上海交通發(fā)展戰略

一、上海交通發(fā)展的形勢判斷

過(guò)去的二十年，上海實(shí)現了社會(huì )和經(jīng)濟的持續快速發(fā)展，未來(lái)二十年，這種趨勢將得到延續和鞏固，這將為上海市民帶來(lái)更多的財富和更高的生活質(zhì)量。同時(shí)，上海城市交通將面臨著(zhù)良好的發(fā)展機遇，其對上海建設國際大都市的支撐作用進(jìn)一步凸現。

1．上海交通成長(cháng)的歷程

為了增強城市綜合競爭力，提高市民生活質(zhì)量，上海不斷加大交通建設的投資力度。經(jīng)過(guò)十多年的努力，長(cháng)期積累的交通矛盾得到明顯緩解，有力地支撐了上海經(jīng)濟和社會(huì )的持續發(fā)展。

首先，交通服務(wù)水平不斷提高。九十年代，地面公交高斷面平均乘客站立面積從0.12平方米提高到0.2平方米，出租車(chē)逐步進(jìn)入市民的日常生活，地鐵為市民提供了快速、準點(diǎn)和舒適的服務(wù)；隨著(zhù)中心區快速路系統的建成，以及一批主、次干路的改建，中心區地面道路的平均行程車(chē)速從12公里/小時(shí)提高到15公里/小時(shí)。

其次，交通綜合管理水平也在不斷提高。隨著(zhù)高科技的投入，道路交通管理水平明顯提高，不斷擴大信號自適應系統的范圍，完善交通組織，對疏導交通起到了良好的效果；通過(guò)宏觀(guān)需求管理，保持了機動(dòng)車(chē)與道路容量平衡增長(cháng)；實(shí)施多次交通管理體制的改革，不斷加強各部門(mén)之間的協(xié)同能力，提高了工作效率。

此外，交通環(huán)境改善支撐了城市的發(fā)展。交通設施的增長(cháng)促進(jìn)了投資需求和交通消費的提高，支撐了房地產(chǎn)、汽車(chē)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；機動(dòng)化程度的提高縮短了人、貨流動(dòng)的時(shí)空距離，拓展了市民的活動(dòng)范圍，促進(jìn)了多中心城市布局的形成；軌道、公交和出租車(chē)等運輸工具的發(fā)展提升了市民的生活質(zhì)量，樹(shù)立起良好的城市形象。

圖1 90年代上海交通投資情況

2．上海交通發(fā)展的趨勢

上海經(jīng)濟未來(lái)將保持10%的增長(cháng)速度，人口逐步將向外疏散，機動(dòng)車(chē)擁有量將很高的增長(cháng)趨勢，因此可以預見(jiàn)未來(lái)上海的交通特征將發(fā)生顯著(zhù)變化：表現為出行總量變大、出行距離變長(cháng)、出行方式變多和出行質(zhì)量提高。預計到2020年全市人員日出行總量將從現狀的3500萬(wàn)人次增長(cháng)到4800萬(wàn)人次，機動(dòng)車(chē)日出行量將從現狀的310萬(wàn)車(chē)次提高到700萬(wàn)車(chē)次。

經(jīng)濟持續快速增長(cháng)，城市化步伐加快，軌道交通規模不斷擴大，小汽車(chē)開(kāi)始進(jìn)入家庭等，為城市交通發(fā)展提供了多種支撐條件和發(fā)展空間。上海的交通發(fā)展也由適應型被動(dòng)發(fā)展轉向引導型的主動(dòng)發(fā)展：一是從注重償還歷史欠帳轉向適度超前，城市交通不僅為適應城市發(fā)展的需要提供保障，而且要發(fā)揮交通的引導作用，積極促進(jìn)城市發(fā)展戰略目標的實(shí)現；二是從注重數量轉向質(zhì)量與數量并重，不僅要滿(mǎn)足市民的基本交通需求，而且要提供高質(zhì)量、高水準的交通服務(wù)；三是從注重建設轉向“建管”并舉，不僅要加快交通建設，而且要提高綜合管理水平，發(fā)揮交通設施效率；四是從注重解決城市中心區交通轉向市域交通，不僅重視中心區交通的發(fā)展，而且要全局統籌，內外結合，重視市域交通對外輻射和銜接，既優(yōu)化市域范圍內的交通資源配置，又形成與周邊交通融會(huì )貫通的格局。

二、上海交通發(fā)展戰略

上海市城市交通發(fā)展的戰略是建設國際大都市一體化交通，創(chuàng )造國際一流的人性化、捷運化、信息化和生態(tài)化的巨型交通空間，建設公共客運系統、道路運行系統、交通銜接系統和綜合管理系統。

1．適時(shí)提出一體化交通戰略

制定城市交通戰略不僅需要充分把握城市的特點(diǎn)，而且還需要準確判斷城市交通所處的發(fā)展階段。上海適時(shí)提出了建設國際大都市一體化交通的戰略。為什么說(shuō)是適時(shí)提出呢？其實(shí)在城市交通發(fā)展的初級階段并非會(huì )有一體化交通的需求，而是在發(fā)展到一定階段后才會(huì )產(chǎn)生這種需求。在九十年代大規模的交通建設之后，上海形成了一批成熟的專(zhuān)業(yè)系統，但是系統之間關(guān)聯(lián)性卻很差，制約了供需規模的進(jìn)一步擴大。隨著(zhù)城市化步伐加快、小汽車(chē)進(jìn)入家庭，交通供需規模還將擴大，對交通服務(wù)的要求也將越來(lái)越高，從而才會(huì )迫使上海要盡快形成綜合性強、效率高的一體化交通。

2．一體化交通的內涵

上海城市交通發(fā)展戰略的總體目標是構筑國際大都市一體化交通，以?xún)?yōu)質(zhì)、高效、整合的巨型交通體系，適應不斷增長(cháng)的交通需求，全面提升城市綜合競爭力。那么何謂一體化交通呢？

狹義上，一體化交通就是指交通體系內部關(guān)聯(lián)的緊密，即設施平衡、運行協(xié)調和管理統一?！霸O施平衡”是指在保持軌道和道路快速平衡發(fā)展的同時(shí)，重視換乘、停車(chē)和管理設施的建設。首先是道路與軌道之間的平衡，其次是動(dòng)態(tài)設施與靜態(tài)設施的協(xié)調，再次是以樞紐為聯(lián)系各系統的紐帶，最后通過(guò)管理設施將所有交通設施整合在一起?！斑\行協(xié)調”是指所有交通方式彼此協(xié)調，緊密銜接，安全運行。強調公交內部、公交與個(gè)體交通以及客運與貨運分層次的整合?！肮芾斫y一”則是指交通各相關(guān)部門(mén)協(xié)同運作，共享信息資源，實(shí)現高效管理。要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、公眾的各種作用和組合優(yōu)勢，對城市交通的規劃、投資、建設、運營(yíng)、收費等進(jìn)行綜合協(xié)調。

圖2 一體化交通的內外關(guān)聯(lián)

廣義上，一體化交通還表現在交通體系與外部因素的關(guān)聯(lián)，即交通與土地使用互相結合，交通與經(jīng)濟互相適應，交通與環(huán)境互相協(xié)調，交通與社會(huì )互相促進(jìn)，以及城市交通與對外交通緊密銜接。交通發(fā)展將引導城市有序擴展，體現交通運輸效益，促進(jìn)生態(tài)城市建設，并充分重視人的生命與安全。

構筑一體化交通的的根本目的是要為城市提供“暢達、安全、舒適和清潔”的交通服務(wù)?！皶尺_”要保證市民選擇最合適的交通方式便捷地完成出行，中心城絕大多數市民出行在1小時(shí)之內完成；“安全”要降低交通事故率，全年交通事故萬(wàn)車(chē)死亡率在萬(wàn)分之五以?xún)??！笆孢m”要為市民出行提供寬松、良好的乘車(chē)條件；“清潔”要減少交通污染，全市機動(dòng)車(chē)氮氧化物年排放總量在3.5萬(wàn)噸以下。同時(shí)，人性化、捷運化、信息化和生態(tài)化的是國際大都市一體化交通的基本特征，即以滿(mǎn)足人的交通需要為出發(fā)點(diǎn)，以快速大容量公共交通為運輸主體，廣泛采用交通信息技術(shù)，為城市居民創(chuàng )造宜人的交通活動(dòng)空間。

3．交通發(fā)展的基本任務(wù)

上海交通發(fā)展的基本任務(wù)是要建成“四個(gè)系統”，即公共客運系統、道路運行系統、交通銜接系統和運輸管理系統，并且經(jīng)過(guò)充分整合形成一個(gè)綜合交通體系，即國際大都市一體化交通體系。

建成協(xié)調運營(yíng)的公共客運服務(wù)系統。公共客運的各種方式將根據不同的功能定位，合理分工，緊密銜接。軌道交通作為城市交通的主體，發(fā)揮大容量、快速交通的優(yōu)勢，承擔中長(cháng)距離的出行；公共汽、電車(chē)作為城市交通的基礎，發(fā)揮覆蓋面廣的優(yōu)勢，承擔中短距離的出行，并為軌道駁運服務(wù)；出租車(chē)作為城市交通的補充，發(fā)揮靈活服務(wù)的優(yōu)勢。

建成功能完善的綜合道路運行系統。各種功能等級的道路分層次地合理銜接，不斷優(yōu)化道路功能，最大限度地提高道路運行效率。保持公交網(wǎng)絡(luò )、步行網(wǎng)絡(luò )、自行車(chē)網(wǎng)絡(luò )和機動(dòng)車(chē)網(wǎng)絡(luò )平衡發(fā)展。規劃建設與道路容量相匹配的停車(chē)系統，協(xié)調動(dòng)態(tài)與靜態(tài)交通的關(guān)系。

圖3 綜合交通體系概念

建成多種方式協(xié)調的交通銜接系統。通過(guò)客運樞紐、緊湊的站點(diǎn)設置，提供乘客方便的換乘條件；通過(guò)“停車(chē)-換乘”實(shí)現公共交通與個(gè)體交通的有效轉換；通過(guò)綜合性樞紐和連接市內的道路、軌道，將航空、港口、火車(chē)站和公路客站等對外交通設施與市內交通緊密相連；通過(guò)物流中心，重新調配貨物流程，提高貨運效率。

建成統一、協(xié)調和高效的運輸管理系統。以先進(jìn)的管理技術(shù)為手段，以法制和體制為保障，對城市交通的規劃與計劃、投資與建設、運營(yíng)與控制、價(jià)格與收費等方面進(jìn)行綜合管理。通過(guò)土地使用規劃，優(yōu)化主要交通發(fā)生源、吸引點(diǎn)和集散樞紐的空間布局；通過(guò)交通投資手段，增加交通供給總量，優(yōu)化供給結構；通過(guò)交通組織與控制，將有限的交通資源進(jìn)行最佳組合和分配；通過(guò)定價(jià)與收費，對交通需求進(jìn)行綜合調控。

三、上海實(shí)施交通戰略的途徑

城市交通政策是基于城市交通戰略，由政府部門(mén)制定的用以指導、約束和協(xié)調城市交通行為的總則，是城市交通發(fā)展的決定因素。因此，上海將通過(guò)制定具有權威性、綜合性、實(shí)施性和代表先進(jìn)理念的城市交通發(fā)展政策，來(lái)確保交通發(fā)展戰略的實(shí)施。

1．三個(gè)重大政策

其一，公共交通優(yōu)先政策。從上海特大型城市的特點(diǎn)出發(fā)，按照公眾利益優(yōu)先和效率最優(yōu)原則，優(yōu)先發(fā)展公共交通，即優(yōu)先保證合理的公交用地，優(yōu)先保證公交資金投入，優(yōu)先保證公交高效運營(yíng)，優(yōu)先保證公交換乘方便。并且，通過(guò)積極的引導，不斷提高公交方式出行比重，穩步提高交通機動(dòng)化水平，發(fā)揮慢行交通短距離出行和接駁公交的功能，逐步形成以公共交通為主，個(gè)體交通為輔的交通模式。近期，全市公交出行方式比重（含出租車(chē)）將從現狀的21%提高到26%；遠期，公交出行方式比重全市為35%，中心區則達到50%。

其二，交通區域差別化政策。強中心的城市空間結構使上海城市交通呈現需求高度集聚、區域間道路資源利用率差異明顯的特征，為此，針對不同區域交通供求的不同狀況，實(shí)施交通區域差別政策。中心區依托大容量軌道交通網(wǎng)絡(luò )為主的公共交通，完善道路等級配置，控制機動(dòng)車(chē)流量，公交方式與個(gè)體機動(dòng)方式之比為3:1。外圍區以地面公交和軌道交通為主導，加快建設快速路，適度放寬小汽車(chē)等個(gè)體機動(dòng)方式的使用， 公交方式與個(gè)體機動(dòng)方式之比為2:1。郊區重點(diǎn)建設高速公路網(wǎng)，鼓勵小汽車(chē)的擁有和使用，推動(dòng)城市空間有序擴展， 公交方式與個(gè)體機動(dòng)方式之比為1:1。

其三，實(shí)施道路車(chē)輛協(xié)調發(fā)展政策。在加快全市道路網(wǎng)建設的同時(shí)，調控機動(dòng)車(chē)流量，保持路車(chē)協(xié)調發(fā)展，始終將道路網(wǎng)的運行狀況維持在合理的水平。在路網(wǎng)擴容余地不大、公共交通欠發(fā)達、停車(chē)收費辦法欠完善、道路擁擠收費手段欠缺等因素的制約下，適度控制機動(dòng)車(chē)總量。隨著(zhù)交通控制與管理能力的不斷增強，對機動(dòng)車(chē)的增長(cháng)速度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整，著(zhù)重通過(guò)道路擁擠收費、停車(chē)控制等手段調節機動(dòng)車(chē)的使用。

2．交通政策實(shí)施要點(diǎn)

國際大都市一體化交通的基礎是規模巨大、功能完善、安全和可靠的交通設施。在持續建設道路系統、大力發(fā)展軌道系統的同時(shí)加強樞紐設施、停車(chē)設施和管理設施的建設。建設以快速路、主干路為骨架，次干路和支路為基礎，保障公交優(yōu)先通行，充分重視慢行交通的道路運行系統。持續快速地發(fā)展軌道交通，近期形成200多公里的基本網(wǎng)絡(luò )，遠期形成540公里左右基本完整的網(wǎng)絡(luò )，并將國家鐵路納入到城市軌道系統中。將交通樞紐作為一體化交通的關(guān)鍵設施重點(diǎn)建設，逐步形成覆蓋全市、多層次、功能完善的客運樞紐系統。以交通區域差別政策為指導，規劃建設與道路容量匹配的停車(chē)系統。并且，實(shí)施智能交通系統（ITS）戰略，以信息化手段促進(jìn)交通與城市的協(xié)調發(fā)展。

國際大都市一體化交通的宗旨是為上海市民出行提供暢達、安全、舒適和清潔的交通運輸服務(wù)。以公共交通為主、個(gè)體交通為輔，促進(jìn)各種方式的緊密銜接，協(xié)調運作，為城市發(fā)展和市民生活創(chuàng )造優(yōu)質(zhì)、高效、安全的交通空間。通過(guò)大力發(fā)展軌道交通，優(yōu)化地面公交網(wǎng)絡(luò )和提高出租車(chē)運行效率，不斷增強公共交通對市民的吸引力。通過(guò)交通需求管理，在實(shí)現車(chē)行暢通的前提下，保持小汽車(chē)與道路容量的平衡增長(cháng)，有序拓展小汽車(chē)的運行空間。引導慢行交通的合理運行，發(fā)揮其短距離出行和為公交接駁服務(wù)的功能，構筑人性化的慢行交通空間。

國際大都市一體化交通的關(guān)鍵是實(shí)施統一、協(xié)同、高效的交通運輸綜合管理。以先進(jìn)的管理技術(shù)為手段，以法制和體制為保障，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、公眾的各種作用和組合優(yōu)勢，對城市交通的規劃與計劃、投資與建設、運營(yíng)與控制、價(jià)格與收費等進(jìn)行綜合協(xié)調，不斷維護與更新交通基礎設施，為市民提供更多、更好的交通運輸服務(wù)。