我國電信產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革初探

論文關(guān)鍵詞:電信產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化效率

論文摘要:本文提出通過(guò)民營(yíng)化改革以破除行政性壟斷進(jìn)而提高電信產(chǎn)業(yè)效率這一電信產(chǎn)業(yè)改革路徑，并提出基于電信業(yè)務(wù)的合理劃分，通過(guò)組合運用民營(yíng)化改革實(shí)現途徑，循序漸進(jìn)地對電信產(chǎn)業(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革。

一、引言

薩瓦斯教授認為:“民營(yíng)化指一種政策，即引進(jìn)市場(chǎng)激勵以取代對經(jīng)濟主體的隨意的政治干預，從而改進(jìn)一個(gè)國家的國民經(jīng)濟”[1]。雖然對民營(yíng)化的概念界定不一，但核心都是更多依靠民間機構，更少依賴(lài)政府來(lái)滿(mǎn)足公眾的需求。自1984年英國電信產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革取得巨大成功以來(lái)，許多國家開(kāi)始了民營(yíng)化進(jìn)程。在亞洲，1987年日本政府將日本電報電話(huà)公司民營(yíng)化，大約籌集了800億美元，成果十分顯著(zhù)[2]。步入20世紀90年代，拉美地區、中東、東歐、澳大利亞和中國的民營(yíng)化也活躍了起來(lái)。就我國電信產(chǎn)業(yè)而言，其行政性壟斷的嚴重弊端日益凸現，因此，面對入世初的機遇與挑戰，探索科學(xué)的改革思路并有效運用民營(yíng)化改革實(shí)現途徑對其實(shí)行民營(yíng)化，對于充分挖掘民間力量發(fā)展電信產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)我國電信產(chǎn)業(yè)的可持續發(fā)展，有著(zhù)十分重要的現實(shí)意義。

二、電信產(chǎn)業(yè)的行政性壟斷與低效率

傳統經(jīng)濟理論認為，自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在著(zhù)資源稀缺性、規模經(jīng)濟性、范圍經(jīng)濟性及成本的弱增性，因而某種產(chǎn)品由一家企業(yè)生產(chǎn)比多家企業(yè)共同生產(chǎn)有效率。傳統經(jīng)濟理論還認為，私人壟斷企業(yè)會(huì )通過(guò)制定壟斷高價(jià)侵害消費者的利益造成市場(chǎng)失靈，這就要求自然壟斷產(chǎn)業(yè)由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)?；谏鲜隼碚撝笇?，而且考慮到財政收入、就業(yè)狀況及國家安全等因素，具有自然壟斷特性的我國電信產(chǎn)業(yè)在20世紀90年代以前一直由郵電部獨家壟斷經(jīng)營(yíng)。郵電部既是國家電信政策的制訂與監督者，又是具體業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者。具體表現為:在投資建設上，主要依靠國家投資，通過(guò)行政法規力量排斥了外資與民營(yíng)資本的介入;經(jīng)營(yíng)機制上，沿用計劃經(jīng)濟思路，運用行政權力決定企業(yè)的人事、分配等諸環(huán)節;價(jià)格形成上，不考慮業(yè)務(wù)特性，而由政府按成本加成定價(jià)法統一定價(jià);企業(yè)目標上，不是以利潤最大化為主要目標，而更多地考慮行政性目標;等等。這就決定了這種壟斷是一種以政企合一為特征的行政性壟斷，有別于基于技術(shù)原因或特定的經(jīng)濟原因而形成的自然壟斷。因此我國的電信產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)上是具有自然壟斷特性的行政性壟斷，這種具有超經(jīng)濟的強制性和排斥競爭的封閉性等特點(diǎn)的行政性壟斷不僅導致了生產(chǎn)的低效率，而且還引發(fā)了分配的低效率，使得電信產(chǎn)業(yè)的民營(yíng)化改革迫在眉睫。

三、民營(yíng)化改革改善電信產(chǎn)業(yè)效率的內在機理分析

由于行政性壟斷的存在，造成了社會(huì )效率的損失及我國電信產(chǎn)業(yè)國際競爭力的低劣，而且隨著(zhù)我國加入WTO，外資將逐步介入，開(kāi)放的國際市場(chǎng)是不允許行政性壟斷繼續存在的，因而必須通過(guò)民營(yíng)化改革破除電信產(chǎn)業(yè)的行政性壟斷，以達到消除電信產(chǎn)業(yè)低效率的目的。

通過(guò)民營(yíng)化改革，引入外資與民間資本，從而實(shí)現投資主體的多元化、公司治理結構的創(chuàng )新和現代企業(yè)制度的建立，使得以往管理國有電信企業(yè)的舊體制不再適用于對各種經(jīng)營(yíng)主體的管理，因而必須進(jìn)行管制體制改革，將政企合一的政府管制體制改革成為政企分離的政府管制體制，使政府從以往直接干涉電信企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)渡到通過(guò)完善的法規間接控制企業(yè)市場(chǎng)行為上來(lái)，即通過(guò)倒逼的方法，迫使政府進(jìn)行管制體制改革[3]，實(shí)現電信產(chǎn)業(yè)內以政企分離為特征的新型政府管制體制的建立，達到破除行政性壟斷的結果。行政性壟斷的破除有利于形成有效競爭的市場(chǎng)格局，使競爭機制充分發(fā)揮作用。優(yōu)勝劣汰的競爭機制將會(huì )促使企業(yè)自覺(jué)進(jìn)行技術(shù)和管理的創(chuàng )新，努力降低成本，提高生產(chǎn)效率;而且，競爭這只“看不見(jiàn)的手”在不完全的信息世界中發(fā)揮一種信息發(fā)現機制，打破信息的壟斷，使企業(yè)按照邊際成本或平均成本定價(jià)，實(shí)現分配效率。最終實(shí)現消除我國電信產(chǎn)業(yè)低效率，提高國際競爭力的目的。即通過(guò)民營(yíng)化改革，形成多種所有制并存的企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，進(jìn)而引發(fā)政府管制體制改革以破除行政性壟斷，從而形成有效競爭的市場(chǎng)格局，達到消除電信產(chǎn)業(yè)低效率的目的。

四、電信產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革的實(shí)現途徑

借鑒國外電信產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革的成功經(jīng)驗，并結合本國電信產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征，筆者認為，電信產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革的有效實(shí)現途徑應包括上市融資、成立合資企業(yè)、國有民營(yíng)、轉讓部分競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)及鼓勵民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入等。

(一)民營(yíng)化改革的實(shí)現途徑比較

不同的民營(yíng)化實(shí)現途徑具有不同的優(yōu)勢和劣勢，如表1所示:

由于優(yōu)劣勢上的差異，因而，不同的民營(yíng)化實(shí)現途徑，在電信產(chǎn)業(yè)的民營(yíng)化改革過(guò)程中的重要性是不同的。上市融資是電信企業(yè)做大做強的必然選擇，發(fā)展民族經(jīng)濟要求鼓勵更多的民營(yíng)企業(yè)及早地進(jìn)入電信產(chǎn)業(yè)，對外資進(jìn)入的限制使得合資成為外資進(jìn)入的主要形式，而國有民營(yíng)只能是一種過(guò)渡性形式，轉讓部分競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)只能作為一種輔助性形式。

盡管各種民營(yíng)化途徑的重要程度不同，但我們也不可能指望選擇一種途徑，而應該通過(guò)將多種途徑加以組合運用，來(lái)實(shí)現民營(yíng)化改革的各種目標。原因在于:(1)正如前面分析的，不同的實(shí)現途徑具有不同的優(yōu)缺點(diǎn)，只有通過(guò)組合運用，才能實(shí)現各種途徑的優(yōu)勢互補。如讓外商和員工同時(shí)持股，可同時(shí)享有提高員工工作積極性與引入國外先進(jìn)生產(chǎn)管理技術(shù)的雙重好處。(2)不同業(yè)務(wù)存在技術(shù)經(jīng)濟特征的差異，單一的民營(yíng)化實(shí)現途徑難以確保各領(lǐng)域的民營(yíng)化改革成功，如采用鼓勵民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入的方式，雖然小型民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機制靈活，有利于增值業(yè)務(wù)領(lǐng)域的繁榮，但由于其投資能力相對不足，難以在基礎電信領(lǐng)域發(fā)揮有效作用。(3)只有組合運用各種民營(yíng)化實(shí)現途徑，才能使公眾、民營(yíng)企業(yè)、外商等各種產(chǎn)權主體進(jìn)入電信產(chǎn)業(yè)，真正實(shí)現電信產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權主體多元化，進(jìn)而促進(jìn)政府管制體制改革的實(shí)現。

筆者認為，多種民營(yíng)化實(shí)現途徑的組合運用可以從兩個(gè)角度加以分析:從靜態(tài)的角度來(lái)看，對于電信產(chǎn)業(yè)的各個(gè)層次，均可以采用各種途徑的組合運用以實(shí)現民營(yíng)化改革。對于整個(gè)電信產(chǎn)業(yè)而言，我們可以針對不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域采用不同的實(shí)現途徑，如基礎電信運營(yíng)企業(yè)通過(guò)上市融資方式實(shí)現其民營(yíng)化，而增值業(yè)務(wù)可以通過(guò)鼓勵新的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入的方式實(shí)現其民營(yíng)化目標;對于同一電信業(yè)務(wù)，也可以采用多種實(shí)現途徑，如增值業(yè)務(wù)領(lǐng)域，可以通過(guò)同時(shí)采用鼓勵新的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入、成立合資企業(yè)、將部分國有企業(yè)承包或出售給民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)等途徑來(lái)實(shí)現民營(yíng)化改革目標。從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，實(shí)現途徑可以隨著(zhù)時(shí)間的推移而發(fā)生變化，如對于基礎電信領(lǐng)域，開(kāi)始可以通過(guò)使原國有壟斷電信企業(yè)上市融資實(shí)現其民營(yíng)化改革，但隨著(zhù)技術(shù)、需求等因素的發(fā)展變化使得多網(wǎng)競爭成為可能及民營(yíng)企業(yè)實(shí)力的增強，可以適當鼓勵民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入基礎電信領(lǐng)域參與競爭。

(三)按電信業(yè)務(wù)特性實(shí)行民營(yíng)化改革

要確保我國電信產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革的順利進(jìn)行，促進(jìn)電信產(chǎn)業(yè)的健康成長(cháng)，需借鑒國際通行做法，對電信業(yè)務(wù)進(jìn)行分類(lèi)，進(jìn)而改變以往大一統的管理方式。對《電信條例》附錄進(jìn)行第二次調整后的《電信業(yè)務(wù)分類(lèi)目錄》對全部業(yè)務(wù)進(jìn)行了重新歸類(lèi)，分為第一類(lèi)、第二類(lèi)基礎電信和第一類(lèi)、第二類(lèi)增值業(yè)務(wù)，將有助于我國電信產(chǎn)業(yè)與國際現行做法相接軌。

筆者認為可以通過(guò)借鑒上述分類(lèi)法，依照自然壟斷程度將電信業(yè)務(wù)進(jìn)行歸類(lèi)，分為強自然壟斷、弱自然壟斷和競爭性業(yè)務(wù)。對于強自然壟斷業(yè)務(wù)，由于其規模經(jīng)濟性顯著(zhù)，也為了避免重復建設引發(fā)的巨大浪費，應該由中國電信和中國網(wǎng)通進(jìn)行雙寡頭壟斷經(jīng)營(yíng)，并可考慮電信和廣電相互進(jìn)入，運用已有的廣電網(wǎng)開(kāi)展本地電話(huà)業(yè)務(wù)的競爭，投資需求的巨大性決定了通過(guò)國內外資本市場(chǎng)上市融資實(shí)現此類(lèi)業(yè)務(wù)的民營(yíng)化改革目標是最佳方式，因為民營(yíng)企業(yè)還不具備進(jìn)入的實(shí)力。對于弱自然壟斷業(yè)務(wù)，如移動(dòng)通信業(yè)務(wù)，可在原有中國移動(dòng)和中國聯(lián)通經(jīng)營(yíng)的基礎上，再引入數家運營(yíng)企業(yè)，實(shí)現多寡頭有效競爭格局，而且部分民營(yíng)企業(yè)也已具備進(jìn)入的實(shí)力，因而可通過(guò)電信企業(yè)上市及允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入的方式， 實(shí)現此類(lèi)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化改革目標。而對于競爭性業(yè)務(wù)，應該對其放松管制，以市場(chǎng)為導向，實(shí)現完全競爭的市場(chǎng)格局，使市場(chǎng)機制充分發(fā)揮作用，除上述途徑外，還可通過(guò)成立合資企業(yè)、國有民營(yíng)及轉讓部分國有資產(chǎn)等方式實(shí)現該業(yè)務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化改革目標。但為了避免過(guò)度競爭帶來(lái)的嚴重后果，應對進(jìn)入企業(yè)的最小規模加以限制。

五、結語(yǔ)

通過(guò)上述分析，我們發(fā)現行政性壟斷導致了我國電信產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)與分配的低效率，使得民營(yíng)化成為其改革的必然方向。由于不同的民營(yíng)化改革途徑有不同的優(yōu)、劣勢，不同的電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域有不同的技術(shù)經(jīng)濟特征，并處于動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程中，因而通過(guò)對電信業(yè)務(wù)的合理劃分，通過(guò)多種民營(yíng)化改革實(shí)現途徑的組合運用，更有助于民營(yíng)化改革目標的實(shí)現。

民營(yíng)化改革必須進(jìn)行相應的政府管制體制的改革，以實(shí)現有效競爭的市場(chǎng)格局，如何進(jìn)行有效管制，確保民營(yíng)化改革目標的順利實(shí)現，將是筆者下一步研究的工作。此外，由于我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡的特殊歷史階段，電信產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革必將受到較多因素的制約，比如:電信管制法規體系不夠完善;阻礙改革的力量存在;市場(chǎng)發(fā)育并不成熟;民營(yíng)化改革實(shí)現途徑有待進(jìn)一步探索等等。如何突破上述因素的制約，循序漸進(jìn)地實(shí)行民營(yíng)化改革也是有待進(jìn)一步深入研究的問(wèn)題。

〔1〕E·S·薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2002.

〔2〕國務(wù)院體改辦國際體改中心.全球民營(yíng)化發(fā)展趨勢[J] .經(jīng)濟工作導刊，2002(7).

〔3〕王俊豪.英國自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)所有制變革及其啟示[J].財經(jīng)論叢，2002(1) .