公路養護資金來(lái)源法理淺談

摘要：公路法制建設全方位推進(jìn)給公路養護帶來(lái)新的問(wèn)題①，本文通過(guò)形式對比來(lái)探討公路養護資金來(lái)源問(wèn)題，旨在分析公路養護資金各種來(lái)源的合法性及合理性。公路養護資金來(lái)源中有一部分是向使用方征收，收取及管理成本較高，公路法律體系在公平原則之上對公路養護費用收取進(jìn)行統一標準，統一規劃，符合法理理論，結合推進(jìn)法制公路使公路養護資金問(wèn)題得到有效解決。 關(guān)鍵詞：公路法；公路養護；資金；法理；公平

公路建設發(fā)展以高速度高要求的形態(tài)呈現，全國高速公路通車(chē)里程7.5萬(wàn)公里居世界第二位，“公共需求發(fā)生深刻變化，公路養護管理事業(yè)面臨前所未有的挑戰?！盵1]養護質(zhì)量標準、技術(shù)質(zhì)量標準全面提高，養護所需投入人力物力大幅增長(cháng)，解決這些問(wèn)題與公路養護費用征收密來(lái)源切相關(guān)。公路法律體系建設，要求公路養護費用來(lái)源合法化、公平化。 一、公路養護資金來(lái)源法理問(wèn)題的提出 1.法學(xué)理論上公路養護資金來(lái)源存在的問(wèn)題 公路養護資金收取是否遵從公平、平等原則是公路養護費用征收中需要解釋的問(wèn)題。公路是國家公益性設施，所有權歸屬?lài)?，全民所有，公民平等的享有對公路的使用權。公路使用帶?lái)對公路原始良好狀態(tài)的破壞，享有使用權，公民須平等公路養護，誰(shuí)使用誰(shuí)付費，誰(shuí)受益誰(shuí)補償國家資產(chǎn)損耗。公路養護資金是用作公路養護的，占用公路時(shí)間長(cháng)、行駛里程長(cháng)，應該多交費，費用多少按照車(chē)輛實(shí)際行駛里程計算，實(shí)際操作中存在車(chē)主負擔不公平。 2.社會(huì )主義法制制度下公路養護資金來(lái)源問(wèn)題 費稅改革②討論顯示出現行公路養護資金征收制度中存在不合理因素，法制公路建設有阻力。公路養護技術(shù)難度大，質(zhì)量要求高，彌補養護資金的巨大缺口，主要依靠國家向銀行機構貸款及政府資金投入，另外向公路使用主體征收養路費、車(chē)輛購置附加費等方式取得?！肮佛B路費總收入中用于公路養護比例不低于百分之八十?！盵2]國家及政府資本金投入屬?lài)匈Y產(chǎn)的要利用，公民參與公路養護資金投入，國有資產(chǎn)用之于民。重點(diǎn)問(wèn)題在于個(gè)體使用者征收公路養護資金入養路費等補償性費用如何調整、改革，突出公平原則。 二、公路養護資金來(lái)源所依法理分析 公路養護資金作為維護公路良好運行狀態(tài)的保障性資金，它的來(lái)源是否合理合法直接關(guān)系到對養護資金使用的流暢性，及公路良好狀態(tài)的維護程度。 1.公路養護資金來(lái)源的理論依據 法制公路是法治國家公路建設的要求，費稅改革討論旨在解決舊行公路養護費用收取的不公現象。將費稅調節作用發(fā)揮達到平衡公路養護收支和不同使用群體的利益。[4]學(xué)者提出“公平發(fā)展”是從法理理論出發(fā)對公平性③作目的性概括。養路費在公路養護資金來(lái)源中占據重要位置，交通主管部門(mén)對養路費統一征收，統一使用支付，沒(méi)有因《公路法》的修改停止征收?；趯肥褂脵嗬男惺?，使用者向國家繳納養護費用作為對公共財產(chǎn)使用的補償是必要的，應指出公路養路費征收收取以強制性要求公路使用者定期上繳，沒(méi)有層次上區分不同地區、不同使用量的繳納數額差別，難以達到法理上公平性。 2.公路養護資金來(lái)源的制度依據 公路法制要求強有力的法律制度做后盾，《公路法》為其提供實(shí)體性支持，交通主管部門(mén)依公路法行使收取公路養護資金。國務(wù)院頒發(fā)《公路管理條例》，明確交通主管部門(mén)對公路養護費用收取權力。比較《公路法》的內容，《公路管理條例》相關(guān)內容應修改，或廢除。法律法規配套施行運用，公路養護資金征收來(lái)源由國家提供強制力保障，制度層面上為公路養護資金的征收順利創(chuàng )造條件。 三、公路養護資金收取的法理思考 《公路法》作為公路法律規范的上位法，國務(wù)院及各地方政府所制定法規、規章制度應嚴格服從其法律地位。法律法規之間現存沖突，執法遭遇障礙等問(wèn)題值得人們思考。 1.改革決策結合立法決策征收養護資金 改革建立在舊制度不合理或新型利益矛盾關(guān)系沖突下。養路費在我國公路養護資金來(lái)源的發(fā)展歷程中一直擔當重要角色，《公路法》明確“依法征稅的辦法籌集公路養護資金”④。由“費”向“稅”的改革需長(cháng)期實(shí)踐過(guò)渡，我國公路法制化過(guò)程強制性立法保障力度不足。交通主管部門(mén)利益與國家利益的較量參雜其中。調整利益均衡，提高市場(chǎng)經(jīng)濟下的公平性，稅收方式取代費收方式，改革決策需要依靠法律強有力的保障，立法機關(guān)的立法決策為改革決策保駕護航，改革順利進(jìn)行依賴(lài)國家立法保障。改革決策與立法決策緊密結合，這是解決費稅改革中存在矛盾的前提保障。 2.公路養護資金征收機構合理安排的重要性 向使用方收取的公路養護資金是國家公益性收益，帶有非營(yíng)利性，向國家繳納相應合理的養護稅費，對使用公路所造成破壞是一種補償性收費?！坝墒〗煌◤d主管，各級稽查征費機構具體負責實(shí)施?！盵5]養護資金的權利歸屬交通主管部門(mén)。新形勢下，必要的輔助機構適時(shí)出現在稅費征收體制中。如在沈陽(yáng)人們通過(guò)公司養護制度來(lái)補充不足，幫助脫離母體的養護公司建章立制，走上自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的道路。[6]形式多樣的養護制度，使費稅改革的難度增大，要求國家予以提供強有力的制度保障。通過(guò)嚴格的國家審計評判，合理合法的公路養護資金征收體制調節公眾利益，平衡利益較量中發(fā)揮作用。 注釋?zhuān)?①《公路法》的通過(guò)到2004年11月《收費公路管理條例》正式施行。 ②燃油稅改革經(jīng)歷過(guò)幾次熱議未能實(shí)施，最重要的原因是油價(jià)的不斷上漲，其推出還牽涉了多層利益。 ③肖亮，左青林，葉建國.21世紀經(jīng)濟報道. ④?chē)鴦?wù)院.中華人民共和國公路法.2004-8-28.