試論《銀川市農村環(huán)境保護條例》第24條的實(shí)施狀況及建議

論文摘要 隨著(zhù)禁止焚燒秸稈、落葉的規定寫(xiě)入《銀川市農村環(huán)境保護條例》，該條款的出臺對于銀川市的焚燒秸稈、落葉這一重大環(huán)境污染源頭有了治理依據。本文通過(guò)對平吉堡等地實(shí)地走訪(fǎng)調研，進(jìn)行調查問(wèn)卷和訪(fǎng)談，搜集了大量數據資料，結合國內其他省市關(guān)于禁止焚燒秸稈的經(jīng)驗教訓，為該條款的更好實(shí)施提出意見(jiàn)，使其發(fā)揮預期的效果。

論文關(guān)鍵詞 農村環(huán)境保護 秸稈燃燒 潛在問(wèn)題

近年來(lái)，隨著(zhù)焚燒秸稈的危害走入人們的視野，它已經(jīng)成為環(huán)境保護理論界研究的一個(gè)重要的研究方向，尤其是對于農村環(huán)境保護立法而言，秸稈燃燒成為其中不可忽視的一面。

一、焚燒秸稈的危害

秸稈是成熟農作物莖葉（穗）部分的總稱(chēng)。通常指小麥、水稻、玉米、薯類(lèi)、油料、棉花、甘蔗和其他農作物在收獲籽實(shí)后的剩余部分。我國農村對于作物秸稈使用有著(zhù)悠久的歷史，但是由于從前農業(yè)生產(chǎn)作業(yè)水平低，秸稈除了用于墊圈、喂養牲畜、部分用于堆漚肥外，大部分都當做燃料焚燒殆盡。近年來(lái)，隨著(zhù)研究發(fā)現，秸稈富含氮、磷、鉀、鈣、鎂和有機質(zhì)等，秸稈不僅具有農民常用的“燃料、飼料、肥料”三大功能，也是一種具有多用途的可再生的生物資源，用途多樣，可以用于發(fā)電、建材、轉化為生物油等。隨著(zhù)科技的發(fā)展，農業(yè)機械化水平有了明顯提高，秸稈也從單純的堆放漚肥發(fā)展為了轉變?yōu)榻斩捴苯舆€田。也正是隨著(zhù)農業(yè)生產(chǎn)方式的轉變、機械化程度的提高和農村農民生活條件的改善，秸稈使用量較之從前大為減少。農村能源利用使用愈發(fā)多樣化，農村發(fā)展了許多更為高效便捷的農用工具和農用肥料來(lái)促進(jìn)農作物生長(cháng)，農作物秸稈剩余日漸增多，且盡管秸稈有著(zhù)極大的用處，但由于秸稈再利用成本高、耗時(shí)長(cháng)、收益較慢，往往不被農民所考慮，故而，每當農忙時(shí)節，秸稈露天焚燒或者隨意丟棄現象便極為嚴重。 這不僅造成了嚴重的資源浪費，而且排放的大量污染物，致使局部大氣環(huán)境質(zhì)量惡化，造成環(huán)境污染，焚燒秸稈產(chǎn)生的煙塵會(huì )使空氣能見(jiàn)度降低，威脅航道和道路交通通行等公共安全。秸稈有著(zhù)極高的使用價(jià)值和經(jīng)濟價(jià)值，焚燒秸稈是一種資源浪費，它影響著(zhù)農村經(jīng)濟效益的提高和農業(yè)的可持續發(fā)展；秸稈在焚燒過(guò)程中會(huì )產(chǎn)生大量的二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、煙霧、煙塵等有害物質(zhì)，大量焚燒秸稈后產(chǎn)生的二氧化碳會(huì )加劇溫室效應；煙塵、炭黑等可吸入顆粒物濃度達到一定量時(shí)，輕則誘發(fā)人和動(dòng)物的呼吸道、眼疾病等，引起咳嗽、胸悶、流淚，嚴重時(shí)進(jìn)入肺臟沉積，引發(fā)肺部疾病?！秾幭沫h(huán)境質(zhì)量報告書(shū)》中的調查數據顯示，銀川市空氣環(huán)境污染的主要特征主要表現為自然塵與煤煙型綜合污染，可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮一直為主要污染物，而秸稈燃燒的一個(gè)主要產(chǎn)物便是可吸入顆粒物。筆者在平吉堡發(fā)放的500份調查問(wèn)卷中統計得出，該區居民認為所在村環(huán)境污染問(wèn)題主要體現在何處時(shí)，分別為固體廢棄物63.16%，大氣污染42.11%和噪聲污染20.05%。當問(wèn)及小區散落的落葉等如何處置時(shí)，居民表示都是統一收集焚燒，且居民紛紛反映，盡管焚燒是最為簡(jiǎn)便的途徑，但秋冬季節一燃燒落葉等周?chē)銖浡?zhù)極濃重的味道，老人和小孩時(shí)常被煙嗆到。 在前往平吉堡調研途中，途徑一大片農田，筆者看到有些農民為圖方便，將廢棄的秸稈廢料等直接堆放于收割后的農田上焚燒，濃煙陣陣，氣味嗆人。這樣焚燒會(huì )使土壤中的有機質(zhì)遭到破壞，致使土壤板結、肥力下降和糧食減產(chǎn)；同時(shí)易產(chǎn)生安全隱患，焚燒秸稈時(shí)多為秋季收獲時(shí)節，往往天氣干燥，田間易燃物較多，隨意焚燒，容易造成附近未收割的農田和其他農作物堆放物失火，甚至殃及田間農民的生命安全，對集體財產(chǎn)和人身造成損失。

二、《銀川市農村環(huán)境保護條例》第24條的有關(guān)規定及其實(shí)施狀況

針對秸稈焚燒的種種危害，銀川市出臺的《銀川市農村環(huán)境保護條例》中對此做了相關(guān)規定。條例第24條第二款規定：“在人口集中地區、機場(chǎng)周?chē)?、交通干線(xiàn)附近以及當地人民政府劃定的區域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”；第40條第二款規定了處罰措施，“違反本條例第二十四條第二款規定，在人口集中地區、機場(chǎng)周?chē)?、交通干線(xiàn)附近以及當地人民政府劃定的區域，露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，由環(huán)境保護主管部門(mén)責令停止違法行為，處以二百元罰款”。值得一提的是，在《銀川市農村環(huán)境保護條例》實(shí)施的第二日，環(huán)保執法人員便依據《條例》的第24條第二款和第40條第二款對某公司焚燒落葉的行為開(kāi)出了首張罰單，并對其進(jìn)行了批評教育。該條款的規定對于推進(jìn)秸稈的綜合利用，尤其是禁止焚燒秸稈對于緩解環(huán)境污染起到了積極的作用。 筆者在平吉堡等地走訪(fǎng)調研時(shí)，見(jiàn)到許多農戶(hù)都只剩一些老人，詢(xún)問(wèn)才知，家里的青壯年大多已經(jīng)去城里打工，田里的農活只能由老人自己完成，別說(shuō)是處置秸稈，能把農忙時(shí)收割完成都已經(jīng)是勉勉強強，更別說(shuō)大量的秸稈，往往隨意丟棄或者焚燒是最簡(jiǎn)單的辦法。一方面，除卻少量用于喂養牲畜、墊圈等，剩余的燃燒已是習以為常的一件事；另一方面，農民普遍不知《銀川市農村環(huán)境保護條例》的出臺，更不知條例中禁止焚燒秸稈、落葉等的規定。目前條例中關(guān)于秸稈的規定主要是禁止露天焚燒，違者處以罰款等，那么這樣的處罰方式是否會(huì )過(guò)于單一，應如何保證執法的效果，是否“見(jiàn)煙就罰、見(jiàn)火就抓”呢？我們在調查問(wèn)卷中問(wèn)及受訪(fǎng)人員就《條例》第四十條第二款關(guān)于“在人口集中地區、機場(chǎng)周?chē)?、交通干線(xiàn)附近以及當地人民政府劃定的區域，露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，由環(huán)境保護主管部門(mén)責令停止違法行為，處以二百元罰款”的看法時(shí)，僅有15.79%持合理態(tài)度，15.79%認為罰款數額過(guò)高，持其他態(tài)度的為68.42%，在持“其他態(tài)度”中，經(jīng)過(guò)詢(xún)問(wèn)，大多認為是不合理、不需要罰款甚至是沒(méi)有觀(guān)點(diǎn)，15.78%認為不合理。認為罰款數額過(guò)高的受訪(fǎng)人員表示，現在大部分農戶(hù)都是獨門(mén)獨院，就算有焚燒往往也只是小范圍的焚燒，一次罰200數額過(guò)高，應該根據其焚燒的數量來(lái)決定罰款多少錢(qián)。另一些受訪(fǎng)群眾表示，不是他們不支持條例的出臺，但是對于老人來(lái)說(shuō)，即使條例出臺了，他們也沒(méi)有足夠勞動(dòng)力去處置秸稈，光運走就是很大的困難，最多變焚燒為丟棄，實(shí)在是無(wú)能為力。銀川市此前也有冬季禁火令的相關(guān)規定，即冬季林地荒地禁止燒荒燒紙、焚燒秸稈等，短期效果顯著(zhù)，但一過(guò)了嚴查嚴抓時(shí)期，便又有農民開(kāi)始偷偷焚燒。

三、關(guān)于提高《銀川市農村環(huán)境保護條例》第24條實(shí)施效果的若干建議

《條例》的出臺固然重要，但若沒(méi)有得到良好的實(shí)施，那么再好的法條也只會(huì )成為一紙空文，這是任何立法者都不希望看到的。對此，筆者認為，環(huán)保執法部門(mén)可以從以下幾個(gè)方面入手，確保條款得到更好地實(shí)施。 一是要設點(diǎn)宣傳，尤其是在農村地區，更應當加大對《條例》的宣傳力度，普及露天焚燒秸稈、落葉的危害知識。同時(shí)還要做好巡查工作，深入田間地頭。在調查問(wèn)卷中，78.95%的受訪(fǎng)人員肯定《條例》的實(shí)施能夠對改善農村環(huán)境起到一定的作用，但遺憾的是，沒(méi)有一個(gè)人知道這部與他們生活息息相關(guān)的《條例》已經(jīng)通過(guò)并施行。這更體現了《條例》及禁燒宣傳的必要性。另一方面，還應協(xié)調各部門(mén)做好農作物秸稈回收處理等，從源頭上禁止焚燒秸稈現象。 二是要采取兩手抓的辦法，通過(guò)轉變農民的思想認識和行政處罰相結合，改變單一的處罰方式。在《條例》宣傳過(guò)程和執法過(guò)程中，宣傳人員和執法人員應當對秸稈的各項用途和隨意焚燒丟棄的危害進(jìn)行詳細說(shuō)明，通過(guò)與村委會(huì )合作，采用宣傳欄、村廣播進(jìn)行秸稈知識普及，“變廢為寶”，從而使農民從根本上改變秸稈用處不大的認識，而非粗暴的“見(jiàn)煙就罰、見(jiàn)火就抓”。 三是要政府出臺相關(guān)的政策法規，鼓勵農民對秸稈的開(kāi)發(fā)利用，給予技術(shù)、政策和資金上的支持。正如上文所述，盡管秸稈有著(zhù)極高的利用價(jià)值，但是由于秸稈開(kāi)發(fā)技術(shù)成本較大、收益期較長(cháng)，往往不被農民所選擇。政府可以出臺相關(guān)的政策，例如：發(fā)放政府補貼，在農忙之時(shí)組織大型具有粉碎功能的收割機，幫助勞動(dòng)力不足的家庭搬運秸稈，提高農民秸稈利用技術(shù)的積極性等。江蘇省于2006年即通過(guò)了首部農作物秸稈焚燒的省級地方性法規—《關(guān)于促進(jìn)農作物秸稈綜合利用的決定》，不僅將秸稈焚燒納入法規，更明確規定了對秸稈綜合利用的扶持措施，開(kāi)辟了“疏堵并舉”的新路子，收到了良好成效。決定除了明確規定四類(lèi)區域不得露天焚燒及其處罰措施，更明確指出各部門(mén)應重點(diǎn)支持秸稈綜合利用技術(shù)與設備、落實(shí)相關(guān)的優(yōu)惠政策等。河南省于2012年開(kāi)始實(shí)施的《河南省固體廢物污染環(huán)境防治條例》也專(zhuān)設了一章“固體廢物的開(kāi)發(fā)利用”，鼓勵包括秸稈在內的固體廢物的開(kāi)發(fā)利用，并可享受相關(guān)優(yōu)惠政策。 隨著(zhù)銀川市環(huán)保局爭取將銀川市列入《國家重點(diǎn)區域大氣污染防治規劃（2011-2015）》中的防控城市，銀川市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作進(jìn)入了一個(gè)新臺階，2013年將成為我市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的關(guān)鍵年?！躲y川市農村環(huán)境保護條例》第24條禁止露天焚燒秸稈、落葉的出臺對于防治農村地區的大氣污染有著(zhù)極大的意義，對于政府部門(mén)的環(huán)保執法工作也起著(zhù)指導作用，我們也期待在各部門(mén)的努力下，《條例》第24條能夠收到其預期的效果，對改善農村環(huán)境起到積極作用，為農村乃至銀川構建一片潔凈蔚藍的天空。