淺談泛珠三角區域旅游環(huán)境保護法律問(wèn)題探析

論文摘要 在旅游資源的開(kāi)發(fā)、建設過(guò)程中過(guò)分追求經(jīng)濟效益，致使旅游環(huán)境遭到破壞。本文在分析泛珠三角區域在旅游環(huán)境保護法律問(wèn)題的基礎上，從完善旅游環(huán)境保護立法思想、健全法律制度和增強環(huán)保意識的角度提出建議，促進(jìn)旅游環(huán)境的有效保護。

論文關(guān)鍵詞 旅游環(huán)境 環(huán)境保護 法律對策 生態(tài)評估

一、泛珠三角區域內的旅游環(huán)境保護現狀

（一）旅游環(huán)境的定義 旅游環(huán)境是指在旅游活動(dòng)特定的區域范圍內由地質(zhì)地貌、水文景觀(guān)、動(dòng)植物群落以及人為活動(dòng)等各種因素的存在狀況和綜合作用形成的系統。豍旅游環(huán)境可以分為旅游自然環(huán)境和旅游人文環(huán)境，本文研究對象重點(diǎn)放在旅游自然環(huán)境。 （二）泛珠三角旅游環(huán)境的概況 泛珠三角區域旅游資源豐富，各具特色，是自然資源和人文景觀(guān)的富集地。 粵港澳三地構成的大珠三角地區經(jīng)濟繁榮，旅游開(kāi)發(fā)良好。香港的海洋公園、迪士尼樂(lè )園、購物場(chǎng)所、美食吸引了眾多游客；澳門(mén)的媽祖廟、大三巴等世界遺產(chǎn)頗具歷史色彩。廣東四大名山優(yōu)美秀麗，四大名園盡顯嶺南風(fēng)情。福建的鼓浪嶼、武夷山等自然風(fēng)光綺麗；廣西的桂林山水名譽(yù)天下，山美水秀；湖南不僅有風(fēng)景明珠武陵源風(fēng)景區、南岳衡山，還有毛澤東、劉少奇故居等歷史遺跡；江西是紅色旅游勝地。云南的路南石林、大理、西雙版納、三江并流、麗江玉龍雪山，都是國家級重點(diǎn)風(fēng)景名勝區；貴州省旅游資源除富有特色的地域文化、民族民俗風(fēng)情外，以山石風(fēng)景、河湖水晶、喀斯特洞景、森林風(fēng)光等為特點(diǎn)的自然景觀(guān)也相當多；四川省的世界遺產(chǎn)和自然保護區等著(zhù)名景區廣受海內外游人的關(guān)注。豎海南島熱帶風(fēng)情濃厚，海濱風(fēng)光旖旎，東寨紅樹(shù)林、東郊椰樹(shù)林、東山嶺南灣獼猴島、大東海、天涯海角、大小洞天等旅游勝地，每年吸引百萬(wàn)游客。 然而，近年來(lái)泛珠三角地區的旅游環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴重，旅游區水環(huán)境、土壤、大氣、固體廢棄物、噪音等污染嚴重，應得到人們的高度重視。

二、泛珠三角旅游環(huán)境保護法律現狀及問(wèn)題

（一）適用于泛珠三角區域旅游環(huán)境保護的立法概況 1.憲法及環(huán)境保護基本法 旅游環(huán)境是環(huán)境的一種，理應適用《憲法》有關(guān)資源和環(huán)境保護的規定?！稇椃ā返?條強調了對自然資源要嚴格保護、合理利用，防止不合理開(kāi)發(fā)利用對自然資源造成破壞，1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》作為我國的環(huán)境與資源保護基本法，規定了一系列環(huán)境保護的基本原則和制度，這些基本原則、制度和具體的法律規定，對旅游資源的開(kāi)發(fā)利用、保護發(fā)揮著(zhù)重要作用。 2.泛珠三角區域的地方性法規及規章 除香港、澳門(mén)外，泛珠三角區域內的9個(gè)省制定了綜合性地方旅游法規，這些法規不同程度提到了旅游環(huán)境保護的問(wèn)題。例如，《廣東省旅游管理條例》第1條指出：“為了保護、開(kāi)發(fā)和利用旅游資源，加強旅游管理，規范旅游經(jīng)營(yíng)行為，維護旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權益，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展，根據有關(guān)法律、法規，結合本省實(shí)際，制定本條例?！庇秩?，《云南省旅游條例》第3條規定：“發(fā)展旅游業(yè)應當堅持科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅持保護與合理開(kāi)發(fā)相結合、經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展相協(xié)調的原則，促進(jìn)旅游業(yè)可持續發(fā)展”。這充分體現了環(huán)境可持續發(fā)展的指導思想。部分城市也制定了綜合性旅游法規，如《廣州市旅游管理條例》、《成都市旅游管理條例》。除了綜合性旅游法規外，還有大量單行法規、規章，如《廣西壯族自治區漓江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》、《廣東省固體廢棄物污染環(huán)境防治條例》、《昆明旅游業(yè)監察條例》，《黔南布依族苗族自治州旅游發(fā)展條例》，《三亞市水上旅游管理暫行辦法》、《柳州市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控改善區域空氣質(zhì)量工作方案》等等。 總的來(lái)說(shuō)，泛珠三角區域內關(guān)于旅游、環(huán)境保護的地方性法規、規章數量眾多，涉及的領(lǐng)域比較寬泛。然而，部分法規規章沒(méi)有突出環(huán)境保護的重要性，也缺乏科學(xué)的環(huán)境保護立法指導思想；就旅游環(huán)境保護而言，這些法規規章欠缺對旅游生態(tài)環(huán)境綜合性、整體性的考慮，專(zhuān)項旅游環(huán)境的法規還是空白，因此針對性不強，難以有效解決旅游環(huán)境保護問(wèn)題。 （二）泛珠三角旅游環(huán)境保護法律問(wèn)題 1.旅游環(huán)境保護立法滯后 （1）部分法律缺乏科學(xué)的立法指導思想?？沙掷m發(fā)展是20世紀80年代提出的一個(gè)新的發(fā)展觀(guān)，然而，我國目前在旅游生態(tài)環(huán)境的相關(guān)立法中并沒(méi)有全面確立可持續發(fā)展的指導思想?？茖W(xué)的立法指導思想的缺失，影響了立法整體的科學(xué)性。在相關(guān)法律法規中，沒(méi)有突出旅游環(huán)境保護的重要性和特殊地位，也沒(méi)有明確將“可持續發(fā)展”的指導思想納入到立法中，這無(wú)疑是不利于環(huán)境保護的。我國應在環(huán)境立法中突出保護的功能，確立可持續發(fā)展指導思想的戰略高度。 （2）缺乏專(zhuān)門(mén)的統一性立法。旅游環(huán)境的保護具有整體性、綜合性的特征，要求有綜合性的旅游環(huán)境保護法來(lái)對其加以調整，而目前泛珠三角區域的旅游環(huán)境保護的的立法非常零散，多散見(jiàn)于各省、自治區的地方性法規、規章里，這造成區域內的法規、規章缺乏整體性、系統性和協(xié)調性。各地在制定自身法規時(shí)，往往都是從本行政區劃的情況出發(fā)，鮮少對整個(gè)泛珠三角地區情況進(jìn)行考量，更極少就區域旅游環(huán)境保護問(wèn)題進(jìn)行綜合平衡，使得法律法規之間不能很好地協(xié)調。顯然，這種立法模式不能滿(mǎn)足旅游環(huán)境保護統一管理的需要。

2.旅游環(huán)境保護管理體制不健全 在旅游環(huán)境保護管理中，泛珠三角區域沒(méi)有建立統一的指揮部門(mén)，不能有效管理。雖然現在推進(jìn)無(wú)界限旅游，但在管理上尚未突破地域限制。在管理方面，存在以下三個(gè)問(wèn)題：一是在管理上存在多部門(mén)管理，管理混亂；二是職能缺位，無(wú)人管理。區域合作中，無(wú)人管理的現象也非常明顯，各行政區劃單位多只關(guān)注本區劃利益，甚少在顧全大局的基礎上制定相應政策、措施。三是存在同一部門(mén)既是旅游業(yè)的開(kāi)發(fā)者又是旅游管理者，這使得管理體制混亂，職責不清，難以達到環(huán)境保護的目的。 3.旅游環(huán)境保護執法不力 良好的法律只有通過(guò)有效的執行才能最終體現法的效力。然而目前我國很多領(lǐng)域存在有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，環(huán)境保護領(lǐng)域也不例外?，F實(shí)執法過(guò)程中，執法工作人員失職瀆職的現象大量存在，這就使得違法者有機可乘，規避本應承擔的法律責任。只有嚴格執法，才能保證法的權威性和有效性，才能真正將環(huán)境保護落實(shí)到實(shí)處。

三、泛珠三角旅游環(huán)境保護的法律對策

（一）確立科學(xué)的旅游環(huán)境保護指導思想 在旅游環(huán)境保護法律法規的制定和修訂時(shí)，應當樹(shù)立環(huán)境保護的指導思想，強調環(huán)境保護的重要性?？沙掷m發(fā)展是科學(xué)的發(fā)展觀(guān)，是人類(lèi)對環(huán)境、經(jīng)濟和社會(huì )三者之間的關(guān)系處理方法的變革?？沙掷m發(fā)展觀(guān)要求人與生態(tài)環(huán)境平等，人類(lèi)應當尊重生態(tài)環(huán)境中其他主體的存在和發(fā)展的權利，生態(tài)環(huán)境的主體地位不容忽視，旅游生態(tài)環(huán)境在旅游環(huán)境法律中的地位也應當得到合理定位。應在憲法中確立可持續發(fā)展，以提高可持續發(fā)展思想的法律地位；應在法律、法規中全面確立可持續發(fā)展的指導思想。 （二）建立健全旅游環(huán)境保護法律制度 我國旅游環(huán)境保護相關(guān)法律制度體系還不夠完善，珠三角地區的旅游環(huán)境保護法律制度也是如此。泛珠三角區域在制定旅游環(huán)境保護法律時(shí)，應考慮以下五個(gè)制度： 1.生態(tài)旅游認證制度 目前我國需健全一套完整的生態(tài)旅游認證標準，它至少應該包括四個(gè)方面：對當地居民和生態(tài)旅游資源之間聯(lián)系的評估；對當地居民和旅游業(yè)之間關(guān)系的評估；對旅游業(yè)和生態(tài)旅游資源之間關(guān)系的評估；對規劃和管理有效性的評估。豏旅游評估程序應進(jìn)一步完善，并在調研、評估的基礎上，及時(shí)發(fā)現、處理問(wèn)題，吸取教訓，以評估帶動(dòng)建設、以評估促改革，實(shí)現旅游生態(tài)環(huán)境的可持續發(fā)展。 2.旅游環(huán)境影響評價(jià)制度 環(huán)境影響評價(jià)制度是指對規劃和建設項目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監測的方法和制度。豐在旅游環(huán)境建設活動(dòng)中，環(huán)境影響評價(jià)制度是通過(guò)對旅游開(kāi)發(fā)項目可能給環(huán)境帶來(lái)的影響做事先評價(jià)，據此做出環(huán)境影響分析并提出預防方案后，經(jīng)由主管部門(mén)批準才能進(jìn)行旅游建設。就旅游開(kāi)發(fā)建設而言，環(huán)境影響評價(jià)的內容包括旅游模型分析、旅游區環(huán)境承載力分析、旅游過(guò)程對環(huán)境的影響分析、開(kāi)發(fā)活動(dòng)對環(huán)境的影響識別等。 3.環(huán)境行政許可制度 環(huán)境行政許可制度是指環(huán)保行政機關(guān)對從事可能造成環(huán)境不良影響活動(dòng)的開(kāi)發(fā)、建設或經(jīng)營(yíng)者提出的申請，經(jīng)依法審查，通過(guò)頒發(fā)許可證、執照等形式，賦予或者確認該申請方從事該活動(dòng)的法律資格或法律權利的一系列法律制度。豑環(huán)境行政許可制度是國家環(huán)保部門(mén)對環(huán)境保護實(shí)施監管的重要手段之一，環(huán)保部門(mén)能在事先對環(huán)境開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行審查，也能在環(huán)境開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中實(shí)行監管控制，還有助于在事后進(jìn)行救濟。 （三）增強旅游環(huán)境保護意識和法制觀(guān)念 旅游環(huán)境保護需要全民參與，提高國民的環(huán)境保護意識、強化法制觀(guān)念是保護旅游環(huán)境的重要途徑。首先，要樹(shù)立預防為主、防治結合的環(huán)保觀(guān)念。環(huán)境保護重在預防，旅游開(kāi)發(fā)者、管理者應當有樹(shù)立這種觀(guān)念，所有的工作人員應經(jīng)過(guò)系統的旅游生態(tài)教育，并切實(shí)以這種思想觀(guān)念為指導，做好具體的環(huán)境保護工作。其次，要加強游客的環(huán)境保護意識。生態(tài)教育和生態(tài)道德教育應是國家教育的內容之一，在小學(xué)、中學(xué)和大學(xué)等教育階段都應當增設這方面的教育內容。最后，要強化環(huán)保法制觀(guān)念。有關(guān)旅游環(huán)境保護的法制法規應當通過(guò)法制宣傳平臺加以宣傳，讓大家知法守法。