淺談城市軌道交通項目中政府民間合作（PPP）模式的結構淺議

【關(guān)鍵詞】合作，模式，結構，分析，民間，政府，

政府部門(mén)一般會(huì )要求由民間部門(mén)實(shí)施的地鐵工程及服務(wù)項目要達到相應的質(zhì)量要求，且公眾的利益要得到相應的保障；從貸款人的角度來(lái)看，貸款人希望能夠有適當的保障收回其向地鐵項目提供的貸款；而從投資者的角度來(lái)看，社會(huì )投資者則希望能通過(guò)取得政府對項目的適當支持和協(xié)助，確保從其所投資的地鐵項目中取得穩定和適當的投資回報，運用PPP模式進(jìn)行建設的項目中，如何平衡上述不同利益方的利益及要求，不同項目會(huì )有不同的答案。

城市軌道是一種依托軌道運行、借助電力驅動(dòng)，以列車(chē)編組方式在城市區域快速行駛的交通工具，是城市公共交通的重要組成部分。城市軌道交通系統包括地下鐵道（地鐵）、城市鐵路（含市郊鐵路）、輕軌、獨軌及新交通系統等多種模式。 城市軌道交通（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“地鐵”）在城市住宅區、交通運輸中心和工作地點(diǎn)之間提供了一個(gè)快捷便利的連接。從學(xué)角度看，地鐵項目兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特性，即地鐵運輸服務(wù)具有消費的非競爭性和有一定排他性的基本特征，屬于準公共產(chǎn)品。上純公共產(chǎn)品由政府提供，純私人產(chǎn)品應由民間部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)提供。準公共產(chǎn)品既可以由政府直接提供，也可以在政府給予補助的條件下，由私人部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)提供，即政府和民間合伙的方式（“Public-PrivatePartnership”簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）。由于地鐵項目具有投資額大、專(zhuān)業(yè)技術(shù)復雜以及關(guān)乎民眾日常生活等特點(diǎn)，所以該領(lǐng)域的PPP實(shí)踐非常具有挑戰性。本文擬從操作層面上對地鐵PPP實(shí)踐中各種可供選擇的結構進(jìn)行，文章結構安排如下：第一部分討論了PPP的定義和基本結構，闡明風(fēng)險在政府和民間部門(mén)之間分擔的本質(zhì)；第二部分討論了地鐵項目中實(shí)行PPP的意義；第三部分討論了地鐵PPP實(shí)踐中應重要考慮的因素；第四部分重點(diǎn)分析地鐵領(lǐng)域可供選擇的PPP結構的種類(lèi)及各自?xún)?yōu)缺點(diǎn)；第五部分為結論。

一、PPP的定義和基本結構 1、定義 PPP模式是90年代在西方開(kāi)始流行起來(lái)的，以歐洲居多。PPP最核心的是為了完成某些有關(guān)公共設施、公共交通工具及相關(guān)服務(wù)的項目而在政府機構與民間機構之間達成伙伴關(guān)系，簽署合同明確雙方的權利和義務(wù)以確保這些項目的順利完成。 采用PPP模式建設項目，其中一個(gè)首先要考慮的問(wèn)題就是如何平衡參與項目建設的政府部門(mén)與民間部門(mén)的不同利益及要求，因為這兩個(gè)部門(mén)分別具有不同的偏好和效用函數。從政府的角度來(lái)看，政府部門(mén)一般會(huì )要求由民間部門(mén)實(shí)施的地鐵工程及服務(wù)項目要達到相應的質(zhì)量要求，且公眾的利益要得到相應的保障；從貸款人的角度來(lái)看，貸款人希望能夠有適當的保障收回其向地鐵項目提供的貸款；而從投資者的角度來(lái)看，社會(huì )投資者則希望能通過(guò)取得政府對項目的適當支持和協(xié)助，確保從其所投資的地鐵項目中取得穩定和適當的投資回報，運用PPP模式進(jìn)行建設的項目中，如何平衡上述不同利益方的利益及要求，不同項目會(huì )有不同的答案。 PPP的關(guān)鍵因素是，在不損害項目經(jīng)濟平衡的前提下，必須分別根據政府和民間各自不同的風(fēng)險管理能力來(lái)分配項目風(fēng)險。另外，不能簡(jiǎn)單地將PPP視為公用事業(yè)的私有化，兩者的區別主要在于民間和政府投資在項目中的參與度和主導地位的差異[2]（見(jiàn)圖1）。私有化的項目運作完全通過(guò)市場(chǎng)由民間資本主導，政府在其中起的作用非常有限，政府投資是消極的，而民間投資則是積極的；而在PPP過(guò)程中，政府始終在項目運作中占據重要的地位，往往不僅是項目的投資者，而且還是項目建成后運作中的監督者，政府投資是積極的，而民間投資則是消極的。

2、2、基本結構

PPP本身其實(shí)是一個(gè)內在結構相對靈活的模式。它可以通過(guò)各種不同的結構安排來(lái)加以實(shí)施。我國現有一些外商直接投資項目已經(jīng)通過(guò)特許權以及共擔風(fēng)險的安排引入了PPP模式。PPP的基本組織結構如圖2，當然在具體實(shí)施過(guò)程中，由于項目的差異性，還要視具體情況而定。通常情況下，雖然采用的均為PPP模式，但具體到不同項目時(shí)，其結構或多或少存在差異，我們將在本文第四部分詳細分析地鐵PPP實(shí)踐中那些常見(jiàn)的結構。

二、PPP模式的優(yōu)勢 PPP模式下，政府部門(mén)和民間部門(mén)可以取長(cháng)補短，發(fā)揮政府公共機構和民營(yíng)機構各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。PPP可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，其優(yōu)勢如下： 1、有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從過(guò)去的基礎設施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。 2、有利于提高項目運作效率，主要體現在以下幾個(gè)方面。節約成本：規模經(jīng)濟，創(chuàng )新技術(shù)和富有靈活性的項目程序可以幫助降低成本。共享風(fēng)險：當地政府可以和民間機構共同分擔風(fēng)險，而且風(fēng)險將通過(guò)項目評估時(shí)的定價(jià)而變得清晰。收入增加：政府民間合伙制可以引進(jìn)一些在傳統體制下沒(méi)有的創(chuàng )新性收入。項目執行更有效率：將項目設計、建造、營(yíng)運、管理有效的結合起來(lái)可以提高項目執行效率。資金籌集：可及時(shí)籌集所需資金，提高效率。從協(xié)調性來(lái)看，有些大規模的投資，特別是初期投資非常大，在這種情況下，通常采用PPP模式較好，分散在一個(gè)比較長(cháng)的時(shí)間內做各種各樣的投資安排。 3、提高公眾的社會(huì )福利，有利于公共設施服務(wù)質(zhì)量的提高。民間機構以實(shí)現盈利為目的，只有提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)才可能贏(yíng)得顧客。 三、地鐵項目PPP的特殊考慮 1、區域規劃考慮 地鐵交通需求通常被定義在“區域結構規劃”之內的最高水平。這些規劃指出了城市社會(huì )和經(jīng)濟情況并包含了諸如就業(yè)和人口趨勢、開(kāi)發(fā)區域（住宅的和商業(yè)的）；以及支持這些規劃所需要的現在和未來(lái)基礎設施的詳細情況。規劃的各個(gè)方面都對地鐵PPP項目的成功有直接。PPP公司需要了解政府長(cháng)期規劃是否繼續支持或者允許地鐵的增長(cháng)。發(fā)展區域將影響地鐵現有布局和延伸?，F存的或其他計劃的交通方案也會(huì )影響地鐵布局和效益。一般來(lái)講，PPP公司不能接受這樣高的風(fēng)險，并且會(huì )尋求政府補償以應對“區域結構規劃”變化對地鐵造成的影響。政府需要檢查其實(shí)際情況并決定是否能夠和愿意按此執行。 2、政府投資考慮 關(guān)于PPP沒(méi)有硬性死板的準則，實(shí)踐經(jīng)驗使PPP方法不斷完善，框架結構中也引入了更多的風(fēng)險分配方案。幾乎在所有的地鐵項目中都不能期望憑借運營(yíng)系統的車(chē)票收入來(lái)滿(mǎn)足地鐵的建設、維護和運行。對于大多數的地鐵項目，可以用于運營(yíng)和維護的車(chē)票收入在建設成本的0%-20%之間[3]。因此不可避免的，需要有一些政府資金投入，不同國家的公共采購制度將制定這筆資金可以用于工程項目的種種方式。這可能會(huì )影響PPP方法的可行性或者至少在其建立和運行時(shí)制定限制因素。 PPP不是僅僅將項目建立起來(lái)。它需要以可行性報告為依據制定政府發(fā)展規劃并據此明確界定要求。PPP方法的最終目的是提供一個(gè)有效率的體系，使特許經(jīng)營(yíng)期內的服務(wù)水平可以測量，同時(shí)服務(wù)成本低于傳統方法。 3、政府補貼考慮 地鐵項目一般不適合完全由PPP公司全額投資，因為其建筑/采購成本一般比特許期的車(chē)票收入要高很多（雖然對于一些輕軌或者有軌電車(chē)來(lái)說(shuō)建造成本較低，全額投資可能可行）。特許期的價(jià)值可能會(huì )通過(guò)授予車(chē)站或地面周邊的開(kāi)發(fā)權來(lái)增加，但是這需要一個(gè)合理的比例。還可以以票價(jià)補貼形式提供支持。實(shí)行任何與地鐵或政府提供土地相關(guān)項目的稅收減免也是常見(jiàn)做法。地鐵開(kāi)發(fā)貸款可以由PPP公司或者政府安排，享受優(yōu)惠利率。 四、可供選擇的PPP結構 1、公司化結構 政府與社會(huì )投資者通過(guò)談判組建由政府控股的地鐵公司，政府授予地鐵公司特許經(jīng)營(yíng)權。整個(gè)地鐵項目的投資建設和運營(yíng)都由一個(gè)公司實(shí)體承擔，該公司實(shí)體可以在市場(chǎng)籌集資金，并通過(guò)單獨的供應、咨詢(xún)、建設等合同引入專(zhuān)門(mén)的設備供應商、建筑承包商以及其它社會(huì )專(zhuān)業(yè)技術(shù)顧問(wèn)（圖3）。這種結構的典型案例就是香港地鐵公司和2004年5月1日剛改建而成的東京地鐵公司。 香港地鐵有限公司前身為香港地下鐵路公司，是1975年根據地下鐵路公司條例成立，在香港建造、經(jīng)營(yíng)集體運輸鐵路系統。99年3月3日財政司司長(cháng)在《財政預算案演辭》中，宣布政府計劃透過(guò)出售香港地鐵公司少數股權并將其股份在聯(lián)交所上市。2000年4月26日香港地鐵有限公司(以MTRCorporationLimited名稱(chēng))正式注冊成立。根據2000年6月30日正式生效的新地下鐵路條例，香港地鐵有限公司在上和原香港地下鐵路公司為同一實(shí)體。私營(yíng)化公開(kāi)招股香港地鐵有限公司法定授權股本65億港元(每股面值1港元)，已發(fā)行并繳足股本50億港元，其中財政司司長(cháng)法團持有4999999999股份（擁有100％投票權），俞宗?。ǜ蹘靹?wù)局局長(cháng)）持有1股份。財政司司長(cháng)法團和俞宗恰以信托形式為政府持有該等股份。 改制后的東京地鐵公司資本為581億日圓，中央政府持有53.4%的股權，東京地方政府46.6%的股權，2003年的營(yíng)業(yè)額為32360億日圓。負責東京市內8條線(xiàn)路的運營(yíng)和新線(xiàn)的建設。的運營(yíng)里程為183.2公里。

這種結構的優(yōu)點(diǎn)主要體現在以下幾個(gè)方面：1）吸引資本進(jìn)入軌道建設領(lǐng)域，減少了項目對政府財政的資本需求；2）通常情況下政府在地鐵公司占有絕對控股地位，保證了政府部門(mén)對地鐵這種關(guān)系公眾利益的公共事業(yè)的控制權；3）地鐵公司可以通過(guò)招投標的方式確定項目的設備供應商以及土建承包商，便于與協(xié)調各方利益的各種制度安排協(xié)調，具有較高的靈活性；4）使采購成為“最佳模式”，有利于降低項目建設成本。 這種結構的缺點(diǎn)在于：1）向社會(huì )投資者轉移的項目風(fēng)險很少，主要的風(fēng)險仍由政府來(lái)承擔，對社會(huì )投資者的激勵不足；2）資產(chǎn)仍保留在政府部門(mén)的資產(chǎn)負債表上，對政府財政仍具有顯著(zhù)的；3）社會(huì )上專(zhuān)業(yè)技術(shù)和技能向項目的轉移有限。 2、設計－建設－融資－運營(yíng)（簡(jiǎn)稱(chēng)“DBFO”）結構 政府將地鐵線(xiàn)路的設計、建設、融資和運營(yíng)都特許給社會(huì )投資者進(jìn)行。這可能是世界各國地鐵PPP模式中最為普遍采用的模式（見(jiàn)圖4）。是對某一線(xiàn)路或系統的設計、建設、融資和運營(yíng)進(jìn)行綜合的、長(cháng)期的特許經(jīng)營(yíng)。相對于公司化結構，DBFO結構在發(fā)揮社會(huì )投資者的作用方面更加進(jìn)取。這種結構的典型案例就是英國的輕軌項目，包括曼徹斯特、克羅伊登、諾丁漢等地[4]。

這種結構的優(yōu)點(diǎn)主要體現在以下幾個(gè)方面：1）就責任和接觸點(diǎn)而言，政府部門(mén)只面向單一對象，即DBFO特許經(jīng)營(yíng)項目公司，便于監管和控制；2）具有透明和相對簡(jiǎn)單的結構；3）便于工程采購的組織和實(shí)施；4）有較多的市場(chǎng)先例可供。 這種結構的缺點(diǎn)在于：1）缺乏靈活性，例如無(wú)法解決不同特許經(jīng)營(yíng)期安排；2）從機構的角度看，項目公司融資屬于“項目融資”，沒(méi)有股東的擔保，只能以項目未來(lái)收益作抵押，風(fēng)險較高，因而導致融資成本更為昂貴；3）社會(huì )投資人的目標和觀(guān)點(diǎn)可能有所不同－例如土建工程承包商持短期觀(guān)點(diǎn)；而運營(yíng)商持長(cháng)期觀(guān)點(diǎn)，容易產(chǎn)生利益沖突。 3、分割特許經(jīng)營(yíng)結構 政府部門(mén)將地鐵項目的建設和運營(yíng)分別授予兩個(gè)單獨的專(zhuān)業(yè)公司，由雙方相互協(xié)調完成項目的建設。通?；A設施建設公司由政府控股，負責項目的土建工程和信號系統的建設；運營(yíng)公司由社會(huì )投資者控股，負責地鐵的運營(yíng)和維護，并與基礎設施建設公司協(xié)商公同進(jìn)行車(chē)輛設備的投資（見(jiàn)圖5）。比較典型的案例就是曼谷的地下藍線(xiàn)項目，全長(cháng)20公里，政府（MRTA）負責基礎設施工程建設，社會(huì )投資者負責車(chē)輛及設備投資（約占總投資20％），并負責運營(yíng)和維護。還有馬尼拉輕軌3號線(xiàn)項目，MRTC負責設計、融資、建設輕軌3號線(xiàn)工程，并在完工后將工程移交給DOTC，DOTC負責輕軌3號線(xiàn)的運營(yíng)，MRTC負責特許期內的維護及其他商業(yè)業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)，DOTC以租金形式在特許期內償付MRTC的建設資金投入，MRTC以租金形式與DOTC共享商業(yè)開(kāi)發(fā)收入（50年）。

這種結構的優(yōu)點(diǎn)主要體現在以下幾個(gè)方面：1）向合適各方分配風(fēng)險和激勵，充分利用專(zhuān)業(yè)化分工優(yōu)勢，提高了項目風(fēng)險管理的效率；2）建設和運營(yíng)特許實(shí)施具有相對獨立性，不會(huì )由于一方面的變更而影響另一方面的實(shí)施，模塊式特許經(jīng)營(yíng)管理有利于制訂基準和擴展，提高項目運作的效率；3）政府部門(mén)和社會(huì )投資者控股的運營(yíng)公司之間存在更緊密的聯(lián)系和控制關(guān)系；4）具有較高的靈活性，公共部門(mén)可以保留基礎設施公司或運營(yíng)公司的作用。 這種結構的缺點(diǎn)在于：1）政府部門(mén)承擔了建設公司和運營(yíng)公司協(xié)調風(fēng)險；2）使項目的采購和實(shí)施更為復雜；3）無(wú)法對基礎設施的支付轉移市場(chǎng)風(fēng)險（或至少需要政府支持） 4、混合結構 這種結構類(lèi)似DBFO結構和分割特許結構的混合體，即政府部門(mén)將地鐵的建設和運營(yíng)一起授予一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)公司。但該特許經(jīng)營(yíng)公司隨后在下一合同層次上將基礎設施和運營(yíng)授權再作拆分，分別由不同的專(zhuān)業(yè)公司進(jìn)行運作（見(jiàn)圖6）。這種結構綜合了DBFO和分割特許機構的優(yōu)點(diǎn)，比如像DBFO一樣政府只面向單一接觸點(diǎn)，便于監管；同時(shí)又像分割特許結構那樣，實(shí)現了向不同專(zhuān)業(yè)公司分配風(fēng)險和激勵的目的，而且還具有較高的靈活性。但是這種結構也存在一些缺點(diǎn)：比如政府可能需要向資產(chǎn)提供融資支持，建設和運營(yíng)部門(mén)的協(xié)調風(fēng)險仍然存在，但政府卻對其控制力減弱，而且這種結構目前在實(shí)踐中還不常用，很少有可供借鑒的案例。

參考： [1]CliffordChanceLimitedLiabilityPartnership，theLocalGovernment(Contracts)Act1997:PavingtheWayforPublicPrivatePartnershipswithLocalAuthorities. [2]RaminaSamii，LukN.VanWassennhoveandShantanuBhattacharya，INSEAD，Fontainebleau，France，AnInnovativePublic–PrivatePartnership:NewApproachtoDevelopment，WorldDevelopmentVol.30，No.6，pp.991–1008，2002. [3]HouseofCommons，PrivateFinanceInitiative(PFI)，21OCTOBER2003，researchpaper03/79 [4]曹遠征《公共民營(yíng)合作制及其在的》天則所公共事業(yè)研究中心。 [5]王俊豪《英國城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革評析》作者系浙江財經(jīng)學(xué)院副院長(cháng)，教授，經(jīng)濟學(xué)博士，天則公用事業(yè)研究中心特約研究員。主要研究領(lǐng)域是產(chǎn)業(yè)組織與政府管制。本文是作者主持的國家社會(huì )基金項目的成果。 [6]王灝《關(guān)于北京軌道交通投融資的研究與建議》專(zhuān)題研究報告，2003年。 [7]王灝《關(guān)于北京軌道交通投融資問(wèn)題的研究與建議》，城市軌道交通首屆中青年專(zhuān)家論壇文集，2002。 [8]王灝《加快PPP模式的研究與應用推動(dòng)軌道交通市場(chǎng)化進(jìn)程》，《宏觀(guān)經(jīng)濟研究》2004年1期，第47-49頁(yè)。 [9]王灝《城市軌道市場(chǎng)化投融資方式變革》，《中國投資》2004年1期，第111-114頁(yè)。 [10]俞燕山：《我國基礎設施產(chǎn)生改革的政策選擇》，《改革》2002年1期。