城市公共交通行業(yè)的規制分析

[摘要] 對城市公共交通行業(yè)進(jìn)行政府規制，既能保證公共交通的公益性和社會(huì )福利性，保證公共交通的有效供給；又能促進(jìn)公交企業(yè)的合理有序的競爭，提高經(jīng)營(yíng)效率。本文就公共交通行業(yè)進(jìn)行政府規制的依據和方法進(jìn)行了探討，并對成都市公共交通行業(yè)的規制改革進(jìn)行了分析。

[關(guān)鍵詞] 準公共產(chǎn)品城市公共交通規制

城市公共交通是指由公共汽車(chē)、電車(chē)、軌道交通、出租汽車(chē)、輪渡等交通方式組成的公共客運交通系統，是重要的城市基礎設施，是關(guān)系國計民生的社會(huì )公益事業(yè)。本文所討論的公共交通是指由公共汽車(chē)、電車(chē)所組成的傳統的城市公共交通行業(yè)。

一、公共交通行業(yè)規制的依據

1.城市公共交通行業(yè)具有自然壟斷性

城市公共交通的運營(yíng)必須借助于能覆蓋全市范圍的道路網(wǎng)絡(luò )，生產(chǎn)者（公交企業(yè)）才能將其產(chǎn)品（客運服務(wù)）銷(xiāo)售給最終用戶(hù)（乘客），具有明顯的網(wǎng)絡(luò )性、范圍經(jīng)濟性和規模經(jīng)濟，因此，城市公交行業(yè)由一家或少數幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)比由多數企業(yè)經(jīng)營(yíng)更有效率。對城市公交行業(yè)實(shí)行政府規制，一方面，控制進(jìn)入行業(yè)的公交企業(yè)數量，維護公交行業(yè)一定程度的壟斷經(jīng)營(yíng)，可以避免不必要的重復投資和過(guò)度競爭所造成的資源配置的損失；另一方面，賦予進(jìn)入企業(yè)以相應的供給責任，限制其退出，從而保證城市公共交通市場(chǎng)的有效供給。

2.城市公共交通行業(yè)具有準公共產(chǎn)品的特性

城市公共交通是介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的準公共產(chǎn)品，其消費既具有公共產(chǎn)品的非競爭性，但又存在明顯差異，有的社會(huì )成員消費的多，有的社會(huì )成員消費的少；同時(shí)，也具有私人產(chǎn)品的排他性，但又存在與私人產(chǎn)品不同的壟斷性。因此，城市公交企業(yè)具有企業(yè)性和公共性的復合特性，既要追求企業(yè)利益的最大化，以實(shí)現其企業(yè)性；同時(shí)，為保證公交產(chǎn)品的有效供給和廣大市民的出行，政府要對其進(jìn)行嚴格的規制，限定價(jià)格，以維護消費者的利益，實(shí)現社會(huì )福利的最大化。

3.城市公交行業(yè)具有很強的外部性

所謂外部性，是指某種商品的生產(chǎn)和消費所產(chǎn)生的效應擴散或波及到當事人之外的一種情況，包括正外部性和負外部性。如城市公交保證了市民順暢的出行，節約了時(shí)間；或者由于政府對公交票價(jià)的管制所帶給消費者的額外收益都是正外部性的體現。而另一方面，公共交通也造成了負外部性，如空氣污染、噪聲污染，以及交通事故風(fēng)險的增加和更加嚴重的交通擁擠問(wèn)題。因此，要解決公共交通的外部性問(wèn)題，對其實(shí)行政府規制也是十分必要的。

二、城市公共交通行業(yè)的政府規制

1.城市公共交通行業(yè)的市場(chǎng)結構規制

政府對城市公交行業(yè)市場(chǎng)結構規制的基本問(wèn)題是：第一，在目前的市場(chǎng)需求總量和需求結構下，在公交行業(yè)究竟應該存在多少家公交企業(yè)，以及這些企業(yè)在各個(gè)地區和業(yè)務(wù)領(lǐng)域的分布；第二，對公交行業(yè)自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)的規制問(wèn)題。

長(cháng)期以來(lái)，我國城市公共交通行業(yè)采取垂直一體化的組織結構，形成了國有公交公司一家壟斷的局面，制約了城市公共交通的發(fā)展。雖然從20世紀90年代以來(lái)，我國公交行業(yè)進(jìn)行了一系列改革，但根本性問(wèn)題仍普遍存在:(1)城市公共汽（電）車(chē)、出租汽車(chē)、軌道交通分屬不同的政府部門(mén)管理，運營(yíng)和發(fā)展缺乏統一的規劃協(xié)調;(2)政府補貼機制不科學(xué)，補貼不到位;(3)公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率低下，企業(yè)虧損嚴重。

要改變制約公共交通發(fā)展的現狀，就必須對現有的公交行業(yè)政府規制進(jìn)行改革:(1)改革公共交通規制體制，轉變政府職能，切實(shí)做到政企分開(kāi)，實(shí)現“三種職能”，即政府社會(huì )經(jīng)濟管理職能、公交企業(yè)所有者職能和公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)者職能的分離;(2)深化國有公交企業(yè)的改革，改善經(jīng)營(yíng)管理，減少經(jīng)營(yíng)性虧損;(3)實(shí)施公交線(xiàn)路的特許專(zhuān)營(yíng)制度;(4)調整公交市場(chǎng)結構，促進(jìn)合理有序的競爭，保證公共交通的有效供給;(5)改革政府公交補貼制度。 2.城市公共交通行業(yè)的價(jià)格規制

城市公共交通行業(yè)具有自然壟斷性，若不進(jìn)行規制，容易形成壟斷價(jià)格，損害其公益性，造成社會(huì )福利的損失，因此必須由政府進(jìn)行價(jià)格規制。

我國的公交行業(yè)一直被視為“福利事業(yè)”，長(cháng)期以來(lái)一直采用以成本為基礎的低效率價(jià)格形成機制，以政府指令性的背離價(jià)值的低價(jià)格來(lái)提供服務(wù)，依賴(lài)國家給予虧損補貼，價(jià)格基本不受供求關(guān)系和成本變動(dòng)的影響。這種價(jià)格形成機制帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，也越來(lái)越不適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的要求，它也是導致公交企業(yè)的長(cháng)期虧損的一個(gè)重要原因。

因此，對我國當前公共交通行業(yè)的價(jià)格規制體制的改革顯得尤為重要，主要有:(1)制定科學(xué)規范的定價(jià)原則，采用分段定價(jià)、分時(shí)定價(jià)等差別定價(jià)方法;(2)推行公交價(jià)格聽(tīng)證會(huì )制度，體現價(jià)格決策的民主化、公開(kāi)化和透明化;(3)盡快出臺《城市公共交通法》，完善公交價(jià)格管理的法律體系。

3.成都市公共交通行業(yè)規制的改革實(shí)踐

成都市對公共交通行業(yè)的規制進(jìn)行了有益的探索。2005年12月組建了成都市交通委員會(huì )，打破了原來(lái)公共交通行業(yè)中市交通局、市政公用局、市公安局、市經(jīng)委各自為政的局面，進(jìn)而實(shí)施統一的規劃管理。市交委作為行業(yè)管理者，統籌管理公交車(chē)、出租車(chē)、長(cháng)途客運、軌道交通等事宜，并對全市公共交通運輸行業(yè)實(shí)施調控和監管。國資委作為公交集團國有資產(chǎn)的出資人和所有者，對公交集團國有資產(chǎn)的保值增值進(jìn)行監督。而公交集團作為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者對日常營(yíng)運進(jìn)行管理。通過(guò)對公交行業(yè)規制體制的改革，既整合了資源，由交通委員會(huì )對全市的公共交通的運營(yíng)和發(fā)展實(shí)施統一的規劃協(xié)調，又實(shí)現了“三種職能”的分離。

成都市公交集團占據了全市公交客運市場(chǎng)90%以上市場(chǎng)份額，集團下屬?lài)蟹止?0家，全資子公司4家，控股子公司6家，參股企業(yè)14家，同時(shí)，還有其他民營(yíng)公交企業(yè)占據了公交市場(chǎng)近10%的份額。這種多元化的市場(chǎng)結構，既保證了公交行業(yè)國有資本占主體地位，以保證行業(yè)的公益性和福利性要求，又引入了適度的競爭機制，提高了企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

同時(shí)，集團公司對線(xiàn)路特許專(zhuān)營(yíng)權的招投標也進(jìn)行了有益的嘗試，對19條線(xiàn)路的特許專(zhuān)營(yíng)權進(jìn)行了招投標。但是，由于其中14條線(xiàn)路是新開(kāi)的生線(xiàn)，給中標的企業(yè)造成了巨大的經(jīng)營(yíng)虧損。

此外，成都市一直實(shí)行普通車(chē)1元、空調車(chē)2元的低票價(jià)政策，以及月票、學(xué)生票等優(yōu)惠政策，與此同時(shí)，現有公交線(xiàn)路不斷地延伸，服務(wù)時(shí)間也不斷地延長(cháng)，而且物價(jià)指數、燃料費等以每年5%以上的速度飛漲，使得運營(yíng)成本不斷提高，從而給公交集團帶來(lái)了巨大的政策性虧損。因此，正確運用和發(fā)揮客運價(jià)格的導向和杠桿作用，繼續保持低票價(jià)的優(yōu)勢，最大限度地吸引客流，提高公共交通工具的利用率，這也是下一步對公共交通行業(yè)價(jià)格規制要考慮的重點(diǎn)。