轉變目前城市公共交通狀況的可能性和可實(shí)施的途徑

摘要研究我國城市公共交通企業(yè)存在的問(wèn)題，剖析其原因，指出政策性虧損的不良后果，借鑒國外的經(jīng)驗和教訓，提出轉變目前狀況的可能性和可實(shí)施的途徑. AbstractThis paper studies the problems and its reason of city public transportation，points out serious result of policy deficit and the possibility and way for changing current state adaptable to international practies. 城市公共交通是城市重要的基礎設施之一，是城市交通結構中的重要組成部分，是改善城市投資環(huán)境，發(fā)揮城市功能的物質(zhì)條件，也是城市社會(huì )和經(jīng)濟賴(lài)以生存、發(fā)展的基礎.城市公共交通企業(yè)的主要任務(wù)是為城市經(jīng)濟建設、社會(huì )發(fā)展和人民生活提供服務(wù)，努力為乘客提供安全、方便、迅速且盡可能舒適的乘車(chē)條件，最大限度地滿(mǎn)足社會(huì )對城市客運的需求.長(cháng)期以來(lái)，由于傳統政策制定的前提是我國傳統的計劃經(jīng)濟體制，所以自80年代我國經(jīng)濟體制改革后，這些政策便不能適應新的經(jīng)濟體制的需要，導致所有城市的公共交通企業(yè)均處于長(cháng)期的虧損狀態(tài)，為能使其正常運營(yíng)，各地方政府不得不投入大量補貼，因而背上一個(gè)沉重的包袱.本文在分析了這些問(wèn)題及原因的基礎上，結合國外的經(jīng)驗，探討適合于我國公共交通發(fā)展的政策. 1 城市公共交通現狀 長(cháng)期以來(lái)，由于種種原因，重工業(yè)設施建設，輕城市建設;重工業(yè)設施建設，輕城市基礎設施建設;重鐵路、公路交通建設，輕城市公共交通建設的情況在我國各地不同程度地存在著(zhù).因而作為城市基礎設施之一和交通有機組成部分的城市公共交通建設沒(méi)有受到應有的重視，其不良后果如下. (1)城市公共交通企業(yè)一直沒(méi)有納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃，使之沒(méi)有可靠、穩定的滿(mǎn)足經(jīng)營(yíng)發(fā)展需要的財力保障和其它物資配置.國家用于城市公共交通的固定資產(chǎn)投資所占總固定資產(chǎn)投資的比例大大低于對公路交通的投資比例. (2)對發(fā)展城市公共交通沒(méi)有形成配套的經(jīng)濟政策、資源配置政策、交通政策和強有力的管理手段. (3)在城市總體規劃中，公共交通靜態(tài)交通設施的規劃沒(méi)有得到應有的重視，建設不同步，滯后且歷史欠帳多，不配套. (4)長(cháng)期實(shí)行的低票價(jià)政策，加之燃料的不斷提價(jià)造成運營(yíng)成本逐年大幅度提高，從而形成了公共交通企業(yè)的服務(wù)價(jià)格嚴重背離價(jià)值的狀況.在價(jià)格與價(jià)值嚴重背離的情況下，生產(chǎn)性企業(yè)可以關(guān)、停、并、轉，但公共交通企業(yè)不能停，也不能轉.同時(shí)，它又不是國家的事業(yè)單位，更不是社會(huì )福利機構(沒(méi)有可靠的國家撥款)，它的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是在價(jià)值規律的作用下進(jìn)行的，不僅要考慮社會(huì )效益，同時(shí)要考慮自身的經(jīng)濟效益，考慮自身的生存與發(fā)展.因此政府若對這類(lèi)企業(yè)不采取保護和扶植的政策，勢必影響和制約它的生產(chǎn)和發(fā)展.我國在目前情況下，專(zhuān)家認為解決問(wèn)題的辦法無(wú)非有兩種:一是提高票價(jià);二是增加財政補貼. 由于幾十年的低票價(jià)政策的執行，導致了公共交通服務(wù)的價(jià)值與其價(jià)格嚴重背離，若想使其在短時(shí)間內達到協(xié)調一致，是違背客觀(guān)規律的，因而我國許多城市采用政府補貼的方式來(lái)改變公交現狀.隨著(zhù)城市的發(fā)展和人們的需要，城市公共交通的輻射面日趨擴大，但是由于價(jià)值與價(jià)格的背離，行駛里程和營(yíng)運收入不能同比例增長(cháng)，而支出的成本與行駛里程卻是同比例增長(cháng)的.這就是說(shuō)投入車(chē)輛多、開(kāi)線(xiàn)多，行駛里程增加，社會(huì )效益好，而營(yíng)運收入少，成本支出大，虧損增加，經(jīng)濟效益差.所以財政補貼也要隨之增加.這就使各地方政府背上了越來(lái)越沉重的包袱.由于市政府財力不足，導致了補貼不能及時(shí)到位，這又使公共交通企業(yè)難以維持簡(jiǎn)單的再生產(chǎn)，更無(wú)力擴大再生產(chǎn)，無(wú)發(fā)展后勁兒.公共交通設施嚴重不足，結構和管理手段落后.公共交通企業(yè)職工隊伍日趨不穩定等.究其根本原因是由于不合理的公共交通產(chǎn)業(yè)政策所導致的.這制約了公共交通企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)發(fā)展，又直接造成了全國大中城市普遍存在的“乘車(chē)難”，城市社會(huì )功能不能正常發(fā)揮作用，影響了城市社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展和人民群眾的正常生活. 2 政策傾斜及實(shí)施 2?1政策的扶植 由于城市公共交通是所有交通方式中最經(jīng)濟的方式，也是最理想的解決城市客運交通的方式，因此目前我國各個(gè)城市的市政府均力圖大力發(fā)展公共交通.但是各個(gè)城市的市政府財力有限，若要拿出大筆資金來(lái)投入公共交通實(shí)在是勉為其難.而政策上的傾斜卻只要求市政府制定出相應的政策即可從根本上解決公共交通的內部運轉問(wèn)題，因而是既經(jīng)濟又可行的方法. 2?1?1票價(jià)政策 鑒于我國一貫實(shí)行的公共交通低票價(jià)政策已給公共交通企業(yè)帶來(lái)難以維持的后果，故應適當放開(kāi)價(jià)格政策，將公共交通票價(jià)納入到一個(gè)循序漸進(jìn)、逐步到位的調整過(guò)程.盡管現行政策和國民經(jīng)濟收入水平不可能使我國的公共交通票價(jià)完全按商品經(jīng)濟規律辦，但是采取使人們能逐步接受的分階段調價(jià)的辦法，至少能減少公共交通企業(yè)對市政府的依賴(lài).當合理的價(jià)格機制形成后將與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機制相配合，形成一個(gè)完整的自負盈虧體系，使公共交通企業(yè)在有指導的市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，擺脫依賴(lài)財政補貼的狀況. 2?1?2土地批租政策 在城市總體規劃制定過(guò)程中，要充分考慮到公共交通設施的用地規劃，并在全市范圍內形成公共交通轉乘系統.在規劃完成后，待建的公交轉乘樞紐附近的土地必定成為搶手的“熱門(mén)貨”.此時(shí)地方政府在土地批租政策上要稍又傾斜，即將這些土地批租給公共交通公司，使其具有發(fā)展的資本.香港的城市地鐵就是在政府這樣的政策支持下建成的.地鐵規劃完成后，政府即將地鐵站附近一定面積的土地批租給地鐵公司，地鐵建成后由于交通的便利，這些地段迅速成為投資的熱點(diǎn)，公交公司即利用手中的資本———土地的使用權，與其它投資者聯(lián)合開(kāi)發(fā)，然后每年按投資合同坐享其“成”，用以彌補地鐵運轉的不足部分(即虧損部分). 2?1?3材料供應政策 國家有關(guān)部門(mén)應根據各地區營(yíng)運生產(chǎn)和實(shí)際情況，核定其單位營(yíng)運里程的油耗定額、機務(wù)維修保養作業(yè)的單位油耗定額，一定時(shí)期內公共交通企業(yè)客運工具的維修所需配件數量，一定時(shí)期公共交通設施建設所需的包括建筑材料在內的各種材料的數量.在此基礎上，根據其運營(yíng)里程、建設情況等，將其所需各種材料原則上全部按國家指導性?xún)r(jià)格加以供應或少量配以市場(chǎng)調節價(jià). 2?1?4路權優(yōu)先政策 這項政策是許多發(fā)達國家早已采用的，給城市公共交通營(yíng)運車(chē)輛的運行以“道路優(yōu)先使用權”.如在有條件的城市、地區或路段，開(kāi)設公共交通車(chē)輛運行專(zhuān)用道;或在城市交通管理上為在高峰小時(shí)內減少進(jìn)入市區的車(chē)輛，在進(jìn)入市中心區的路口設有收費點(diǎn)，或各種新建道路交通設施對車(chē)輛收取建設成本費時(shí)，對公共交通車(chē)輛采取保護措施，免收所有費用.這些都會(huì )極大地促進(jìn)公共交通的發(fā)展. 2?1?5抑制私人交通政策 香港政府實(shí)行了一整套的抑制私人交通工具發(fā)展的政策，有力地促進(jìn)了公共交通的發(fā)展和進(jìn)步.而由于道路上車(chē)輛總數的減少，保證了公共交通車(chē)輛的運營(yíng)速度，便利的公共交通又給城市經(jīng)濟的繁榮創(chuàng )造了條件，使城市的發(fā)展建設形成了良性循環(huán).因而這也是一條值得嘗試的途徑. 2?1?6鼓勵“挖潛”政策 我國的公共交通企業(yè)是一個(gè)相當大的汽車(chē)行業(yè)，有著(zhù)雄厚的潛力.各個(gè)公司技術(shù)力量都比較雄厚，維修設備比較齊全，完全有能力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，承擔外接車(chē)輛的修理、翻新的業(yè)務(wù).這樣一來(lái)為社會(huì )提供服務(wù)，二來(lái)增加企業(yè)資金.因此政府部門(mén)應采取鼓勵措施和優(yōu)惠政策. 2?2科技的支持 政府有關(guān)管理部門(mén)對新型公共交通工具，及有關(guān)設施和先進(jìn)運營(yíng)方式的研究，要納入國家科技發(fā)展規劃和實(shí)施計劃;對公共交通所需的科技人員和高層次專(zhuān)業(yè)管理人員的培訓和分配要納入科技、教育、人事分配計劃;對推動(dòng)公共交通設備更新改造，有利于提高運營(yíng)安全水平，搞好節能減耗和先進(jìn)管理方式的科技項目要優(yōu)先立項、撥款，要幫助、支持公共交通部門(mén)采取先進(jìn)的管理手段. 2?3增強公共交通吸引力的嘗試 作為一種為生產(chǎn)、為生活服務(wù)的服務(wù)性企業(yè)，公共交通服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)標準是建立在“安全、迅速、方便、準時(shí)、周到、舒適”這6項指標上.以此為標準可以進(jìn)行大量的有益的嘗試. (1)科學(xué)合理地進(jìn)行城市公共交通體系規劃，密切公共交通與居民的關(guān)系.如將步行距離控制在400 m以?xún)鹊? (2)增加運營(yíng)方式，如開(kāi)設專(zhuān)線(xiàn)車(chē)、大站車(chē)、直達車(chē)、夜宵車(chē)等. (3)加強思想教育、培養司乘人員的職業(yè)道德，完善激勵機制，為市民提供“周到、舒適”的服務(wù). 凡此種種措施，都是改善公共交通企業(yè)現有矛盾，增強企業(yè)活力的有效辦法.若將這些措施落實(shí)到實(shí)處，必將從根本上改變公共交通企業(yè)現狀，使其合理地、健康地發(fā)展.但是鑒于調整公共交通產(chǎn)業(yè)政策，牽涉面大，需要協(xié)調的關(guān)系多，加之城市公共交通產(chǎn)業(yè)政策長(cháng)期以來(lái)處于極不合理的狀態(tài)，問(wèn)題積重難返，難以迅速理順.因此，實(shí)施“傾斜”不能一步到位，需要有過(guò)渡、轉變階段. 首先是準備階段.這一階段為城市公共交通產(chǎn)業(yè)政策傾斜的實(shí)施進(jìn)行輿論準備和有關(guān)專(zhuān)題的研究.還要進(jìn)行摸底、排隊，弄清存在的困難和可能遇到的新問(wèn)題，按輕重緩急排隊，并制定實(shí)施計劃，供政府綜合平衡. 第二階段為起步階段.城市政府應根據城市公共交通實(shí)際，抓住公共交通當前急需解決的問(wèn)題，重點(diǎn)突破，實(shí)施“傾斜”.如先解決公共交通企業(yè)的政策性虧損，為公共交通產(chǎn)業(yè)政策的最終“傾斜”打開(kāi)缺口. 第三階段為全面實(shí)施“傾斜”，產(chǎn)業(yè)政策逐步到位階段.這是我國城市公共交通產(chǎn)業(yè)政策得以完全、最終落實(shí)的階段.市政府應總結前一階段的經(jīng)驗和教訓，組織有關(guān)部門(mén)，根據公共交通產(chǎn)業(yè)政策傾斜模式的方面和內容，進(jìn)行“傾斜”的最后落實(shí)，使我國城市公共交通事業(yè)的運轉、發(fā)展、管理開(kāi)始進(jìn)入良性循環(huán)，滿(mǎn)足城市生產(chǎn)和人民生活的需要，使城市公共交通的功能得以全面、充分地發(fā)揮，改善城市投資環(huán)境、充分發(fā)揮城市功能，使我國的城市得以健康地發(fā)展.總之，認真研究我國城市公共交通存在的問(wèn)題，參照發(fā)達國家的先進(jìn)經(jīng)驗和具體作法來(lái)制定適合于我國國情且行之有效的方針政策，真正解決在城市建設過(guò)程中遇到的問(wèn)題，是科技工作者責無(wú)旁貸的責任.公共交通是解決城市交通問(wèn)題的最佳辦法，不斷完善城市公共交通系統將使城市生產(chǎn)和生活的建設進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)的軌道，而市政府在政策上給予公共交通公司的“傾斜”是目前條件下有效而可行的辦法.