論文：互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的政府監管原則和方式創(chuàng )新

()互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟是在現代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò )技術(shù)發(fā)展基礎上依賴(lài)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )產(chǎn)生的一系列經(jīng)濟活動(dòng)現象。網(wǎng)絡(luò )不僅是經(jīng)濟信息的集結地和散發(fā)地，更是許多交易行為的發(fā)生地。市場(chǎng)經(jīng)濟和法治政府的進(jìn)一步深入發(fā)展，正在撬動(dòng)政府監管的舊體制、舊習慣、舊思路。而互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟猶如另一根更大的杠桿，將要整體上改變以往政府監管的現實(shí)世界環(huán)境。風(fēng)起云涌、變化迅猛的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟，猶如“互聯(lián)網(wǎng)+”這個(gè)詞所寓示的那樣，有著(zhù)無(wú)限豐富的前景，而法治政府建構背景下的政府監管必須應對各種新的任務(wù)和挑戰。

一、作為一種生活系統的互聯(lián)網(wǎng)

我們人類(lèi)生活所處的環(huán)境，實(shí)際上是由不計其數、大大小小、相互嵌套或勾連的系統綜合構成的。我們出生之后，就進(jìn)入到家庭/家族的系統；成長(cháng)過(guò)程中，會(huì )進(jìn)入到幼兒園/學(xué)校的系統；就業(yè)了會(huì )進(jìn)入到所在單位的系統；通過(guò)餐飲會(huì )進(jìn)入食品系統；從住所出來(lái)走到大街上會(huì )進(jìn)入到交通系統；購買(mǎi)房子會(huì )進(jìn)入房屋開(kāi)發(fā)銷(xiāo)售系統等等。凡此種種，不勝枚舉。一切系統都有自己的特點(diǎn)，都有其顯在或潛在的規范，都會(huì )直接間接影響和塑造我們的行為方式和習慣。

互聯(lián)網(wǎng)不單單是一種技術(shù)，它已經(jīng)實(shí)實(shí)在在地成為另一種人類(lèi)生活系統。特點(diǎn)在于：

1.虛擬性。即網(wǎng)絡(luò )上的活動(dòng)是在計算機虛擬的環(huán)境中進(jìn)行的。例如，互聯(lián)網(wǎng)上的網(wǎng)店并沒(méi)有實(shí)際的店鋪，既無(wú)需占據一定的物理空間，也沒(méi)有常見(jiàn)的面積、方位、地址可言，網(wǎng)購的物品也更多地是以圖片、數據、網(wǎng)評等展示其品質(zhì)，而無(wú)法實(shí)際觸摸體驗。

2.開(kāi)放性。即互聯(lián)網(wǎng)是對各式各樣的經(jīng)濟活動(dòng)主體、經(jīng)濟活動(dòng)類(lèi)型、經(jīng)濟活動(dòng)信息開(kāi)放的，其已經(jīng)有的和即將有的容納力是無(wú)窮的，技術(shù)的發(fā)展可以使其創(chuàng )造出難以想象豐富性的經(jīng)濟空間。

3.跨界性。即互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)跨越了各種傳統的界域，如國界、地界和業(yè)界等，從而可以更加快捷地實(shí)現經(jīng)濟領(lǐng)域的跨界活動(dòng)、交易和結合。

4.傳播性。在互聯(lián)網(wǎng)世界里，若非特定的規制，信息傳播是不受時(shí)間和空間局限的，如此傳播規律可能極快地促成經(jīng)濟活動(dòng)，也可能短時(shí)間內造成極大破壞。

5.分享性?；ヂ?lián)網(wǎng)已經(jīng)帶來(lái)并將在未來(lái)繼續帶來(lái)利益的分享，免費或低成本搭便車(chē)的情況經(jīng)常發(fā)生。

互聯(lián)網(wǎng)系統與原有的生活系統已經(jīng)發(fā)生、正在發(fā)生以及將要發(fā)生各種形式和程度的嵌入或融合，從而帶來(lái)大范圍的生活系統的革命性巨變。其中，互聯(lián)網(wǎng)所及之處的共性是：第一，不斷產(chǎn)生新的利益增長(cháng)點(diǎn)，并且有可能觸及、碰撞和撼動(dòng)原來(lái)的利益格局；第二，不斷改變人們的行為習慣和規范，不同的生活系統都會(huì )有相應的行為習慣和規范，互聯(lián)網(wǎng)會(huì )持續地促成它們的變化。

二、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的政府監管原則

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟已經(jīng)越來(lái)越多地顯示出“不怕做不到，只怕想不到”的活力，相應地，政府監管也需要多動(dòng)動(dòng)腦筋。面對一種正在與其他生活系統發(fā)生“化學(xué)反應”的互聯(lián)網(wǎng)及其帶來(lái)的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟，本身正在適應市場(chǎng)經(jīng)濟深入發(fā)展和法治政府建設而改革自我的政府監管體制，也需要有相應的、針對性的變革。就政府監管原則而言，應該考慮三個(gè)重要方面：

(一)適度監管原則

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟方興未艾，且活力十足、變化快捷，并非傳統經(jīng)驗和知識能夠及時(shí)把握。相對而言，互聯(lián)網(wǎng)新的經(jīng)濟活動(dòng)的創(chuàng )造者，可能在技術(shù)上、在專(zhuān)業(yè)性上比行政機關(guān)工作人員更為熟悉。在這種情況下，即便互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟新現象可能會(huì )造成許多新的問(wèn)題，如電子商務(wù)領(lǐng)域消費者權益保護問(wèn)題、網(wǎng)絡(luò )約車(chē)的乘客安全問(wèn)題等，但政府也應該堅持政府輔助地位，讓市場(chǎng)自主、社會(huì )自治先行或者占主導地位，只有在市場(chǎng)、社會(huì )無(wú)法自行解決的問(wèn)題上才實(shí)施監管。在我國，傳統經(jīng)濟領(lǐng)域往往經(jīng)歷一個(gè)從計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟、政府管理向政府監管的衍變過(guò)程?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟的不同在于，它一開(kāi)始就是在政府沒(méi)有管理或監管的情勢下發(fā)展起來(lái)的。其間發(fā)生的一些問(wèn)題，也是通過(guò)經(jīng)濟主體自行解決的，如通過(guò)網(wǎng)絡(luò )評價(jià)解決網(wǎng)店消費者無(wú)法實(shí)際體驗產(chǎn)品帶來(lái)的信息不對稱(chēng)問(wèn)題。不要因為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟一出現問(wèn)題，就馬上動(dòng)用政府監管或者傳統思路的政府監管，應該有“讓子彈飛一會(huì )兒”的思路。

另外，政府若確實(shí)需要進(jìn)行監管時(shí)，在作出重大監管決策之前，應該進(jìn)行必要的比例原則分析和成本收益分析，判斷政府的監管目標是否正當，相應的備選的監管措施是否真地可以實(shí)現監管目標，是否對相關(guān)正當利益的侵害最小，以及是否可以做到“物有所值”，即對于監管目標而言，監管手段付出的成本是值得的。而且，這些分析應該是在公開(kāi)、透明的環(huán)境中進(jìn)行，以便讓公眾可以對分析的相關(guān)考慮是否正當合理提出意見(jiàn)。一個(gè)慎議的、理性交流的監管決策作出過(guò)程，也同樣體現政府的適度監管立場(chǎng)。

(二)公共治理原則

由于互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性、開(kāi)放性、跨界性、傳播性、分享性等特點(diǎn)，傳統的建立在地域和部門(mén)分界、金字塔式層級控制和政府壟斷信息優(yōu)勢的管理體制，勢必面臨極大的挑戰。與其固執地堅持這種體制，以至于在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟監管方面處處碰壁(如部門(mén)管轄、地域管轄問(wèn)題)，還不如放松政府監管，充分發(fā)揮企業(yè)(如互聯(lián)網(wǎng)平臺)、行業(yè)組織和社會(huì )組織(如消費者保護組織)等的各自?xún)?yōu)勢與作用，形成互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的公共治理體系。

與公共治理密切相關(guān)的就是承認和鼓勵軟法之治。在互聯(lián)網(wǎng)世界，經(jīng)濟活動(dòng)主體，尤其是網(wǎng)絡(luò )平臺，往往會(huì )制定調整其與平臺入駐經(jīng)營(yíng)者關(guān)系、平臺入駐經(jīng)營(yíng)者與消費者關(guān)系的網(wǎng)規。這些網(wǎng)規的制定和更新很快，與變動(dòng)中的經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)有著(zhù)密切的關(guān)聯(lián)，而且不必事事與平臺入駐經(jīng)營(yíng)者協(xié)商一致，其數量和規模又非合同法所謂合同格式條款可比擬。因此，其已經(jīng)不是傳統民事契約可定性，也不是長(cháng)期形成的習慣法、民間法、道德、職業(yè)倫理、商業(yè)習慣等。將其納入軟法范疇，以軟法治理的思維，承認其作用、效力，解決其存在的弊端，是更為妥當的方法。

(三)信息效用最大化原則

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟運行的主要引擎之一是信息。正是信息在網(wǎng)絡(luò )中的快速生成、傳遞和分享，才使得生產(chǎn)、交換、分配等經(jīng)濟活動(dòng)可以有效進(jìn)行。經(jīng)濟主體的產(chǎn)品銷(xiāo)售和服務(wù)供應，是否能夠占領(lǐng)市場(chǎng)，獲得消費者的認同，基本取決于其相關(guān)信息供應是否及時(shí)、準確，也取決于消費者的評價(jià)信息是好是壞。因此，信息可以為政府和其他公共治理主體所充分利用，為監管提供協(xié)助和貢獻。信息披露、信用監管等具體監管方式的應用，都與信息效用最大化原則有勾連。

三、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟政府監管方式創(chuàng )新

第一，更大范圍、更大幅度的放松監管，尤其是去審批化。在我國，自本屆政府執政以來(lái)，行政審批的改革呈現出不同于以往運動(dòng)式改革的常態(tài)性、持續性特點(diǎn)，政府監管的放松本身就在進(jìn)行之中。而面對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的興起，面對互聯(lián)網(wǎng)與各種傳統經(jīng)濟活動(dòng)的結合，政府在實(shí)施監管時(shí)首先需要考慮，是否還有必要將傳統經(jīng)濟活動(dòng)領(lǐng)域中的審批制度照搬到線(xiàn)上來(lái)。如果能夠根據互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的特點(diǎn)，適時(shí)地對線(xiàn)上活動(dòng)更多地放開(kāi)，把不必要的審批在線(xiàn)上予以停止，或許可以讓互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟釋放出更多的活力。

第二，承認和嘗試網(wǎng)絡(luò )平臺的治理地位。政府放松監管的同時(shí)，應該通過(guò)立法更多地承認網(wǎng)絡(luò )平臺在公共治理體系中的地位，發(fā)揮其可能更有效率的監管作用。并且，政府沒(méi)有必要急于對網(wǎng)絡(luò )平臺提出過(guò)分要求，如一律要求網(wǎng)絡(luò )平臺經(jīng)營(yíng)者對網(wǎng)店經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行實(shí)名登記和審核，從而給網(wǎng)絡(luò )平臺帶去許多技術(shù)和監管方面的成本壓力，阻礙了網(wǎng)絡(luò )平臺靈活地根據不同領(lǐng)域消費者需求、消費投訴情況等采取不同的監管方式。在公共治理體系中，政府應該考慮“政府管平臺、平臺管經(jīng)營(yíng)者”模式的可能性，相信網(wǎng)絡(luò )平臺的企業(yè)逐利動(dòng)機也同樣會(huì )在相當程度上實(shí)現對經(jīng)營(yíng)者比較好的監管，而平臺監管不力、不到的地方，政府也可以與網(wǎng)絡(luò )平臺更多地協(xié)商，或者通過(guò)法律規定，促成其利用技術(shù)優(yōu)勢加強監管。

第三，充分利用網(wǎng)絡(luò )技術(shù)和信息手段實(shí)施監管。對于傳統經(jīng)濟活動(dòng)的監管，政府監管部門(mén)經(jīng)常會(huì )開(kāi)展一些定期或不定期的現場(chǎng)執法檢查。而互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟活動(dòng)相當程度上是在線(xiàn)上完成的，以傳統針對現實(shí)世界的方式開(kāi)展監督檢查顯然無(wú)法適應之。因此，有必要建立網(wǎng)上巡查平臺，通過(guò)網(wǎng)絡(luò )技術(shù)和信息手段加強對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟活動(dòng)的監管。而且，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟活動(dòng)對信息依賴(lài)程度很高，相應的監管也就主要是對信息的監管。例如，巡查電商網(wǎng)站是否在醒目位置公開(kāi)營(yíng)業(yè)執照信息或者其營(yíng)業(yè)執照電子鏈接標識情況等信息，巡查網(wǎng)店經(jīng)營(yíng)者發(fā)布的商品和服務(wù)信息，包括名稱(chēng)、種類(lèi)、數量、質(zhì)量、價(jià)格、運費、配送方式、支付形式、退換貨方式等，巡查網(wǎng)店經(jīng)營(yíng)者是否具有故意夸大商品銷(xiāo)量、是否故意抬高評分、是否故意雇人寫(xiě)好評、是否故意刪除差評等行為。更進(jìn)一步，網(wǎng)絡(luò )信息不計其數且瞬息萬(wàn)變，政府監管應該適應互聯(lián)網(wǎng)特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)高端的監管新技術(shù)，同時(shí)與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì )加強合作，構建和完善協(xié)作的公共治理體系。

第四，合理實(shí)現線(xiàn)上線(xiàn)下的差別對待?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟活動(dòng)顯然是與傳統經(jīng)濟活動(dòng)存在較大差異的，由此，擺在政府監管面前的一個(gè)難題是，什么時(shí)候“線(xiàn)上線(xiàn)下一致對待”，什么時(shí)候又“線(xiàn)上線(xiàn)下合理差別對待”?！断M者權益保護法》第25條規定了四類(lèi)對網(wǎng)絡(luò )、電視、電話(huà)、郵購等方式銷(xiāo)售商品，無(wú)理由七日內退貨的情況，是相對合理地對線(xiàn)上交易消費者和線(xiàn)下交易消費者權益進(jìn)行了差別對待。然而，根據原國家食品藥品監督管理局2005年頒發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務(wù)審批暫行規定》，通過(guò)自身網(wǎng)站與本企業(yè)成員之外的其他企業(yè)進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)藥品交易的藥品生產(chǎn)企業(yè)和藥品批發(fā)企業(yè)，還要另外經(jīng)過(guò)審批獲得互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務(wù)資格證書(shū)，才能在線(xiàn)上從事藥品交易。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日益成熟完善且容易可得的情況下，要求已經(jīng)合法成立的藥品生產(chǎn)企業(yè)、批發(fā)企業(yè)必須再經(jīng)審批的“線(xiàn)上線(xiàn)下不一致”的對待，是否適當，是可議的?！秶鴦?wù)院關(guān)于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》(國發(fā)〔2014〕50號)已經(jīng)將該項前置審批改為后置審批，體現出進(jìn)步，但互聯(lián)網(wǎng)交易服務(wù)究竟是需要后置審批，還是僅僅需要“法定條件+備案制”，監管部門(mén)僅負責核查其是否符合條件，這個(gè)問(wèn)題仍有待進(jìn)一步研究。(來(lái)源：《國家行政學(xué)院學(xué)報》 文/沈巋 編選：中國電子商務(wù)研究中心）