鄉鎮為什么是民主化進(jìn)程的“絆腳石”

筆者對鄉村關(guān)系的關(guān)注始于1998年8月在湖北黃梅縣召開(kāi)的“村治研究與實(shí)驗研討會(huì )”。在會(huì )上，有學(xué)者和民政部門(mén)的實(shí)際工作者針對基層政府，尤其是鄉鎮政府在推進(jìn)村民自治工作中的消極甚至阻礙作用，情緒性地提出了用中央和民眾夾擊地方的辦法來(lái)推動(dòng)村民自治工作。其中暗含的意思就是基層政府，尤其是鄉鎮政府仍然愿意沿用人民公社時(shí)期對村級組織的控制，不愿放松管制，從而成為鄉村民主化進(jìn)程的“絆腳石”。

由于會(huì )議召開(kāi)時(shí)，《村民委員會(huì )組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村組法》）并未正式通過(guò)，與會(huì )者作為論據的經(jīng)驗事實(shí)都是《村組法》試行期間發(fā)生的，因此鄉鎮政府的行為似乎可以理解。但是在1998年底《村組法》正式通過(guò)，“鄉政村治”格局在法律意義上確認和強化后，許多鄉鎮政府在處理與村級組織間關(guān)系上并沒(méi)有多大程度的轉變，這一點(diǎn)可以在之后各地依據《村組法》開(kāi)展的村委會(huì )直選中鄉鎮政府屢屢違法干預、操縱選舉上得到很好地說(shuō)明。

改革的基本路向是市場(chǎng)化與民主化。鄉鎮政府在村民自治工作中的消極與抵觸無(wú)疑是逆潮流而動(dòng)，既違背黨的政策和國家法律法規，又剝奪了農民的民主權力，從而遭到農民的反對。那么鄉鎮為什么要繼續其對村的控制，從而在鄉村民主化進(jìn)程中扮演一個(gè)很不光彩的“絆腳石”的角色呢？其行動(dòng)的內在邏輯又是什么？村民自治背景下，新型鄉村關(guān)系建構的基點(diǎn)何在？不弄清楚這些問(wèn)題，而是簡(jiǎn)單地將原因歸結為鄉鎮干部認識落后，因私廢公等，恐怕既不利于鄉村民主發(fā)展，也不利于農村基層政權建設。因此，本文力圖在對湖北省長(cháng)鎮進(jìn)行實(shí)地調查并借鑒他人研究成果的基礎上對前述問(wèn)題作出回答。

個(gè)案：鄉村關(guān)系的經(jīng)驗描述與初步分析

長(cháng)鎮隸屬于湖北省Z市，位于漢江中游，屬江漢平原向鄂北山地過(guò)渡地帶。該市氣候屬北亞熱帶季風(fēng)氣候。東西平均寬約18公里，南北長(cháng)15.5公里，總面積275平方公里。地勢北高南低，平均海拔65—75米。境內有長(cháng)河自北向南縱貫全鎮，并建有水庫一座。

長(cháng)鎮分為四個(gè)管理區，轄16個(gè)村，134個(gè)村民小組。人口總數為20865人，勞力8436人，其中男勞力4440人，女勞力3996人。有耕地50647畝，其中水田44704畝，旱田5943畝，人均耕地約2.43畝。

較為優(yōu)越的自然條件使長(cháng)鎮發(fā)育成一個(gè)典型的農業(yè)鄉鎮，多數所謂的鄉鎮企業(yè)也都是農業(yè)領(lǐng)域的“綠色企業(yè)”，如林場(chǎng)、果園等。

為了了解長(cháng)鎮鄉村關(guān)系的實(shí)際情況，我們對鎮干部鄧某進(jìn)行了訪(fǎng)談，請她詳細的講述了長(cháng)鎮最近一屆村支部與村委會(huì )換屆的情況。

1．選舉過(guò)程中的鄉鎮控制

長(cháng)鎮的“兩委”換屆是在Z市1999年9月下達“兩委”換屆的文件之后開(kāi)始的，于1999年11月結束。當時(shí)鎮里也就此發(fā)了文。鎮里首先組織對村里進(jìn)行考核，包括兩個(gè)方面：一是上一屆村干部的工作成績(jì)，工作方式方法和群眾的反映；二是就下一屆村“兩委”候選人的情況進(jìn)行民主推薦。推薦是由村支部實(shí)施的，首先要座談黨員，了解民意。村委會(huì )看上去有很大自主權，但是《村委會(huì )組織法》規定：村委會(huì )對村支部負責。村支部又對誰(shuí)負責？村委會(huì )主任一般是村支部委員，這樣便于控制。下去考核時(shí)，我們帶著(zhù)一定的目的，去作引導工作，不能直接說(shuō)選誰(shuí)，不選誰(shuí)。

包村干部是選舉領(lǐng)導小組成員。我在楊村（鄧某包的村）座談了8位黨員。有的農民很聰明，會(huì )順著(zhù)領(lǐng)導的意思講。在征求黨員意見(jiàn)時(shí)，大部分都說(shuō)現任（村）干部“還可以”，也有些人反映現任（村）干部有經(jīng)濟問(wèn)題，這可能會(huì )對班子調整有影響。

村委會(huì )選舉難控制一些。（因為）村委會(huì )實(shí)行“海選”，各小組在全村范圍內提名候選人。（因此）要保證鎮里認可的委員（候選人）在第一輪選舉中勝出。由村干部包組，配合組長(cháng)開(kāi)展工作。

可以利用宗族的影響力。宗族的影響力不是很明顯，但是在選舉中可能表現出來(lái)。選出來(lái)的干部，對鄉鎮里的工作要有幫助。跟鎮里唱反調，絕對不行。宗族影響力大的村，宗族里一定有一個(gè)人在村里當干部。（當然）絕對不允許出現宗族領(lǐng)袖和鎮里看中的人競爭（村干部）的局面，一定要消滅在萌芽狀態(tài)之中，可以讓宗族領(lǐng)袖做副主任候選人。

對差額的人選也考慮很多，讓村民一看就知道該選哪個(gè)。大部分工作在候選人出來(lái)之前就做了，選舉開(kāi)始后只是一個(gè)程序問(wèn)題?！绻X(jué)得局面無(wú)法控制（指不能確定鄉鎮中意的候選人順利當選），我們就會(huì )做另外一個(gè)候選人的工作，讓他退出選舉。

我們提出的候選人不可能沒(méi)有一定的群眾基礎?！?，內定候選人的演講稿我們都要把關(guān)。

2．挑選村支書(shū)的（內部）標準

第一，保持（村班子）穩定，以原任支書(shū)為好；

第二，有豐富的工作經(jīng)驗；

第三，群眾基礎較好；

第四，以前的工作成績(jì)，主要是考核各項任務(wù)指標，如合同款、糧食入庫、計劃生育和社會(huì )治安等。衡量村支書(shū)工作好壞的標準，主要是看各種稅費收繳的怎么樣。搞林果基地、鄉鎮企業(yè)和多種經(jīng)營(yíng)，最終都是希望村里有錢(qián)好上交。讓農民富起來(lái)，有錢(qián)交。

3．鄉鎮的目的

選出的村官對鄉鎮負責，要積極完成上級（鄉鎮）交給的各項任務(wù)。

現在農村工作“第一難”是款（稅費）難收。計劃生育工作不再是第一難的重要原因是經(jīng)濟原因——養不起。各種任務(wù)中首當其沖的是稅費，現在義務(wù)工很少，很多都折錢(qián)（以資代勞）。

完成各項任務(wù)主要是錢(qián)，該上交的錢(qián)交上去后，（鄉鎮）就說(shuō)你工作做得不錯。計劃生育和社會(huì )治安（有一票否決權）的工作在鎮里都不算難。

鄉鎮只所以控制村干部的選舉產(chǎn)生歸根到底是出于財政壓力。（文中著(zhù)重號由筆者加注）

“兩委”換屆的情況表明，長(cháng)鎮的鄉村關(guān)系與人民公社時(shí)期的鄉村（公社大隊）關(guān)系已經(jīng)有所不同，具有了后公社時(shí)期的一些特征，比如鄉鎮不再是直接任命村委會(huì )干部，而是通過(guò)直接選舉產(chǎn)生村委會(huì )干部。但是，這種鄉村間關(guān)系離制度意義上的“鄉政村治”還有很遠的距離，就村干部的產(chǎn)生而言，很大程度上還取決于鄉鎮的意見(jiàn)。長(cháng)鎮的干部甚至已經(jīng)學(xué)會(huì )了在直選的背景下，如何通過(guò)合法的選舉來(lái)達到控制村委會(huì )人選的目的，“大部分工作在候選人出來(lái)之前就做了，選舉開(kāi)始后只是一個(gè)程序問(wèn)題” 。除了人事控制外，長(cháng)鎮還通過(guò)以下辦法加強對村級組織的控制。

1．村帳鄉管。長(cháng)鎮所轄各村的賬目統一由鎮經(jīng)管站管理。每月月初，各村會(huì )計都到鎮經(jīng)管站做帳，未經(jīng)經(jīng)管站審核不得入帳，同時(shí)上報各村收支細目，便于鄉鎮核查。

2．簽定目標責任狀。每年年初，市里都要和鎮里簽定年度兩個(gè)文明建設目標責任狀。之后，鎮里也要與村里簽定目標責任狀，將目標分解到各個(gè)村，年終進(jìn)行考核結算，獎優(yōu)罰劣，并與村干部的工資掛鉤。

3．決定村干部報酬。按照《村組法》，村干部的誤工補貼必須由村委會(huì )提請村民會(huì )議討論決定，但是在長(cháng)鎮，村干部的工資（而不是“誤工補貼”）是由鎮里決定的。在《長(cháng)鎮人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)1999年度農村干部工資的通知》中，對村干部工資構成、標準和支付渠道都做了詳細規定。按照這個(gè)通知，該鎮1999年度村干部工資中最高的是4701元，最低的是3049元，大約相當于當地農民人平純收入的1.5—2倍。但是能否獲得這筆收入和獲得多少收入取決于兩個(gè)條件：一是能否當上村干部，二是年度目標責任完成的情況，前者決定能否獲得這筆收入，后者決定收入多少。由于村干部的產(chǎn)生在很大程度上仍然取決于鄉鎮，而目標責任制的又是由鄉鎮下達和考核的，因此村干部報酬的決定權實(shí)際上是在鄉鎮而不是村民手里，盡管是村民而不是鄉鎮負擔這筆開(kāi)支。

對長(cháng)鎮鄉村關(guān)系描述和分析支持了村委會(huì )直選之后，鄉鎮仍然在延續對村級組織的控制，從而成為民主化進(jìn)程的“絆腳石”這一判斷，然而鄉鎮為什么要扮演這種角色依然沒(méi)有充分的答案。

不過(guò)，在鎮干部鄧某的談話(huà)中，已經(jīng)給出了這一問(wèn)題的初步答案：“選出的村官對鄉鎮負責，要積極完成上級（鄉鎮）交給的各項任務(wù)”。而“現在農村工作‘第一難’是款（稅費）難收?！鞣N任務(wù)中首當其沖的是稅費?！瓿筛黜椚蝿?wù)主要是錢(qián)，該上交的錢(qián)交上去后，（鄉鎮）就說(shuō)你工作做得不錯。計劃生育和社會(huì )治安（有一票否決權）的工作在鎮里都不算難?！笨傊?，“鄉鎮只所以控制村干部的選舉產(chǎn)生歸根到底是出于財政壓力?！?/p>

鄧某的話(huà)可能有些以偏蓋全，但是至少我們可以把她的話(huà)理解成：財政壓力是影響鄉村關(guān)系的重要變量。

那么，鄧某所言的財政壓力是如何產(chǎn)生的呢？對這個(gè)問(wèn)題的解釋有很多，但是筆者以為，現行財政體制——分稅制的不完善和行政體制——“壓力型體制”的雙重作用是造成鄉鎮財政困境的制度根源。

“分稅制”與“壓力型體制”：鄉鎮財政困境的制度根源

1．分稅制與鄉鎮正稅收入不足

改革開(kāi)放以來(lái)，我國財政收入中“兩個(gè)比重”（財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重）持續下降引起了中央政府對“國家汲取能力”下降的深深憂(yōu)慮，最終導致了1994年分稅制改革的出臺。這是我國建國以來(lái)力度和范圍最大，影晌最為深遠的一次財政制度創(chuàng )新，是建立和完善與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的財政體制的重要步驟。

實(shí)行分稅制后，“兩個(gè)比重”逐年下滑的局面得到遏制和扭轉。但是，從目前分稅制實(shí)施的情況看，其對農村鄉鎮財政稅收收入造成非常不利的影響，正稅收入不能滿(mǎn)足鄉鎮財政支出需要。因此，地方干部對分稅制的評價(jià)是，“中央財政很好過(guò)，省級財政也好過(guò)，地（市）財政可以過(guò)，縣鄉兩級真難過(guò)”。究其原因主要有以下幾個(gè)方面。

一是，鄉鎮稅制結構不合理，主體稅種不突出。所謂主體稅種是指復合稅制結構中居于主導地位和起主導作用的稅種，一般具有稅收收入的可靠性、調控經(jīng)濟的主導性、稅收制度的穩定性等特征。就鄉鎮財政而言，以前好的稅種都被上收了，如今鄉鎮本級稅收收入主要有工商稅、企業(yè)所得稅和農業(yè)四稅（農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅、契稅和耕地占用稅）。顯然，非農產(chǎn)業(yè)發(fā)達的地區可以從工商稅、企業(yè)所得稅中獲取大量收入，而對于以農業(yè)為主的地區來(lái)說(shuō)，其對農業(yè)稅和農業(yè)特產(chǎn)稅的依賴(lài)程度較高。以長(cháng)鎮為例，從下表可以看出該鎮稅收收入對農業(yè)稅（含耕地占用稅和契稅）和農業(yè)特產(chǎn)稅的依存度很高，兩者合計占了財政責任目標的70.6%。由于農業(yè)稅和農業(yè)特產(chǎn)稅是根據農業(yè)經(jīng)營(yíng)收益來(lái)征收的，對于目前我國的農業(yè)技術(shù)來(lái)說(shuō)，大多數農戶(hù)還是靠天吃飯，極不穩定，如果按照田畝大小和歷史產(chǎn)量做征收依據，那么就會(huì )弱化農民從事農業(yè)生產(chǎn)的積極性。因此，農業(yè)稅和農業(yè)特產(chǎn)稅作為鄉鎮主體稅種是不適宜的。但是在稅收立法權和稅收政策制定權仍然高度集中于中央的情況下，鄉鎮無(wú)法因地制宜地開(kāi)征新稅，合理安排財政預算與管理，調控鄉鎮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。

長(cháng)鎮2000年責任書(shū)財政數據指標

（注：此表由長(cháng)鎮政府辦公室提供）

二是，政府間稅收收入上移。在分稅制下，作為主要稅種的增值稅收入的75%上交中央財政，剩余的25%則由各級地方政府分成，其他一些重要稅種的收入或全部歸屬中央，或在中央與地方、地方各級政府之間進(jìn)行分成。同時(shí)，中央與地方政府以及地方各級政府之間的收支范圍和權限缺乏法律的明確界定，是靠相互交涉決定的，而且不斷改變。鄉鎮政府是最基層的政府組織，在各級地方政府的交易中必然處于最為不利的談判地位。這樣，在利益機制的驅使下，各級地方政府為了保障各自的財政收入，滿(mǎn)足其支出的需要，不得不采取層層下壓的策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，將那些收入多、增長(cháng)潛力大的稅種，全部或高比例地上收，這樣勢必造成作為最基層一級財政的鄉鎮稅收收入的減少。

三是，財政轉移支付制度不完善。鄉鎮正稅收入包括本級稅收收入和上級通過(guò)轉移支付對鄉鎮的財政補貼。中央財政通過(guò)轉移支付彌補地方財政本級收支缺口，是分稅制國家的通常做法?？墒?，鄉鎮財政獲得的上級轉移支付的財政補貼是非常少的。據任寶玉在河南某鄉的調查，轉移支付只占該鄉1998年預算內包干收入的3%。王紹光將其原因歸結為中央和鄉鎮的直接上級縣政府的財力不足似乎并沒(méi)有切中要害，更主要原因是現行轉移支付制度的不完善。其一，中央財政的調節地區間差距的財力并沒(méi)有隨著(zhù)中央財政收入的增長(cháng)而相應增長(cháng)。由于分稅制改革是在保證地方既得利益的前提下進(jìn)行，中央政府對地方的轉移支付大多是通過(guò)稅收返還的方式進(jìn)行的，這樣做固然保證了每個(gè)地區的既得利益，便于改革的推進(jìn)，但是中央政府就只能夠用十分有限的收入增量來(lái)考慮地區間的平衡，因而中央財政在解決城鄉差距、地區差距上的作用就難以有效發(fā)揮。其二，我國財政轉移支付中存在轉移支付形式不規范，各項專(zhuān)款過(guò)多，且缺乏程序化、公式化的分配辦法，隨意性大，轉移支付功能弱，轉移支付辦法不完善等問(wèn)題，從而使轉移支付很難發(fā)揮平衡鄉鎮財政收支的作用。

2．“壓力型體制”與鄉鎮財政支出擴張

“壓力型體制”是榮敬本等人在河南省新密市研究縣鄉兩級政治體制改革后，提出的一個(gè)概念。究其實(shí)質(zhì)，“壓力型體制”是集權式政治體制在行政體制上的反映，是計劃經(jīng)濟加上承包制在政治生活中的混合產(chǎn)物?！皦毫π腕w制”對鄉鎮財政支出構成了持續的擴張壓力。

首先，“壓力型體制”導致各級政府將事權下移，最終都落在行政鏈條最低端的鄉鎮頭上，加重了鄉鎮財政支出負擔。一是體現在各級政府將本該由本級政府承擔的職責（事權）交給下級政府去做，從而將支出責任下劃。以農村義務(wù)教育為例，鄉鎮政府承擔了絕大部分責任。就長(cháng)鎮而言，長(cháng)鎮教育戰線(xiàn)現有公民辦教師（含離退休教師）386人，其中公辦教師256人，離退休34人，在編民師68人，臨時(shí)代課教師28人，2000年工資共需314.5952萬(wàn)元。僅教師工資一項所需支出就與該鎮正稅收入相當。二是體現在一級政府接到上級下達的指令后，一般都要“打提前量”，將各項計劃指標按一定比例放大，然后再分解給所轄各下級政府。下級政府接到指令后，再次放大，然后再分解給下下級政府。民諺中所謂“一級壓一級，層層加碼，碼（馬）到成功”說(shuō)的就是這個(gè)理。從省到市，市到縣，縣到鄉鎮，這層層加碼，最后都落到鄉鎮頭上。

其次，“壓力型體制”要求機構“上下對應設置”的原則導致機構編制膨脹，增加了鄉鎮行管費用支出。為了保證各項指標的完成，上級往往以撥款和物質(zhì)相威脅要求下級政府設置對應機構，結果鄉鎮也設置了七站八所，造成機構林立，人員臃腫，少的鄉鎮70——80人，多的鄉鎮200多人。設機構，增人員就，就需要相應地增加辦公經(jīng)費和人頭費。

其三，“壓力型體制”使鄉鎮政府在原有職能的基礎上還進(jìn)一步增加了公共品供給的壓力。為了達到并超額完成上級政府下達的經(jīng)濟增長(cháng)目標，鄉鎮政府往往介入競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域，“上項目”，大辦鄉鎮企業(yè)，提供“越位”公共產(chǎn)品。為了在短時(shí)期內使城鎮建設等各項公共事業(yè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在全縣乃至更大范圍內取得好名次，爭得好聲譽(yù)，鄉鎮政府往往不顧實(shí)際情況和財力條件，修廣場(chǎng)，建市場(chǎng)，大搞“面子工程”、“形象工程”，強調高速度、超水平，用有限的財力辦最大最多的事情，在最短時(shí)期內在各種評比中取得好名次。這樣，必然進(jìn)一步加大了鄉鎮財政支出壓力。

這樣，一方面是分稅制后的正稅不足，另一方面是“壓力型體制”下的支出擴張，其結果是鄉鎮財政收入與支出的差額越來(lái)越大。據《中國財政年鑒》統計，1993年，全國縣鄉兩級財政收支赤字為42.21億元，1994年擴大為726.28億元，1995年擴大為827.7億元。這幾年縣鄉兩級的赤字更大。

為了平衡鄉鎮財政日益擴大的赤字，理論上可能的政策選擇有六種：(1)在現有財政體制不變、地方政府征稅權力不變的情況下，加強稅收征管工作；（2）賦予鄉鎮政府設稅權，增加地方征稅權力；（3）加強財政轉移支付，增加中央政府和上級政府的轉移款；（4）明確鄉鎮政府職能，減少地方政府支出；（5）通過(guò)融資，借錢(qián)吃飯辦事。（6）尋求各種非稅收入。

就辦法（1）而言，現在鄉鎮對稅收的征管工作已經(jīng)十分重視，許多鄉鎮甚至把其當作中心工作，因此在鄉鎮經(jīng)濟沒(méi)有迅速發(fā)展的前提下，通過(guò)加強征管促進(jìn)增收的潛力較小。第（2）和（3）種選擇并不取決于鄉鎮，而是由中央和上級政府決定。在“壓力型體制”下，第（4）種選擇也不可行。這樣，前面四種選擇要么不可行，要么對鄉鎮財政的增收十分有限，因此，鄉鎮實(shí)際可用的辦法就只剩下借債和尋求各種非稅收入上。

正因為如此，現在許多鄉鎮財政一面是負債累累，一面是農民負擔不斷加重，成為威脅鄉鎮財政安全的兩大“毒瘤”?，F在很多鄉鎮，特別是農業(yè)地區的鄉鎮財政負債累累，入不敷出。鄉鎮負債到底有多少，現在還沒(méi)有權威的數字。僅據農業(yè)部1997年對10個(gè)省的一項調查顯示，鄉鎮平均負債規模已經(jīng)達到400萬(wàn)元。全國現有43311個(gè)鄉鎮，據此計算，鄉鎮負債的總額近2000個(gè)億，并且近年來(lái)還有不斷增長(cháng)的趨勢。

借債只是權宜之計，總是要還的。對絕大多數農業(yè)地區而言，工商稅、企業(yè)所得稅稅源很少，鄉鎮償還欠債的錢(qián)最終還是要落在廣大農民頭上。因此，如何從農民手中把錢(qián)收上來(lái)就成了鄉鎮平衡財政收支的關(guān)鍵。

村民自治：民主與鄉鎮財政動(dòng)員能力

作為現代國家制度重要支柱和標志的民主制度與財政密不可分。當年英、法等國最早的國會(huì )并不是基于什么民主的政治理念、而純粹就是因國王必須就征稅問(wèn)題與"納稅大戶(hù)"（后來(lái)隨民主的發(fā)展而演變?yōu)橐磺袑矣辛x務(wù)的公民之代表）協(xié)商而產(chǎn)生的。也正是在"無(wú)代表，不納稅"的基礎上形成的納稅人認同，使現代國家擁有比傳統國家更強的征稅合法性和更大的實(shí)際征稅能力。

如此說(shuō)來(lái)，民主制，至少是議會(huì )民主制是統治者為了提高征稅能力的產(chǎn)物，換言之，也就是民主政治能夠提高政府的財政動(dòng)員能力。既然如此，為什么中國的鄉鎮政府要棄村民自治這一有中國特色的社會(huì )主義基層民主形式而不用，而偏偏要如前文談到的那樣違法地扮演一個(gè)“絆腳石”的角色呢？這樣做的邏輯究竟在哪里呢？

在對長(cháng)鎮政府干部鄧某的訪(fǎng)談中，她談到這樣一個(gè)觀(guān)點(diǎn)：鄉鎮之所以控制村干部的選舉產(chǎn)生歸根到底是出于財政壓力。在我理解，這其中隱含的意思是村民自治及村委會(huì )民主選舉會(huì )弱化鄉鎮財政動(dòng)員能力，不利于鄉鎮完成稅費征繳任務(wù)。那么，鄉鎮為什么會(huì )得出與理論分析相反的結論呢？

要理解鄉鎮看似反常的行為，還得從財政制度入手，不僅要了解鄉鎮正式財政制度安排，還要掌握鄉鎮財政運作的實(shí)際。

鄉鎮財政的收入可以分成三個(gè)塊：第一是預算內收入，主要是各項稅收組成；第二是預算外收入，主要以各種附加稅為主，如農林特產(chǎn)稅附加、教育事業(yè)費附加等；第三塊是鄉鎮自籌經(jīng)費，包括隸屬鄉鎮政府的企業(yè)向鄉鎮政府繳納的利潤，鄉鎮向轄區內農村居民收取的各種費用，包括鄉鎮統籌收入、各種集資捐款收入和罰沒(méi)收入。前面兩項收入也可稱(chēng)為體制內收入或者習慣上所說(shuō)的“稅”，每三塊可以稱(chēng)為體制外收入或習慣上所說(shuō)的“費”。

相比而言，體制內收入有財政法律法規作為依據，而且其管理也較為規范，因此鄉鎮的自由裁量空間較小。而體制外收入是鄉鎮通過(guò)行政隸屬關(guān)系來(lái)實(shí)現的，收支具有相當大的隨意性和主觀(guān)性，因此鄉鎮的自由裁量空間較大。因此，鄉鎮往往非常愿意在鄉鎮自籌資金上下功夫，來(lái)滿(mǎn)足自己的財政支出需求。加之作為“納稅人”的農民無(wú)法通過(guò)現在的制度安排對鄉鎮行為進(jìn)行有效制約，又難以通過(guò)自由流動(dòng)，“用腳投票”來(lái)約束鄉鎮政府行為，因此，鄉鎮可以根據其財政支出需要來(lái)決定財政收入。如此，“亂收費、亂集資和亂罰款”也就不可避免和愈演愈烈了。鄉鎮財政實(shí)際上已經(jīng)退化為“量出為入”，而離一級國家財政相去甚遠，與公共財政更是不著(zhù)邊際。因此，從鄉鎮財政運作的實(shí)踐來(lái)看，鄉鎮政府便擁有了“實(shí)際定稅權”。即使是“‘三提五統’不得超過(guò)上年農民人平純收入的5%”的政策“高壓線(xiàn)”，鄉鎮也可以通過(guò)提高農民人平純收入的辦法來(lái)突破政策限制。

但是，鄉鎮的“實(shí)際定稅權”是不具合法性的，既與國家的政策法律相違背，又沒(méi)有建立在“納稅人”——廣大農民同意的基礎上。因此，為了維護 “實(shí)際定稅權”，鄉鎮一方面要利用其作為上傳下達中介的地位節流國家和農民之間的信息交換，另一方面勢必要保持對農民的行政控制。

然而，村民自治的實(shí)行顯然是不利于對農民的行政控制的。村民自治進(jìn)入鄉村社會(huì )必然會(huì )帶來(lái)鄉村原有權力結構的變化，鄉鎮對所轄農村區域內原有的行政管制權會(huì )有一部分逐漸讓度給廣大村民和村級組織，演化成為村民的自治權力。同時(shí)，鄉村政治領(lǐng)域內的變化必然會(huì )在財政領(lǐng)域得到反映。

首先，面對巨大的財政壓力，鄉鎮如果真正通過(guò)村民自治這種民主形式，來(lái)解決財政動(dòng)員問(wèn)題，就會(huì )出現一個(gè)它不愿看到的結果：原來(lái)由鄉鎮獨享的“實(shí)際定稅權”就變成了收繳雙方——鄉鎮政府與農民共享。

就農民而言，當然希望自己少交稅費。一方面他要求國家不增加稅收，另一方面要求國家不斷增加社會(huì )福利的產(chǎn)量。而村民自治正好為農民表達自己對公共品的需求提供了制度化的渠道，這樣鄉鎮在“征稅”時(shí)不得不考慮村民的需求偏好。農民也因此獲得了交什么“稅”和交多少“稅”的部分決定權。這樣，原來(lái)由鄉鎮壟斷的“實(shí)際定稅權”就變?yōu)猷l鎮和農民分享，至于分權的比例則取決于雙方的談判地位和能力。村民自治恰恰會(huì )導致農民組織化程度的提高，從而帶來(lái)其與鄉鎮進(jìn)行談判地位的提高。雖然“較小的集團（特權和中介集團）常常能戰勝大集團”?？墒桥c戰勝如“馬鈴薯”一樣分散的農民相比，鄉鎮戰勝組織化的農民所付出的成本更高，損失的“實(shí)際定稅權”也就越大。這顯然是鄉鎮所不愿意的。

其次，村民自治會(huì )弱化鄉鎮稅費征管權。在廣大農村，鄉鎮干部直接征收稅費是非常普遍的現象。鄉鎮征收自籌資金是應當的，但是鄉鎮政府直接收稅就顯然違法越權了。根據財稅體制安排，鄉鎮預算內的農業(yè)稅收（包括農業(yè)稅、農林特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、牧業(yè)稅）由鄉鎮政府的財政部門(mén)征收，工商各稅、企業(yè)所得稅、城市教育附加稅、屠宰稅由地方稅務(wù)所（分局）征收。因此，鄉鎮政府并不是前述各項稅收的法定征收機關(guān)，因此既無(wú)權力也無(wú)責任征稅。那么，鄉鎮政府的干部為什么要充當“稅官”的角色呢？這又要從分稅制和“壓力型體制”上找原因。

分稅制后，中央財政和地方財政“分灶吃飯”的性質(zhì)并沒(méi)有改變。我國絕大多數縣市是“吃飯財政”，而農業(yè)稅收是地方財政收入的主要來(lái)源，農業(yè)稅收一旦出現缺口，干部工資就難以按時(shí)發(fā)放?？墒?，在我國農村目前生產(chǎn)水平和農村經(jīng)營(yíng)制度下，農業(yè)稅稅源分散，稅額小，征管難度大，征收成本高，單純靠財稅部門(mén)征繳農業(yè)稅收，無(wú)法完全征繳到位。特別是屠宰稅和農業(yè)特產(chǎn)稅，根據國家規定要據實(shí)征收，其征收要面對千家萬(wàn)戶(hù)，稅源核實(shí)難度大，據實(shí)征收委實(shí)不易。

不得已，縣市政府就通過(guò)“壓力型體制”將農業(yè)稅收的主要任務(wù)下達給鄉鎮政府，依靠行政手段來(lái)強化征收力度，并制定了嚴厲的獎懲辦法。不能如期完成的，縣市財政停發(fā)鄉鎮干部的工資；按時(shí)足額完成的，則按比例返還數量可觀(guān)的稅款。而且在有些縣市領(lǐng)導看來(lái)，稅收征繳如何，還是考察鄉鎮干部工作能力和政績(jì)的重要標尺。因此，為“吃飯”計，為“發(fā)展”計，鄉鎮的領(lǐng)導干部們不管是否違法，都要盡力拼命地收稅。于是“鄉官”就事實(shí)上成了“稅官”。

然而，面對幾百平方公里內幾千上萬(wàn)戶(hù)農民，鄉鎮政府與農民之間仍然存在交易費用過(guò)高的問(wèn)題。因此，鄉鎮也就將稅費征繳任務(wù)進(jìn)行分解，根據人口、土地等確定每個(gè)村的稅費征收任務(wù)，由村干部負責征收，而鄉鎮干部一般不直接面對農戶(hù)收款。而村干部在接到鄉鎮下達的稅費征收任務(wù)后，通常也會(huì )召開(kāi)村組干部會(huì )，將任務(wù)進(jìn)一步分解到村民小組。

這樣，在征稅主體鄉鎮政府與納稅人農民之間還有兩個(gè)環(huán)節：行政村和村民小組，這樣鄉鎮征稅鏈條就體現為：鄉鎮政府→行政村→村民小組→農民（戶(hù)）。這樣一個(gè)征稅鏈條實(shí)際上是行政層級里“壓力型體制”在鄉村社會(huì )的延伸：中央→省→地（市）→縣（市）→鄉鎮→行政村→村民小組→農民（戶(hù)）。正是這樣一個(gè)自上而下的鏈條保證了政府對農業(yè)各項稅收的征收。

但是這個(gè)鏈條的上下兩端卻有所區別。鄉鎮以上征稅鏈條的維持和運作遵循的是下級服從上級的行政邏輯，但是這個(gè)邏輯在后公社時(shí)期卻不能適用于鄉鎮以下的鏈條。因此，鄉鎮在沿用公社時(shí)期的行政命令的同時(shí)，還往往會(huì )采取其它辦法來(lái)調動(dòng)村干部的征稅（費）積極性。

一是，物質(zhì)激勵。主要有四種：（1）稅收提成或手續費；（2）頒發(fā)獎金；（3）與工資掛鉤；（4）吃喝招待。

二是，包村駐點(diǎn)。鄉鎮機關(guān)領(lǐng)導干部從書(shū)記、鄉鎮長(cháng)到一般工作人員，大多都有自己負責的村（包村），其職責主要是上傳下達，督促檢查。

三是，私人間感情。通過(guò)個(gè)人交往，鄉鎮干部與村組干部建立起互惠的私人間感情。在鄉村社會(huì )里，良好的私人間感情是工作的助推劑。

四是，幫助“拔釘子”。征收稅費工作中，出于各種原因總有一些村民拖欠甚至拒絕交納，村干部又往往礙于鄉里鄉親的情面或者擔心村民報復，不愿意“得罪人”，用強制的辦法征收。對此，鄉鎮往往也給予充分理解，一般會(huì )自己充當“惡人”，集中清理“釘子戶(hù)”。

當然，在各種措施里，“最重要的是行政壓力”。但是，村民自治的推行卻會(huì )減輕鄉鎮政府對村干部的行政壓力，從而可能會(huì )打破整個(gè)征稅鏈條的完整性。

村民自治的實(shí)行會(huì )使村委會(huì )干部授權來(lái)源發(fā)生變化。村委會(huì )干部再不是由鄉鎮任命，而是由村民直接選舉產(chǎn)生。這樣村委會(huì )干部的授權來(lái)源就不再是“自上而下”的鄉鎮政府，而是“自下而上”的廣大村民。其權力性質(zhì)也會(huì )發(fā)生相應的改變，由行政權變成自治權。授權來(lái)源和權力性質(zhì)的變化必然會(huì )對村委會(huì )干部的行為發(fā)生影響。村委會(huì )干部會(huì )由以前主要執行鄉鎮命令，完成鄉鎮下派的任務(wù)，維護鄉鎮的利益，轉而更多地是執行村民會(huì )議的決議，代表村民的利益，為村民提供社區公共服務(wù)。也就是說(shuō)，村委會(huì )干部會(huì )由以前主要扮演鄉鎮政府“代理人”的角色轉而更多地扮演村民“當家人”的角色。特別是當鄉鎮交給村委會(huì )辦理的事情與村民利益相抵觸時(shí)，村民委員會(huì )往往會(huì )站在村民的立場(chǎng)上，而村民亦可以通過(guò)其自治組織表達自己的利益偏好甚至抵制這些于已不利的事情。

就征收稅費而言，農民往往對其中的“國家部分” ，即稅收部分比較認同，認為“種田完稅”是農民的義務(wù)，因此農民也愿意積極完稅。但是農民對鄉鎮政府平攤農業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅的做法十分不滿(mǎn)。至于“集體部分”中的既沒(méi)有法律法規依據、超出標準范圍、不顧農民承受能力的各種亂集資、亂罰款和亂收費，農民更是深?lèi)和唇^。在這種情況下，真正實(shí)行村民自治后，村干部就不會(huì )像以前那樣賣(mài)力的征收這些農民反對而鄉鎮財政又十分依賴(lài)的稅費。對此，鄉鎮政府顯然也是不愿意看到的。

第三，村民自治還不利于鄉鎮控制村級集體資產(chǎn)。雖說(shuō)如今鄉鎮政府已經(jīng)不能像人民公社時(shí)期那樣平調生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的資產(chǎn)，如果能夠控制村級集體資產(chǎn)對于緩和鄉鎮所面臨的財政壓力大有益處的。鄉鎮的這種做法實(shí)際上是行政層級里各級政府間存在的財權上收的翻版。但是，按照法律規定，鄉鎮與村之間已經(jīng)不是行政上的上下級關(guān)系，要達到財權上收的目的，就要維持這種行政上下級關(guān)系，控制村級組織。從這個(gè)意義上說(shuō)，“村財鄉管”既是鄉鎮控制村的手段，也是鄉鎮控制村的目的。如果真正實(shí)行村民自治，實(shí)現“村財村管”，就會(huì )進(jìn)一步削弱鄉鎮的財政動(dòng)員能力。

從前述分析中不難看出，真正實(shí)行村民自治會(huì )削弱鄉鎮財政動(dòng)員能力，這對于已經(jīng)處于困境中的鄉鎮政府來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是雪上加霜。因此，鄉鎮棄村民自治這種民主形式于不用就是情理之中的事情。但是，如果鄉鎮政府又不能不推行村民自治，這樣要擔上違法的風(fēng)險，因而在當下村民自治實(shí)踐中，鄉鎮政府采取的策略多是陽(yáng)奉陰違，以村民自治之名，行鄉村控制之實(shí)。

結 論

在轉型時(shí)期，建構一種既能解決國家意志在鄉村社會(huì )有效貫徹，又能實(shí)現社會(huì )力量對國家權力約制的民主合作型鄉村關(guān)系，實(shí)現國家與社會(huì )權力的互強，是關(guān)系到我國農村現代化建設和民主政治建設的一項關(guān)鍵性因素。

村民自治的實(shí)行應視為國家為建構民主合作型鄉村關(guān)系上的一項努力。但是，單純地推行村民自治并不足以解決這個(gè)問(wèn)題。正如前文分析的那樣，分稅制帶來(lái)的正稅收入不足和“壓力型體制”導致的財政支出使鄉鎮財政面臨巨大的壓力，征收稅費工作取代計劃生育成了新的農村工作“第一難”。而村民自治的推行不僅不能緩和鄉鎮財政壓力，而且會(huì )削弱鄉鎮的“實(shí)際定稅權”、加大稅費征管難度和不利于鄉鎮擠占挪用村級集體財產(chǎn)，從而削弱鄉鎮的財政動(dòng)員能力。因此，鄉鎮往往置國家的法律政策于不顧，仍然沿用人民公社時(shí)期的方式方法來(lái)處理與村的關(guān)系，從而使制度安排上的“鄉政村治”流于形式。

這說(shuō)明，鄉村關(guān)系受制于國家與農民的關(guān)系，也受制于政府間關(guān)系。因此，民主合作型鄉村關(guān)系的構建僅僅局限于鄉村層面的制度改造是不夠的。比如，鄉鎮財政困境產(chǎn)生的原因主要是分稅制改革的不完善和“壓力型體制”的弊端，而要解決這個(gè)問(wèn)題就需要在更加宏觀(guān)的層面上進(jìn)行制度創(chuàng )新，否則微觀(guān)層面的努力很可能勞而無(wú)功。