縣級電視臺發(fā)展的體制性障礙及其突破

隨著(zhù)我國加入WTO和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的不斷完善和發(fā)展，電視產(chǎn)業(yè)化的浪潮席卷全國。而由于在人員、資金、規模、覆蓋范圍等各方面的劣勢，使在電視產(chǎn)業(yè)鏈中處于弱勢地位的縣級電視媒體卻面臨著(zhù)極大的困境。在這個(gè)過(guò)程中，有人提出要取消縣級電視臺，覺(jué)得縣級臺已經(jīng)沒(méi)有存在的必要了。其原因不外乎縣級臺沒(méi)有做到“三貼近”、節目質(zhì)量不高、人員素質(zhì)不高、宣傳輿論引導不力、人浮于事、管理滯后，整體發(fā)展緩慢、成為縣級財政負擔，等等。似乎一撤就靈，縣級電視臺的所有問(wèn)題都可以規避掉了。然而這卻是一種不負責任、逃避問(wèn)題的做法。造成中國當前縣級電視臺現狀的最根本的原因是隱藏在其背后的體制性障礙。面對全球化的浪潮，現在的關(guān)鍵是突破這種體制性障礙，將縣級電視臺從各種體制限制中解脫出來(lái)，使其自由發(fā)展。

一、縣級臺的體制障礙生成過(guò)程

從一定意義上來(lái)講，我國縣級電視臺的現狀和危機折射出的是我國整個(gè)電視產(chǎn)業(yè)普遍存在的問(wèn)題，也是我國長(cháng)期以來(lái)在媒介領(lǐng)域強化意識形態(tài)和政治話(huà)語(yǔ)控制的一種映射。內緊外松的媒介規制特征，使媒介規制變遷是沿著(zhù)強化政治規制與放松經(jīng)濟規制這兩條主線(xiàn)進(jìn)行的（胡正榮，2004）。這使得我國整個(gè)媒介的問(wèn)題錯綜復雜，同時(shí)又由于各地區的經(jīng)濟發(fā)展水平和市場(chǎng)化水平不同，各地區的縣級臺的狀況就呈現出了時(shí)間、空間的階段性差異。造成我國縣級電視臺現狀，從時(shí)間上看大致可以分成以下幾個(gè)階段和標志性事件。

第一階段，“四級辦”體制的確立。這個(gè)階段以1983年中國中央37號文件為標志，該文件以1983年第十一次全國廣播工作會(huì )提出的中央、省、地區、市縣四級辦廣播，四級辦電視，四級混合覆蓋為中心內容，確定了“四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋”的事業(yè)建設體制，形成了行政區域化的廣播電視發(fā)展格局。

“四級辦”方針雖然在短時(shí)間內解決了中國頻率、頻道不足的現象，廣播電視臺數量迅速增加，但更為嚴重的是出現了重復建設、資源浪費、閑置、內耗的現象，縣級臺“麻雀雖小、五臟俱全”就是在這個(gè)基礎之上形成的。各級臺被嚴格限制在行政框架體系之內，不僅省市級臺，就是縣級臺也要嚴格按照科層制的官僚體系來(lái)運作，電視臺不能打破行政級別和行政地域的限制，從而將縣級臺嚴格限制在一縣（市）的空間內，活動(dòng)空間十分狹隘。再加上縣級財政有限，投資追加不足，無(wú)法同上級臺相比，在節目?jì)热萆暇蜁?huì )陷入匱乏。我國縣級電視臺存在的主要問(wèn)題就是在“四級辦”體制確立后逐漸形成和惡化的。

禁止跨地區、跨媒介、跨媒介從根本上阻礙了縣級臺的發(fā)展可能性，注定了縣級臺只能作一只麻雀的命運。

第二階段，1990年起中國飛速發(fā)展的有線(xiàn)電視，擠占了縣級電視臺的受眾資源，將縣級電視臺逼入了一個(gè)更加狹小的角落。這一階段標志性事件是1990年11月2日頒布的《有線(xiàn)電視管理暫行辦法》和1991年4月20日頒布的《<有線(xiàn)電視管理暫行辦法>實(shí)施細則》。有線(xiàn)電視網(wǎng)從某種意義上承擔的是中央、省市臺節目的輸出功能，突破了無(wú)線(xiàn)電視臺的時(shí)空地域局限，豐富的電視節目走進(jìn)了千家萬(wàn)戶(hù)，很多地區從只能收看到一兩個(gè)臺到可以收看到幾十個(gè)臺，觀(guān)眾可以隨心所欲的收看自己想看的節目。特別是近年來(lái)，有線(xiàn)電視用戶(hù)在農村遍地開(kāi)花，使縣級電視臺的主要受眾資源幾乎喪失殆盡，很多縣級臺的廣告銳減，縣級臺靠在黃金時(shí)間覆蓋其他收視率高的臺的廣告而播放自己的廣告、增加廣告播出時(shí)間、大批次播放藥品、醫療器械等非法廣告等不正當手段來(lái)獲取廣告收入，全國大多數縣級臺都面臨著(zhù)這種惡性循環(huán)。這說(shuō)明，我們在發(fā)展有線(xiàn)電視階段，沒(méi)有處理好有線(xiàn)電視同縣級臺的矛盾問(wèn)題，甚至是在某種意義上忽視了、犧牲了縣級臺的利益。

盡管此后的“三臺合一”和近年的“網(wǎng)臺分離”，實(shí)際上都沒(méi)有辦法解決這個(gè)矛盾。而在建網(wǎng)之初就存在的按照行政區域建網(wǎng)的缺陷，使縣級臺再次失去了發(fā)展的可能性。在有線(xiàn)電視的重壓之下，縣級臺失去了制作符合本地區受眾特色節目的動(dòng)力，也失去了技術(shù)、人才、資金的支持?？h級臺的新聞基本上成了縣委領(lǐng)導的亮相時(shí)間，縣級臺在功用上也成為宣傳縣委領(lǐng)導政績(jì)的工作室。就像一位網(wǎng)友在西祠胡同論壇上留言《當個(gè)縣級電視臺的小記者真難呀！》（楠哥（網(wǎng)名），2005）所敘：

前幾年的時(shí)候，對外宣傳并不被各級領(lǐng)導看重，作為縣級臺感覺(jué)某條新聞不錯就向省市臺投一稿，沒(méi)有好的新聞體裁就算了，也沒(méi)有人來(lái)過(guò)問(wèn)這些事！現在慘了，各地各市各縣的領(lǐng)導，都想上省臺，都想宣傳自己在位置上做出的貢獻，每個(gè)月的用稿通知不像以前那樣寄到各個(gè)臺就算了，而是把用稿通知寄到書(shū)記、縣長(cháng)、宣傳部長(cháng)、電視臺長(cháng)各位領(lǐng)導的手中。各位老大拿過(guò)通知一看，立即發(fā)火：“怎么回事，我們的新聞怎么這么少，電視臺都是干什么吃的？”……嗚嗚，天哪！試想一下，一個(gè)普通的縣級臺、一個(gè)普通的縣，一個(gè)月能有多少好新聞、好題材能在省市臺播出呀，能有多少有價(jià)值、有影響的事，值得在上級臺播出。

第三個(gè)階段是各省公共頻道的開(kāi)播和縣級電視頻道的取消。這一階段有兩件標志性事件，一是1999年國務(wù)院辦公廳轉發(fā)信息產(chǎn)業(yè)部、國家廣播電影電視總局《關(guān)于加強廣播電視有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )建設管理意見(jiàn)的通知》(即國辦82號文件)，批示各省廣播電視大聯(lián)網(wǎng)之后，公共頻道將取代縣級電視臺的自辦節目，只留一定時(shí)段供縣級電視臺播出本地新聞和專(zhuān)題節目。2002年7月1日起，中國各省將同時(shí)推出省級電視公共頻道，電視公共頻道的正式啟播，原有的“四級辦電視”成為了“三級辦電視”、“兩級辦電視”，這意味著(zhù)縣級電視臺目前所辦的自辦電視頻道將全部取消，把主要職能轉為轉播中央、省和市級電視臺的節目。

公共電視頻道的開(kāi)播，標志著(zhù)縣級電視臺的利益在中國媒介產(chǎn)業(yè)改革過(guò)程中已經(jīng)基本被忽略，甚至其所肩負的重要職能之一的意識形態(tài)功能也已經(jīng)被弱化，這一功能被中央、省市臺的有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )所取代。在對比當中，通過(guò)有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )的宣傳功能效果明顯要好于縣級臺的直接宣傳，因此縣級臺的去留問(wèn)題也被提上議事日程。

二是在報刊領(lǐng)域的一項改革。2003年正式實(shí)施的《出版市場(chǎng)管理規定》，首次允許民營(yíng)企業(yè)擁有報刊總發(fā)行權，7月國家新聞出版總署出臺新規定，對中央黨政部門(mén)和地方報刊進(jìn)行綜合治理，實(shí)行管辦分離、取消攤派、停辦市縣所辦的報紙。這樣所有縣級報紙一時(shí)間紛紛停辦，大家紛紛把目光引向縣級電視臺，看電視臺的命運是否會(huì )像縣級報紙一樣。

在國外，公共電視實(shí)際上是完全公益性質(zhì)的，但在我國，公共頻道實(shí)際上只是“共有頻道”或“共享頻道”，并且背離了“公共”的內涵。這也使得這一次頻道改革沒(méi)有達到預期的效果，對公共臺不“公共”這一癥結的關(guān)注要遠遠超越對縣級臺去留的關(guān)注，一些地區縣級臺開(kāi)始思考，自己是否應當擔負起縣域內的公共責任。

從以上三個(gè)階段可以看出，我國縣級電視臺的改革計劃經(jīng)濟色彩要濃于中央和省市臺的改革，在行政級別當中，由于處于最低層次，因此其利益也就較少被關(guān)注，其不僅要受到省市上級相關(guān)政策制約，還要受到縣域內的多重制約，特別是財政方面創(chuàng )收能力較差，則完全受制于“人”。財政資本的局限進(jìn)一步限制了內容的發(fā)展和人才的引進(jìn)。

二、突破縣級臺體制障礙的三個(gè)疑問(wèn)

我國各地區隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展程度的不一，縣級臺存在的問(wèn)題輕重也就不一樣，從整體上呈現出了東、中、西，沿海、內陸的不平衡發(fā)展格局，有些沿海城市的縣級臺發(fā)展規模和實(shí)力可以同中部西部的地級市臺相比，但是更多的情況是縣級臺入不敷出、節目質(zhì)量低劣、人員素質(zhì)不高。因此在如何突破現有體制和解決這些問(wèn)題方面，并不就是“一撤就了”，而是要找出合理、合適的解決途徑，打破原有的路徑依賴(lài)，這不是簡(jiǎn)單的幾個(gè)口號就可以解決的。因此筆者不想通過(guò)某些政策建議來(lái)解決這種體制性障礙，因為這些政策建議一般都具有烏托邦性質(zhì)，缺乏實(shí)地實(shí)踐經(jīng)驗和相關(guān)的論證。而通過(guò)對相關(guān)問(wèn)題的思考，卻可以打破我們長(cháng)期形成的觀(guān)念瓶頸，而且各地區及其電視臺的具體情況也都不一樣，根本不可能用某一種策略解決所有的問(wèn)題——這恰恰是我們二十多年來(lái)所犯的觀(guān)念錯誤。

1、縣級臺的歷史使命到底是什么？

在談到撤銷(xiāo)縣級臺的一個(gè)原因中，很多人為縣級臺戴的帽子就是“縣級臺已經(jīng)完成了它的歷史使命”。但是這種使命到底是什么？如果只是單一的意識形態(tài)功用，那這種歷史使命的確已經(jīng)消失了。但是我國的媒體肩負著(zhù)雙重的歷史使命，具有雙重屬性，除了政治屬性外，我們不能互略縣級臺的文化屬性和經(jīng)濟屬性，文化屬性意味著(zhù)縣級臺的發(fā)展要承擔一定意義的公共服務(wù)職能，在公民文化素養方面要起到核心的作用，經(jīng)濟屬性意味著(zhù)縣級臺也是市場(chǎng)中的利益主體，也有自己的利益訴求，因此也需要參與市場(chǎng)的利益博弈?？h級臺是整體退出市場(chǎng)、歷史舞臺還是個(gè)別退出市場(chǎng)、歷史舞臺，不應當由某個(gè)政策說(shuō)了算，而是由市場(chǎng)規則說(shuō)了算。而從目前的狀況來(lái)看，縣級臺的政治屬性功能已經(jīng)基本發(fā)揮完畢，它在引導輿論和宣傳主流意識形態(tài)方面顯得僵化、呆板，并不受域內受眾的歡迎，反而還會(huì )遭致抵觸情緒。而文化屬性和經(jīng)濟屬性長(cháng)期以來(lái)由于縣級片面強調縣級臺的政治屬性而遭到屏蔽和忽略。

從新聞的接近性上來(lái)看，縣級臺最容易走進(jìn)群眾和受眾。我國幅員遼闊，各個(gè)地區都有自己的風(fēng)土人情和方言，甚至在某一縣內都會(huì )存在多種不同的文化習俗和語(yǔ)言習慣，縣級臺如果能夠抓住這一特點(diǎn)，在新聞內容上就會(huì )推陳出新，也會(huì )得到群眾的歡迎。

而且從目前我國所進(jìn)行的經(jīng)濟和政治體制改革過(guò)程中來(lái)看，縣域內的群眾具有公共的利益訴求，人們需要縣級臺這樣的媒介來(lái)表達群眾的呼聲，監督政府的公共政策，起到“第四權力”的作用。就是在美國或者我國的臺灣地區，雖然他們并沒(méi)有像我國這樣按行政級別劃分的電視臺，但是在大的傳媒集團和公司的掌控下，依然保有地區的電臺和電視臺，它們在行政公共服務(wù)和輿論監督職能方面都起到了重要的作用。

我國在從農業(yè)社會(huì )向工業(yè)社會(huì )轉型的過(guò)程中，社會(huì )利益分層日趨明顯，城市電視臺更多的關(guān)注的是城市建設和市民社會(huì )的相關(guān)話(huà)題，而對農民的事情關(guān)注相對較少。直接撤銷(xiāo)縣級臺，除了縣級臺的員工和相關(guān)資產(chǎn)、設備暫時(shí)沒(méi)有辦法恰當處理外，最重要的還是占中國人口大多數的農民將失去一條表達話(huà)語(yǔ)權的有利途徑。因此，為什么不向建立表達三農問(wèn)題的電視臺方向進(jìn)行發(fā)展呢？

另一方面，我國縣級電視臺是否過(guò)多呢？

我國現有廣播電視播出機構1970座，其中廣播電臺278座，即電視臺有1692座，其中縣級電視媒體1424座（朱虹，2003）。我國人過(guò)如果以13億計，則約平均77萬(wàn)人有一座電視臺；而美國有近2000家電視臺，還有眾多的有線(xiàn)電視頻道，2003年美國有近3億人，也就是說(shuō)平均15萬(wàn)人有一座電視臺（張弛，2005）。在這種對比中我們可以看出，我國電視臺并不是過(guò)多，差異是我們沒(méi)有搞好。

而從從業(yè)人員和資產(chǎn)規模行來(lái)看，具體數字并不是很清楚，但大多數縣級電視媒體都有職工30—50人不等，按照30人計，全國也有42720人就業(yè)于各縣級媒體。這些人的利益是否可以就隨便忽略？同樣，每個(gè)臺按照擁有資產(chǎn)500萬(wàn)元計算，全國的縣級媒體資產(chǎn)總量也要達到71億2000萬(wàn)之多（張弛，2005），這些國有資產(chǎn)如何妥善安置？一旦撤銷(xiāo)，大量設備將成為廢鐵。

因此現在說(shuō)縣級臺完成了歷史使命是不是還為時(shí)過(guò)早。

2、縣級臺民營(yíng)化是否會(huì )影響我黨的意識形態(tài)主導地位？

在最近關(guān)于中國改革的第三次大討論中，極端的左派人士打著(zhù)改革和市場(chǎng)經(jīng)濟背離社會(huì )主義原則的旗號，要求回到原來(lái)的計劃經(jīng)濟時(shí)代。他們所恐懼的就是我黨長(cháng)期以來(lái)以馬列主義為主導的主流意識形態(tài)遭到顛覆，中共的執政黨地位受到動(dòng)搖。但是恰恰相反，正是由于市場(chǎng)化的改革，中國才避免了東歐和蘇聯(lián)的命運，老百姓才從心底上擁護中共的領(lǐng)導。就像當初國企改革之時(shí)，中國的電視產(chǎn)業(yè)也一樣面臨著(zhù)同樣的命運，政府沒(méi)有足夠的資本發(fā)展所有的各級電視產(chǎn)業(yè)，而縣級臺的意識形態(tài)功用已經(jīng)基本由中央和省市臺所取代。在這樣的背景之下，完全可以通過(guò)將民營(yíng)資本引入到縣級電視產(chǎn)業(yè)中來(lái)的方式，抓大放小，有所為有所不為，各個(gè)地區根據本地實(shí)際情況，或走商業(yè)臺的路線(xiàn)，或走公共電視的路線(xiàn)。

正如國企改革沒(méi)有動(dòng)搖國有經(jīng)濟的主導地位一樣，縣級臺的民營(yíng)化改革也不會(huì )影響我們的主流意識形態(tài)。政府可以通過(guò)相應的媒介政策對縣級臺的改革進(jìn)行規制。

3、縣級臺的跨地區、跨行業(yè)并合在現有行政體制下是否可行？

從現在的媒介產(chǎn)業(yè)情況發(fā)展來(lái)看，現有的行政體制嚴重束縛了電視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而隨著(zhù)我國政府機構改革的深入，走向整合的政府結構要求與其相適應的媒介產(chǎn)業(yè)結構，即網(wǎng)絡(luò )狀的媒介結構。這也是世界各國如美國、西歐國家和我國臺灣地區發(fā)展的一個(gè)趨向。

現有的行政體制層級分明，但是我國銀行改革、航空公司的改革為我們提供了一個(gè)很好的借鑒，說(shuō)明電視產(chǎn)業(yè)的改革是可以打破現有的行政體制局限的，完全可以首先通過(guò)同級縣臺競爭并合、省級臺兼并縣級臺的方式進(jìn)行，此后可以進(jìn)行跨省區的兼并。

電視產(chǎn)業(yè)除了可經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)部分要進(jìn)入到生產(chǎn)要素市場(chǎng)自由流通外，公益性的事業(yè)部分也可以進(jìn)行并合，從而有利于資源的合理配置，達到“公益”之目的。

1、胡正榮，（2004）：我國媒介規制變遷的制度困境及其意識形態(tài)根源，《媒介的現實(shí)與超越——胡正榮自選集》，北京廣播學(xué)院出版社

2、楠哥（網(wǎng)名），（2005）：當個(gè)縣級電視臺的小記者真難呀，西祠胡同，www.xici.net

3、朱虹，（2003）：2002－2003年我國廣播影視業(yè)發(fā)展概論，廣播電視信息，www.sarft.com

4、張弛，（2005）：從一個(gè)縣級電視臺的生存現狀看我國地方電視媒體體制改革的方向與路徑，西南師范大學(xué)碩士論文

5、中國國家廣播電影電視總局辦公廳，（1993—2002）：《廣播影視工作重要文獻匯編》

6、中國國家廣播電影電視總局官方網(wǎng)站：http://www.sarft.gov.cn