因為體制原因，農民就要額外多出近1/4的錢(qián)來(lái)養活不干事的部門(mén)。

實(shí)行費改稅顯然只能改變費稅的性質(zhì)，并不能解決由部門(mén)收稅的工作量，也就是說(shuō)不能改變由村干部來(lái)收取稅費本身的必然性。這同樣不能解決以上兩個(gè)問(wèn)題。 據實(shí)征收，有多少收多少，這是稅制的基本原則。但當前由村干部來(lái)收稅，事實(shí)上是將稅額包到了村，實(shí)質(zhì)上是包稅制?！洞褰M法》規定“鄉統籌的收繳方法”由村民會(huì )議討論決定，即是說(shuō)鄉鎮下達的“五項統籌”費額可以由村民自己討論決定如何分攤，顯然，鄉對村是包稅制，村對農戶(hù)則可以是一般稅制。這種辦法的好處是大大減少了鄉鎮的工作量，而村內因為農戶(hù)較少，相互之間比較熟悉，采用一般稅制的工作量并不太大。

實(shí)行包稅制一舉解決了村干部收稅法理依據和專(zhuān)職收稅部門(mén)的出路問(wèn)題。即，將當前鄉鎮一級龐大而獨立的財稅部門(mén)收縮成為鄉鎮的一個(gè)會(huì )計單位，由此減輕農民的負擔。 再討論第二個(gè)問(wèn)題。因為當前收費部門(mén)事實(shí)上大多沒(méi)有服務(wù)，而稅費提留總額相對于農民實(shí)際收入太高，因此，農民無(wú)論稅費，統統不愿交納。將稅費統收實(shí)在是不太合理的做法，原因是農民交費是為了獲得較“自我服務(wù)”更多的公共服務(wù)，但當前鄉鎮一級服務(wù)部門(mén)遺留下來(lái)的“官氣”太重，一方面服務(wù)能力和服務(wù)水平太差，農民有無(wú)這些服務(wù)無(wú)所謂，認為交費賣(mài)服務(wù)不劃算；另一方面，要養活相對于劣質(zhì)服務(wù)過(guò)于龐大的部門(mén)人員，部門(mén)就必須千方百計向農民收費。因為當前部門(mén)“官氣”本身的問(wèn)題，鄉鎮政府或上級部門(mén)不可能置部門(mén)死活于不顧，大多千方百計從政策上給部門(mén)以?xún)?yōu)惠，對只收費不服務(wù)也大多睜一只眼閉一只眼，農民向部門(mén)交費事實(shí)上成了如稅一樣必不可少的負擔。[8]

因此，若不解決當前部門(mén)只收費不服務(wù)的問(wèn)題，費改稅就只能強化而不是削解部門(mén)的“官氣”，增加而不是減少農民的負擔。如此一來(lái)，具有諷刺意味的將是農民不僅負擔減輕不了，而且劣質(zhì)的服務(wù)可能都不再有了。

問(wèn)題的關(guān)鍵是將現有的費推向市場(chǎng)，即是將公共服務(wù)推向市場(chǎng)。也就是說(shuō)，應該將部門(mén)的“官氣”削掉，讓它們憑借服務(wù)來(lái)獲得生存，農民為了獲得較自我服務(wù)更多的公共服務(wù)，而自愿交費。費不應該是鄉村強迫農民交納，而應該是農民主動(dòng)購買(mǎi)服務(wù)的支出。這就涉及到部門(mén)本身的改革。

一旦費從鄉村干部工作中或包稅額度中清除，農民人均負擔的稅額就會(huì )大大減輕，收稅和收費也就可以大大地容易起來(lái)。

如上所述，民主化的村級治理因其對鄉鎮行政不合理收費的抵制，構成了鄉鎮機構改革的強大壓力和內在動(dòng)力。其改革的方向大致有兩個(gè)方面：第一、將功能重復的部分合而為一，具體若財稅部門(mén)不收稅，就應將其收縮為一個(gè)會(huì )計單位，而由收稅效率更高的鄉鎮行政負責收稅；第二、將絕大部分服務(wù)部門(mén)推向市場(chǎng)，不要與上級所設機構搞一一對應，不能在市場(chǎng)上生存下來(lái)的就堅決撤掉；第三、對于少數管理性的服務(wù)部門(mén)，應依職數定人員，多余閑雜人員全部遣散；[9]第四、某些地方在鄉村之間所設管理區，可以撤掉，其人員除一部分抽回鄉鎮外，可以安排部分素質(zhì)較高者到村級擔任支部書(shū)記職務(wù)。

改革后的鄉鎮機構做什么？其主要工作是貫徹落實(shí)黨和國家在農村的各項方針政策，計劃經(jīng)濟時(shí)期形成的諸項職能，因人設事的部門(mén)和事務(wù)，因個(gè)人目的而慣于借用的傳統工作方式和工作方法，在新型鄉村關(guān)系背景下，既成為改革的對象，也成為進(jìn)一步改革的前提。

四、民主化進(jìn)程中的鄉村關(guān)系

村級治理的民主化是一個(gè)漸進(jìn)的目標模式，在此進(jìn)程中，農民政治認知與參與，村干部的自我定位，鄉鎮行政工作方式方法等等，都是有一個(gè)轉變和適應的過(guò)程。換句話(huà)說(shuō)，當前鄉村關(guān)系本身依然充滿(mǎn)著(zhù)不確定因素，如何描述鄉村關(guān)系的轉換過(guò)程，還有很多工作要做。但是，從總的趨向來(lái)看，當前村級治理民主化的趨向已經(jīng)為我們勾勒出了一幅充滿(mǎn)立體感的未來(lái)鄉村關(guān)系圖景。

第一、村級治理的民主化首先構成了對當前鄉鎮行政強有力的挑戰。當鄉鎮行政不再能夠控制村干部的人事任免權時(shí)，村干部終究會(huì )認識到自己應該對誰(shuí)負責。有人調查發(fā)現，無(wú)論是由鄉鎮行政指定還是由村民群眾選舉，“選來(lái)選去還是那些人”。他們認為，既然群眾選舉的人正是鄉鎮希望當選的人，這就不會(huì )對鄉鎮工作和傳統鄉村關(guān)系造成什么影響。這種觀(guān)點(diǎn)是錯誤的，因為這種觀(guān)點(diǎn)忽視了選舉本身具有的巨大力量。既然村干部是由群眾選舉的，在此過(guò)程中鄉鎮行政并無(wú)插手選舉的機會(huì )，過(guò)去由鄉鎮任命且對鄉鎮負責的村干部何以會(huì )再對鄉鎮負責？

不對鄉鎮負責的村干部并非事事都要與鄉鎮搞對抗。但當鄉鎮行政的強制命令與村民群眾的真實(shí)意愿發(fā)生沖突時(shí)，村干部會(huì )否如過(guò)去一樣服務(wù)于鄉鎮的目的？構成與村民群眾意愿強烈沖突的鄉鎮指令大都是與中央政策精神相違背的東西，諸如屢減不輕的農民負擔，屢禁不止的達標升級等等方面，將首先成為村的抵制對象。而構成當前鄉鎮行政強制村一級的諸種事項大致又可以分為兩個(gè)方面，第一方面為鄉鎮主要負責人為了個(gè)人目的而搞的所謂“政績(jì)”工程以及所有為農民強烈反感的吃喝貪占。此些方面在面對村一級強有力抵制后，鄉鎮有能力自我消解，自我改造。也就是說(shuō)村對鄉鎮的抵制可以在鄉鎮中逐步清除鄉鎮所可以控制的不良方面的行為；第二方面為來(lái)自上級部門(mén)的強制性任務(wù)諸如攤派、達標升級等等。此些方面無(wú)論鄉鎮行政本身如何想辦法，在遇到村一級強有力的抵制后，鄉鎮便處于所謂“下頂上壓”的困境之中，傳統鄉村關(guān)系下村級組織所遇到的困境由此上移至鄉鎮之中。

處于困境中的鄉鎮行政無(wú)論如何都無(wú)法通過(guò)轉變工作方法和轉換工作作風(fēng)將自己從困境中解脫出來(lái)。但是，所有處于同樣困境中的鄉鎮行政可以構成對上級（縣一級）強大的壓力，來(lái)自縣級強制性指令中的由縣級本身可以解決的部分，縣級就必須面對并且想辦法解決之。而更深層的來(lái)自更上級的不合理指令，即可如此類(lèi)推解決之。[10]這樣，源自村級治理民主化所構成的對鄉鎮行政強大的壓力便會(huì )逐級上傳，當此種壓力足夠大的時(shí)候，過(guò)去自上而下層層加碼的不合理指令便自下而上層層被剝離和清除掉。過(guò)去成為對付中央政策的層層加碼的“對策”當然也就越來(lái)越難有生存的余地。

總括以上所述，村級治理的民主化展示出了一幅自下而上良性改革和有序發(fā)展的內動(dòng)力畫(huà)卷。

第二、村級治理的民主化可以鍛煉農民自我管理的能力，提高農民政治參與的積極性。當農民真心意識并體會(huì )到村是一級獨立的自治實(shí)體以后，村集體發(fā)展的好壞與農民個(gè)體利益之間的緊密關(guān)系便不言而喻了。在過(guò)去的農村調查中，我們發(fā)現了一種普遍存在而又不可思議的現象，即無(wú)論村集體負債或者存有積蓄，村民都不以為與他們自己有多少關(guān)系。正因此，村民雖然對村干部高息借款向上級交提留或有的村民故意拖欠集體提留等存有意見(jiàn)，但只要不讓他多交積累，他們便無(wú)所謂了。村民對村集體的冷漠與村作為村自治實(shí)體應有的與村民之間的利益相關(guān)性之間的巨大差距實(shí)讓外人難以理解。

但是，只要仔細考察一下當前鄉村關(guān)系特別是村級組織與村民之間的關(guān)系，就很容易理解村民為什么對村集體的冷漠了。一方面，鄉村干部雖然理論上承認村集體財產(chǎn)是村民共有的，但事實(shí)上村干部發(fā)多少報酬，村集體搞何種公共建設，除非要向農民攤派，均很少找村民商量。傳統鄉村關(guān)系不僅使得任命誰(shuí)當村干部的主動(dòng)權掌握在鄉鎮手中，而且村集體資金如何使用，鄉鎮也有極大的發(fā)言權。相反，作為村集體財產(chǎn)主體的村民不僅無(wú)權支配集體資金如何使用，而且根本就沒(méi)有機會(huì )了解集體資金是如何使用的。甚至村民要清理村集體的財務(wù)帳目都困難重重。[11]民主化的村級治理在改變傳統鄉村關(guān)系的同時(shí)，使得村干部與村民群眾之間，村集體與農戶(hù)之間的互動(dòng)及利益關(guān)系凸現出來(lái)。一方面，村民可以有效監督村集體資金的使用，村集體的贏(yíng)利可以為村民帶來(lái)看得見(jiàn)的好處；一方面，隨著(zhù)村民對村集體經(jīng)濟控制能力與信心的強化，他們必然逐步體驗到自己利益與集體經(jīng)濟狀況的密切關(guān)聯(lián)，逐步承擔起集體經(jīng)濟或發(fā)展或萎縮的責任。[12]如此一來(lái)，村民就不僅會(huì )關(guān)心自己應負擔多少稅費，而且會(huì )關(guān)心村集體積累的增減。一旦村民普遍將自己的利益與村集體的利益聯(lián)系起來(lái)，則在由村承擔應繳提留稅費時(shí)，少數故意拖欠提留的農戶(hù)就會(huì )受到來(lái)自其它農戶(hù)強大的壓力，這時(shí)，既不是由來(lái)自國家的力量，也不是由來(lái)自村干部的工作，而是由來(lái)自村民之間相互熟識與聯(lián)系而產(chǎn)生的壓力，將傳統鄉村關(guān)系背景下單純依靠鄉村組織甚至專(zhuān)政工具來(lái)完成的提留收取工作搞好。[13]

民主化村級治理的關(guān)鍵正是通過(guò)在相互熟識的村民之間形成共同的利益關(guān)聯(lián)，而達成村民之間的相互監督與約束。不僅提留稅費可以通過(guò)轉換成與村民密切關(guān)聯(lián)的村級集體積累而形成內在提取機制，而且其它許多原本需要鄉鎮強制完成的工作也可以通過(guò)轉換成與村民利益關(guān)系密切的自治事務(wù)而形成內在作用機制。也許，正是民主化村級治理所可以形成的村內治理機制，可以為未來(lái)鄉村關(guān)系打下頗為牢靠的基礎。

[1]吳毅：《制度引入與精英主導》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》1999年第2期。

[2]賀雪峰：《村級組織制度安排：理想與現實(shí)的差距及其原因》，《社會(huì )科學(xué)研究》1998年第4期。

[3]中共湖北省委組織部等：《村級管理方式研究》，《中國農村經(jīng)濟》1997年第8期；沈延生：《村政的興衰與重建》，《戰略與管理》1999年第1期。

[4][4]賀雪峰：《村級組織制度的評估》，《中國國情國力》1999年第4期。

[5]賀雪峰：《村民參與與社區資源動(dòng)員能力》，《社會(huì )科學(xué)》1998年第9期。

[6]參見(jiàn)《南方周末》1999年10月29日，第一版、二版，七版。

[7]參見(jiàn)趙新社：《農村稅費制度為何要改》，《中國經(jīng)濟時(shí)報》1998年12月3日。

[8]李武武：《農民不合理負擔的30種表現》，《調研世界》1999年第10期。

[9]王安仁等：《鄉鎮機構改革勢在必行》，《調研世界》1999年第10期。

[10]徐勇：《民主化進(jìn)程中的路徑選擇》，《荊門(mén)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》1998年第4期。

[11]高曉暉：《一場(chǎng)深刻的變革，從最小的村“官”開(kāi)始》，《今日名流》1999年第10期。

[12]農村基層制度創(chuàng )新與稅費改革問(wèn)題研究課題組：《農村稅費體制改革的研究》，《中國農村觀(guān)察》1999年第6期。

[13]徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版，第274-288頁(yè)。