試論環(huán)境保護公眾參與制度研究

論文摘要 公眾參與制度是環(huán)境保護的重要制度之一，是法律賦予公民的權利，對彌補國家在環(huán)境保護工作中的不足，實(shí)現可持續發(fā)展目標具有重要的意義，本文從環(huán)境保護公眾參與制度的理論基礎出發(fā)，借鑒國外環(huán)境保護公眾參與的立法特點(diǎn)，從公眾參與的現狀及存在的問(wèn)題出發(fā)，對健全我國環(huán)境保護公眾參與制度提出了建議。

論文關(guān)鍵詞 環(huán)境保護 環(huán)境權 公眾參與

伴隨著(zhù)環(huán)境問(wèn)題的日益嚴重，環(huán)境保護公眾制度參與被許多國家納入了法律軌道。普通民眾有權利參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，國家提供相應的程序與途徑保障，如參與環(huán)境決策、監督、請求救濟等。公眾參與制度為環(huán)境問(wèn)題的解決提供了有效的制度路徑，也有力地促進(jìn)了環(huán)境管理民主化的進(jìn)程。因此，我們也常常稱(chēng)其為“環(huán)境民主制度”或“依靠群眾保護環(huán)境的制度”。

一、環(huán)境保護公眾參與制度的理論基礎

（一）環(huán)境保護公眾參與的社會(huì )基礎 現代民主政治理論的發(fā)展推動(dòng)了公眾參與意識與行動(dòng)。上世紀中后期，為實(shí)現公共權力的社會(huì )化和公共利益的最大化，西方國家開(kāi)始大刀闊斧的政府職能變革，從管理型政府向服務(wù)型政府強轉變，還權于社會(huì )，擴大公民對公共事務(wù)管理的直接參與。多元民主論的代表人物羅伯特達爾曾提出了民主的五項標準，其中第一項標準就是“有效的參與?！笨梢?jiàn)，在這樣一個(gè)民主的時(shí)代，通過(guò)單方權力方式來(lái)實(shí)行決策或做出決定，是不明智的，公眾參與政府環(huán)境保護行政決策無(wú)疑是一個(gè)令人矚目的發(fā)展趨勢。 公眾普遍覺(jué)醒的環(huán)境意識是公眾參與環(huán)境保護的社會(huì )心理基礎。近年來(lái)，環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的自然災害在全球范圍頻發(fā)。公眾為了表達控制工業(yè)噪聲、反對水污染和土壤污染、反對修建化工廠(chǎng)和高速公路等要求，頻頻采取輿論、示威游行、請愿等方式，迫使政府在環(huán)境決策上不得不考慮公眾的意愿。隨著(zhù)普通民眾環(huán)境意識的普遍提高與環(huán)境保護的熱情高漲，公眾參與有了日趨成熟的社會(huì )基礎。 （二）環(huán)境保護公眾參與的法理基礎 1.環(huán)境公共財產(chǎn)理論。1960年，美國密執安大學(xué)的薩克斯教授提出空氣、陽(yáng)光、水等人類(lèi)生活所必須的環(huán)境要素是全體國民的“公共財產(chǎn)”，任何公民、法人或其他組織都無(wú)權對其占有、支配和損害。如果出現或可能出現上述行為，其他民眾都可以通過(guò)一定的法律程序和途徑進(jìn)行救濟或防范。 2.公共委托理論。該理論強調，環(huán)境是公共財產(chǎn)。為了實(shí)現對它的合理支配和保護，全體國民應當以信托人的身份，將其委托給國家管理。作為受托人的國家，應該秉承全體國民的意志，對環(huán)境進(jìn)行妥善治理。鑒于環(huán)境問(wèn)題的廣泛性和復雜性，賦予國家在行使委托權時(shí)享有廣泛的自由裁量權。為實(shí)現國家與公眾之間暢通的信息傳遞，對國家的自由裁量權的范圍和幅度加以限制，委托人有必要建立一種機制，來(lái)規范和監督受托人的行為，約束其按委托人的利益來(lái)行事，公眾參與制度遂應運而生。 3.公民環(huán)境權理論。其最初的法律依據是1972年的《人類(lèi)環(huán)境宣言》。宣言提出，全體社會(huì )成員都享有在健康，安全和舒適的環(huán)境中生活和工作的權利，并且負有保護和改善這一代和將來(lái)世世代代的環(huán)境的莊嚴責任。這意味著(zhù)公民環(huán)境權已成為公民的一項基本權利，為公眾參與環(huán)境管理及其相關(guān)事務(wù)確定了權利來(lái)源。

二、國外環(huán)境保護公眾參與制度的立法特點(diǎn)

西方發(fā)達國家在此方面，立法起步比較早，制度比較健全，公眾參與制度在國家環(huán)保工作中的地位也更加重要。 首先，通過(guò)立法將公民環(huán)境權細化，具體化和制度化。西方各國不僅明確規定環(huán)境權是公民的實(shí)體性權利，而且為保障公眾參與真正得以實(shí)現，往往還將其細化為一些程序性環(huán)境權，如獲得司法救濟權、參與決策權、知情權等等。 其次，公眾參與的方式多樣，環(huán)境保護公眾參與的途徑和形式比較完備。發(fā)達國家一般都對公眾參與方式和程序方面有具體規定。例如美國，其通常采取以下做法：（1）通過(guò)新聞媒體發(fā)布擬建項目的廠(chǎng)址、內容，讓公眾了解建設項目的情況；（2）由新聞媒體公布公眾聽(tīng)證會(huì )的時(shí)間和地點(diǎn)，請公眾參加；（3）在聽(tīng)證會(huì )上充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，并進(jìn)行答辯；（4）環(huán)境影響報告書(shū)或審議中，設專(zhuān)章論證公眾意見(jiàn)特別是不同意見(jiàn)。 再次，在公眾參與環(huán)境影響評價(jià)活動(dòng)的制度上，發(fā)達國家普遍比較健全。例如公開(kāi)環(huán)境影響評價(jià)報告書(shū)，說(shuō)明書(shū)等文件、回答公眾質(zhì)詢(xún)、聽(tīng)取公眾的異議等等。 最后，許多發(fā)達國家都明確規定了民間環(huán)保組織的法律地位。各國鼓勵公民依法成立旨在保護環(huán)境的社團組織。代表了各自群體環(huán)境利益的社團組織，對環(huán)境信息，科技手段和專(zhuān)業(yè)知識的掌握更全面，可以及時(shí)通報環(huán)境消息，甚至還可以為受害者提供技術(shù)咨詢(xún)、法律咨詢(xún)和幫助，因而擁有了從事環(huán)境保護活動(dòng)更大的優(yōu)越性和更強的能力。在實(shí)踐中間，這些民間組織往往還可以代表公眾協(xié)助政府制定環(huán)境政策、方案以及相關(guān)規范并監督其實(shí)施，與政府進(jìn)行環(huán)境事務(wù)方面的有效合作，充分的參與環(huán)境保護的決策過(guò)程，尤其是在政府機關(guān)不履行環(huán)境立法規定或從事違法行政行為時(shí)，維護公眾的合法權益，在環(huán)境保護運動(dòng)中展現出巨大的能量。

三、我國環(huán)境保護公眾參與制度的立法現狀與問(wèn)題

《憲法》第2條明確規定：“人民依照法律規定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會(huì )事務(wù)?！睆亩?，在國家根本大法的層面上，為我國公民在環(huán)境保護方面的基本權利和公眾參與制度提供了法律依據?！董h(huán)境保護法》規定：“一切單位和個(gè)人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！绷硗?，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》等環(huán)境保護單行法中也有關(guān)于公眾參與的條款規定?！董h(huán)境影響評價(jià)法》中國家鼓勵有關(guān)單位，專(zhuān)家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價(jià)的條款，更是進(jìn)一步明確了環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與權。 在部門(mén)規章層面，《環(huán)境信訪(fǎng)辦法》規定了環(huán)境信訪(fǎng)人的諸多權利，如對違反環(huán)保法規和侵害公民合法環(huán)境權益行為的檢舉、揭發(fā)、控告權；對行政主管部門(mén)和工作人員的批評、建議和檢舉揭發(fā)權；對污染防治工作的建議權。國家環(huán)境保護總局2006年發(fā)布的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》辦法不僅明確了公眾參與環(huán)評的權利，而且規定了參與環(huán)評的具體范圍、程序、方式和期限，切實(shí)保障公眾的環(huán)境知情權，是我國環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規范性文件。

但是，總體而言，我國現行的環(huán)境保護公眾參與制度的法律規定比較雜亂，還存在很多缺陷。 （一）立法指導思想滯后，公眾參與權利基礎不明確 參與權實(shí)際上是公民環(huán)境權的一項子權利。西方發(fā)達國家早已將公民環(huán)境權在憲法上給予了普遍承認。但是，我國還一直未能將環(huán)境權作為一項公民的基本權利載入憲法。沒(méi)有憲法中的環(huán)境權，公眾參與權利的基礎不甚明朗，各項單行法則無(wú)法據以制定有關(guān)公眾參與環(huán)境保護的規定。 （二）公眾參與的方式和內容在立法中過(guò)于抽象，缺乏可操作性 縱觀(guān)我國環(huán)境保護的法律法規，除了與《環(huán)境影響評價(jià)法》配套的《環(huán)境影響評價(jià)公眾與暫行辦法》外，絕大多數的單行法僅僅規定了事后救濟如檢舉和控告相關(guān)污染的權利，而缺乏具體可行的公眾參與制度，如《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲防治法》。此外，公眾以何種途徑參與、在多大范圍內參與、組織者有何義務(wù)、公眾如何實(shí)施檢舉和控告等等諸多問(wèn)題，在制度層面都沒(méi)有能夠得到解決。 （三）公眾意見(jiàn)很難得到合理的聽(tīng)取與表達 我國現行的規章中對于如何確定公眾范圍，僅有一些原則性規定，使得公眾范圍具有相當的不確定性。以致于現實(shí)中一些部門(mén)利用此紕漏，選擇一些環(huán)境事項對其利益影響較小或對該環(huán)境事項沒(méi)有認識的公眾來(lái)采集意見(jiàn)，使得公眾參與流于形式。此外，對公眾意見(jiàn)如何處理，法律沒(méi)有強制性規定。缺乏合理的程序保證聽(tīng)取過(guò)程的公正性，有些單位就隨意處理公眾意見(jiàn)，也導致公眾后續表達意見(jiàn)的權利被剝奪。 （四）公眾參與不夠廣泛，權利意識淡薄 從當代環(huán)境立法的趨勢來(lái)看，公眾參與的范圍無(wú)論是在深度上還是在廣度上，都得到了逐步的擴展。美國《國家環(huán)境政策法》的規定比較典型：“任何機關(guān)的行為，只要屬于對人類(lèi)環(huán)境有重大影響的聯(lián)邦行為，公眾就可以參與、評價(jià)和監督?！倍谖覈?，公眾可以參與的環(huán)境保護活動(dòng)相對來(lái)說(shuō)范圍狹小。例如規定建設項目和規劃這些具體領(lǐng)域的公眾參與，但在國家立法，政策以及替代方案等戰略方面的參與則常被忽略，而恰恰是這些宏觀(guān)領(lǐng)域決策失誤比率較高，很容易對環(huán)境造成巨大危害。另外，公眾參與的基礎或前提在于公眾具備相應的知識水平，由于環(huán)境教育的缺乏，我國公民的環(huán)境保護意識和權利意識、環(huán)境科學(xué)知識與環(huán)境法法規的普及程度還很難適應公眾參與的要求。 （五）缺乏對環(huán)境公益訴訟制度的規定 為更好的保護環(huán)境公共利益免受損害，從發(fā)達國家的立法來(lái)看，大都賦予了個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的資格與權利，規定了公益訴訟制度。而我國在不斷強調加強環(huán)境保護，促進(jìn)可持續發(fā)展的背景下，立法相對滯后，在這方面的規定近乎空白，導致一些環(huán)境公益訴訟屢屢敗訴，反過(guò)來(lái)必然嚴重影響經(jīng)濟發(fā)展。

四、我國環(huán)境保護公眾參與法律制度的健全與完善

（一）構筑環(huán)境保護公眾參與立法體系，創(chuàng )設權利來(lái)源 確立公民環(huán)境權的憲法地位，不僅是理論和實(shí)踐發(fā)展的必然趨勢，也為公民環(huán)境權在其他法律中的規定有了明確的憲法依據?，F有公眾參與環(huán)境保護的法律規定過(guò)于零散，各單行法律，法規及規章之間呼應不足，內容殘缺不全，急迫需要制定有關(guān)公眾參與環(huán)境保護的專(zhuān)門(mén)法規。 （二）保障公眾意見(jiàn)表達及被聽(tīng)取 1.細化并公示確定公眾范圍的規則及確定的公眾范圍，確定參與某環(huán)境事項公眾的范圍。細化法律法規規章中的指導性原則，任務(wù)在收集、聽(tīng)取單位，關(guān)鍵是如何細化。筆者認為，應當根據對該環(huán)境事項的受影響程度來(lái)確定，受環(huán)境影響越大的區域內的公眾參與的權重也越大。通常情況下，應該以環(huán)境事務(wù)發(fā)生地為中心向外擴散，沿著(zhù)受影響的方向，區分受影響程度不同的各個(gè)區域，再劃定不同區域公眾參與的權重。與此同時(shí)，法律法規明確要求相關(guān)部門(mén)不僅要公開(kāi)有關(guān)環(huán)境事項的有關(guān)信息，而且要公示公眾確定的具體規則、類(lèi)型及所占權重等。更為關(guān)鍵的是，要明確賦予這些內容具有可訴性。 2.設定對公眾意見(jiàn)的處理程序。如何處理公眾意見(jiàn)，必須有明確的規定。收集，聽(tīng)取單位不僅要對意見(jiàn)進(jìn)行歸類(lèi)整理，而且要將處理結果以書(shū)面形式公之于眾。哪些意見(jiàn)予以采納，哪些意見(jiàn)不予采納，為何不予采納，公眾對處理意見(jiàn)不服有何反映途徑；這些內容都應該在報告中予以詳細說(shuō)明，便于公眾及時(shí)了解意見(jiàn)的采納情況。對于報告，相關(guān)單位也要備案。這樣做，才能切實(shí)改善有關(guān)單位對公眾意見(jiàn)的不重視現象，同時(shí)也便于公眾對環(huán)境事項的全程參與以及對相關(guān)單位的有效監督。 （三）拓寬公眾參與的途徑與范圍，使之具體化，制度化，法律化 我國目前公眾參與積極性不高的一個(gè)主要原因是公眾沒(méi)有參與的法律依據或者可以參與的范圍很小，而環(huán)境立法中關(guān)于公眾參與的規定也大多是原則性的規定，缺乏可操作性。筆者認為，應借鑒美國，日本等有關(guān)國家對公眾參與的立法經(jīng)驗，在相關(guān)法律法規中對涉及公眾參與機制的相關(guān)問(wèn)題予以補充和完善。另外，公眾參與也是公民行使管理各種國家事務(wù)的一項重要的基本權利，建議盡快出臺《中華人民共和國公眾參與法》，以系統彌補立法不足。 （四）確立公民獨立的環(huán)境訴訟資格，建立環(huán)境公益訴訟制度 西方各國的環(huán)境法中的環(huán)境公益訴訟制度，立足于環(huán)境權益不僅僅屬于某一個(gè)個(gè)人或法人的利益，而是屬于全體社會(huì )及其成員的公共利益。那么，我國也應該以這個(gè)思想為基礎，參照其有益的做法，進(jìn)一步擴大環(huán)境訴訟的主體范圍，將環(huán)境問(wèn)題的直接受害者、環(huán)保組織、個(gè)人甚至政府的環(huán)境保護部門(mén)都納入其中，滿(mǎn)足公眾日趨增長(cháng)的環(huán)境權益需求。另外，環(huán)境問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)性非常強，環(huán)境訴訟中的技術(shù)性問(wèn)題也非常多。為了彌補公眾專(zhuān)業(yè)知識的不足，減輕其訴訟成本，發(fā)達國家都會(huì )為公眾環(huán)境訴訟創(chuàng )造很多便利的司法條件。比如，公眾想證明環(huán)境侵權行為的違法性和侵權者的故意或過(guò)失，確定侵權行為與損害發(fā)生之間的因果關(guān)系等等，現實(shí)中幾乎是不可能的。因此，各國在環(huán)境侵權民事救濟領(lǐng)域形成了無(wú)過(guò)失責任原則、忍受限度論、環(huán)境權學(xué)說(shuō)，這也是我國在完善環(huán)境訴訟制度中應當加以借鑒的。