威海市農村勞動(dòng)力轉移工作情況的調查報告

按照威海市委、市政府領(lǐng)導的意見(jiàn)，由市統計局、勞動(dòng)和社會(huì )保障局、農業(yè)局、中小企業(yè)局組成聯(lián)合調查組，于10月9日開(kāi)始，對全市農村勞動(dòng)力轉移情況進(jìn)行了調查?，F將調查情況綜合報告如下：

一、威海市農村勞動(dòng)力轉移的總體情況及其特點(diǎn)

2002年底，全市總人口247.62萬(wàn)人，農業(yè)人口144.33萬(wàn)人，占全市總人口的58.3%。其中，農村勞動(dòng)力有91.52萬(wàn)人，占農村人口的63.4%。在目前的農村勞動(dòng)力中，從事第一產(chǎn)業(yè)的有50.09萬(wàn)人、從事第二產(chǎn)業(yè)的有21.44萬(wàn)人，第三產(chǎn)業(yè)的有19.99萬(wàn)人，分別占農村勞動(dòng)力的54.7%、23.4%和21.9%?？梢?jiàn)，從事農業(yè)的勞動(dòng)力仍占主體。而威海市耕地面積約為284.7萬(wàn)畝，從事種植業(yè)的農村勞動(dòng)力為39.86萬(wàn)人，按復種指數163%計算，有耕地405.4萬(wàn)畝。在現有的生產(chǎn)技術(shù)條件下，按每個(gè)勞動(dòng)力可耕種15畝計算，威海市約有12.8萬(wàn)人處于“隱性失業(yè)”狀態(tài)，這部分勞動(dòng)力是今后農村勞動(dòng)力轉移的主體。

從市區分布情況來(lái)看，非農勞動(dòng)力比重高的主要集中在市轄區。環(huán)翠區占52.8%，高區占68.8%，經(jīng)區占57.8%，文登占40.6%，榮成占45.5%，乳山占45.1%。

從文化程度上看，文盲或半文盲勞動(dòng)力占勞動(dòng)力總數的1.0%，小學(xué)文化程度占18.8%，初中文化程度占57.6%，高中文化程度占18.2%，中專(zhuān)文化程度占3.9%，大專(zhuān)及以上文化程度占0.4%。

從農業(yè)勞動(dòng)力轉移行業(yè)結構上看，工業(yè)作為主導行業(yè)，比重為36.5%，其他依次為建筑業(yè)，批、零貿易餐業(yè)，運輸郵電業(yè)，分別占15.2%、12.4%和6.2%

從調查情況上看，威海市農村勞動(dòng)力轉移呈現以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）轉移的態(tài)度較堅決。轉出去的農村勞動(dòng)力基本上沒(méi)有重新返回農業(yè)的，形成了徹底轉移。主要是因為通過(guò)外出打工找到了比較適合自己的職業(yè)或行業(yè)，經(jīng)濟收入比從事農業(yè)的收入高，經(jīng)濟基礎較穩定。有的通過(guò)轉移戶(hù)口真正離開(kāi)了農村，有的雖然戶(hù)口還在原籍，但人卻早已從事非農業(yè)。2002年威海市共有91.52萬(wàn)農村勞動(dòng)力，比2001年減少2.01萬(wàn)人，減少2.1%，非農勞動(dòng)力41.43萬(wàn)人，比2001年減少了0.92萬(wàn)人，減少2.2%。

（二）青壯年勞動(dòng)力是轉移的主體。通過(guò)招工渠道轉移的勞動(dòng)力，年齡均在18--35歲之間；從事個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟的，均是一些接受新事物快、商品意識強、有一定特長(cháng)、年輕有文化的人，他們或有組織，或自發(fā)的從一產(chǎn)業(yè)轉向二、三產(chǎn)業(yè)，有的搞農產(chǎn)品加工運銷(xiāo)，有的搞餐飲商貿服務(wù)，有的搞建筑裝璜，有的甚至跨出國門(mén)，從事國際商貿業(yè)務(wù)。

（三）農業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)了農村勞動(dòng)力的大轉移。全市年銷(xiāo)售收入100萬(wàn)元以上的農業(yè)龍頭企業(yè)達到780家，其中500萬(wàn)元以上的達到119家，過(guò)億元的達到33家。國投中魯果汁有限公司、好當家集團、尋山水產(chǎn)集團、大魚(yú)島水產(chǎn)集團、鵬程食品公司等龍頭企業(yè)吸納農村富余勞動(dòng)力達26萬(wàn)多人。

（四）轉移趨向多集中在當地的二、三產(chǎn)業(yè)。從勞動(dòng)力從事的行業(yè)上看，工業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)、餐飲業(yè)是農村勞動(dòng)力轉移的主要行業(yè)。在這些轉移中，以就地轉移為主，外出轉移為輔。2002年農村勞動(dòng)力在鄉內轉移的人數占轉移總量的75%，向縣內鄉外轉移的占轉移總量的12.7%，向省內縣外轉移的占轉移總量的11.8%，向國內省外轉移的占轉移總量的0.1%，向國外轉移的占轉移總量的0.4%。這種向市外、省外轉移較少的成因，一方面是因威海市較其它周邊城市經(jīng)濟發(fā)達；另一方面，也說(shuō)明威海市農民思想比較保守，“安土重遷”、“守業(yè)又守家”的陳舊觀(guān)念較重。當然，在這些轉移的勞動(dòng)力中，還出現一些季節性轉移的農民工。有些農民在農忙時(shí)回家種地，農閑時(shí)外出打工，土地轉包轉租等現象時(shí)有發(fā)生。

二、加快農村勞動(dòng)力轉移的基本做法和經(jīng)驗

近年來(lái)，威海市在轉移農村勞動(dòng)力就業(yè)的工作中做了大量工作，取得了一些成績(jì)，先后被確定為全國農村勞動(dòng)力開(kāi)發(fā)就業(yè)試點(diǎn)城市和中國政府與聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署共同實(shí)施的小城鎮就業(yè)促進(jìn)項目實(shí)施城市。在市委、市政府的高度重視和正確領(lǐng)導下，各級有關(guān)部門(mén)解放思想，轉變觀(guān)念，加快農村勞動(dòng)力的轉移步伐，大力發(fā)展城鄉一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)，為全市經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定創(chuàng )造了有利條件。

（一）深化制度改革，促進(jìn)了轉移步伐的加快

2002年以來(lái)，市政府先后制定下發(fā)了《威海市農村勞動(dòng)力開(kāi)發(fā)就業(yè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、《關(guān)于加強農村二、三產(chǎn)業(yè)向中心鎮集中，促進(jìn)中心鎮發(fā)展的意見(jiàn)》，與總體方案相配套，還制定出臺了一系列鼓勵轉移的政策規定和改革措施。一是深化戶(hù)籍制度的改革，打破地域壁壘。制定下發(fā)了《關(guān)于改革戶(hù)籍管理制度的通知》，建立了全市以居住地劃分城鎮和農村戶(hù)口的戶(hù)籍登記制度，鼓勵有一定技能和投資能力的農村勞動(dòng)力向中心城市轉移，在鄉鎮從事非農產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)行戶(hù)籍自由遷移。二是深化用工制度改革，打破身份壁壘。出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好農民工就業(yè)服務(wù)和社會(huì )保障工作的通知》、《關(guān)于鐘點(diǎn)工形式就業(yè)有關(guān)問(wèn)題的通知》，取消了城鎮企業(yè)使用農村勞動(dòng)力分區域、分行業(yè)、分工種的就業(yè)限制，建立了統一的就業(yè)準入制度；打破了“臨時(shí)工”、“農民工”、“外來(lái)勞務(wù)工”，“正式工”、“固定工”之間的界限壁壘，全面實(shí)行勞動(dòng)合同制度，工資分配、社會(huì )保障等方面享受同等待遇；對城鎮用人單位使用農村勞動(dòng)力由過(guò)去的計劃審批，改為實(shí)行備案制度。目前，單位招工和農村勞動(dòng)者的擇業(yè)自主權得到較好落實(shí)，鼓勵農村勞動(dòng)力通過(guò)鐘點(diǎn)工、季節工等形式實(shí)現靈活轉移就業(yè)。據不完全統計，威海市有近萬(wàn)名農村勞動(dòng)力在城鎮從事季節性打工或“鐘點(diǎn)工”。三是深化社保制度改革，打破單一保障壁壘。積極推進(jìn)養老保險政策的實(shí)施，擴大養老保險的覆蓋范圍，已將1萬(wàn)多名轉移到城鎮的農村勞動(dòng)力納入到城鎮職工養老保險范圍。目前正在醞釀《威海市農民工社會(huì )保險暫行辦法》，擬將出臺農村養老保險與城鎮職工基本養老保險相銜接的過(guò)渡配套政策。

(二)開(kāi)展轉移培訓，提高了農民工的就業(yè)競爭能力

為提高農村勞動(dòng)力的就業(yè)技能和整體素質(zhì)，各市積極發(fā)揮技工校、農廣校、職業(yè)學(xué)校及社會(huì )辦學(xué)資源的作用，加強對農村勞動(dòng)力的培訓工作。一是把培訓與就業(yè)掛鉤。建立起學(xué)習、考核、發(fā)證、上崗等一系列管理機制。各類(lèi)培訓學(xué)校根據市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，大膽進(jìn)行教學(xué)改革，與多家集團公司簽訂用工培訓協(xié)議，探索“適應市場(chǎng)、依靠社會(huì )、服務(wù)經(jīng)濟、聯(lián)合辦學(xué)、開(kāi)拓發(fā)展”的辦學(xué)路子。今年，全市技工學(xué)校就業(yè)培訓新成長(cháng)的農村勞動(dòng)力1200多人，其中90%以上實(shí)現了上崗就業(yè)。二是把培訓與戶(hù)籍制度改革掛鉤。建立了“職業(yè)資格證書(shū)—城市居民身份—就業(yè)后城市社會(huì )保險待遇”三位一體的制度體系。農村勞動(dòng)力在正規技校、職校畢業(yè)獲得職業(yè)資格證書(shū)的同時(shí)，也相應的取得城鎮戶(hù)口。目前，職業(yè)資格證書(shū)已經(jīng)成為農村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮求職謀業(yè)的“通行證”。三是培訓與職業(yè)技能鑒定掛鉤。有些市區開(kāi)展了職業(yè)技能鑒定試點(diǎn)工作，有條件的市區對還經(jīng)過(guò)定向或各種適應性轉移培訓的農村勞動(dòng)力，參加有關(guān)部門(mén)組織的職工技能鑒定，鑒定合格的發(fā)給統一的職業(yè)資格證書(shū)。

(三)延伸鄉鎮管理，確立城鄉統籌的勞動(dòng)力市場(chǎng)

近幾年，威海市將服務(wù)保障的重點(diǎn)向基層拓展延伸。一是以基層為重點(diǎn)，建立健全組織管理服務(wù)體系。市機構編制委員會(huì )印發(fā)了《關(guān)于建立健全基層勞動(dòng)保障機構的通知》，確定每個(gè)鎮級勞動(dòng)保障服務(wù)機構配備1—2名事業(yè)編制專(zhuān)職工作人員；勞動(dòng)保障部門(mén)為其規定了工作職責、工作制度，編發(fā)了《威海市街道（鎮）社區勞動(dòng)保障服務(wù)手冊》，對工作人員統一組織培訓、考核，實(shí)行擇優(yōu)上崗；各街道（鎮）為其設立了辦公場(chǎng)所，配備了辦公設施。目前全市76個(gè)社區、52個(gè)鎮、14個(gè)街道辦事處全部設立勞動(dòng)保障事務(wù)所。二是以中介機構為重點(diǎn)，培育規范的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系。全市先后投資近2000萬(wàn)元用于城鄉公共職業(yè)中介機構建設，建立了縣級以上公共職業(yè)介紹機構8個(gè)，非公共職業(yè)介紹機構12個(gè)，基本形成了市、區、鎮（街）、村（居）的資源共享、服務(wù)貫通，覆蓋全市、連接城鄉的四級信息網(wǎng)絡(luò )化就業(yè)服務(wù)體系。

(四)拓寬就業(yè)渠道，廣泛吸納農村勞動(dòng)力就業(yè)

威海市在加快農村勞動(dòng)力向城市轉移的同時(shí)，大力發(fā)展非農產(chǎn)業(yè)和小城鎮建設，努力拓寬就地轉移的渠道和容量。一是在農村工業(yè)化中培育新裁體。據統計，2002年全市鄉鎮企業(yè)發(fā)展到2.5萬(wàn)家，已建成各類(lèi)園區60多個(gè)，進(jìn)區項目3000多個(gè)，吸納農村勞動(dòng)力39萬(wàn)人。二是在城鎮化中拓展新領(lǐng)域。把小城鎮建設納入到城市化建設的大規劃之中，1999年出臺加快小城鎮建設實(shí)施意見(jiàn)，2000年將全市72個(gè)鎮合并為52個(gè)鎮，從中選擇12個(gè)鎮作為中心鎮重點(diǎn)建設。三是在農業(yè)產(chǎn)業(yè)化中開(kāi)辟新渠道。在重點(diǎn)龍頭企業(yè)扶持上，篩選出30家規模較大、效益較好、輻射能力較強、發(fā)展前景較好的龍頭企業(yè)，作為重點(diǎn)扶持對象。有5家企業(yè)被確定為省級重點(diǎn)龍頭企業(yè)，就地吸納農村富余勞動(dòng)力達26萬(wàn)多人，其中80%以上是當地農民。四是在經(jīng)濟國際化中搶抓新機遇。充分發(fā)揮沿海開(kāi)放的地域優(yōu)勢，大力開(kāi)展了對外加工貿易業(yè)務(wù)。累計批準利用外資項目近萬(wàn)個(gè)，實(shí)際利用外資27.4億美元，批準外商投資企業(yè)3131家，外資企業(yè)就業(yè)人員已占全市城鎮就業(yè)人員總數的33%。另外，還大力開(kāi)展對外勞務(wù)合作，全市出國打工累計達到3.3萬(wàn)人，當地農村勞動(dòng)力占35%左右。五是在經(jīng)濟多元化中開(kāi)辟新途徑。為擴大轉移就業(yè)范圍，威海市出臺了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和支持個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展的試行意見(jiàn)》、《關(guān)于鼓勵支持民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展的意見(jiàn)》，對鼓勵農村勞動(dòng)力轉移，實(shí)行統籌就業(yè)，起到了積極的促進(jìn)作用。據統計，目前全市私營(yíng)企業(yè)發(fā)展到8326家，從業(yè)人員達10萬(wàn)人。個(gè)體工商戶(hù)49943戶(hù)，從業(yè)人員7萬(wàn)多人。

三、當前轉移農村勞動(dòng)力工作中存在的主要問(wèn)題

盡管威海市在轉移農村勞動(dòng)力方面做了大量工作，但從調查情況來(lái)看，當前影響這方面工作的困難和問(wèn)題還很多，矛盾也很突出，主要表現在以下幾個(gè)方面：

（一）認識不足觀(guān)念陳舊，嚴重影響農村勞動(dòng)力的轉移步伐。一方面各級領(lǐng)導要進(jìn)一步提高認識。當前，有些領(lǐng)導仍然認為城市經(jīng)濟占主導地位，農村經(jīng)濟在全市經(jīng)濟中所占比例不大，應該把主要精力放在抓城市經(jīng)濟上，農村勞動(dòng)力就業(yè)只要過(guò)得去就行，有的認為推行農村勞動(dòng)力開(kāi)發(fā)就業(yè)條件還不成熟，應該慢慢來(lái)，水到渠成才好；有的認為，農民進(jìn)城是與城鎮職工爭飯吃，對城市就業(yè)和教育、住房、市政等沖擊太大，會(huì )帶來(lái)不少社會(huì )問(wèn)題，應該嚴格限制農村勞動(dòng)力進(jìn)城。另一方面，農民的就業(yè)觀(guān)念比較陳舊。有的農民雖然已經(jīng)轉移到二三產(chǎn)業(yè)，卻把土地作為退路，作為一種就業(yè)和生活的保障手段；有的把承包的土地當作一份福利，“腳踩兩只船”，既從事非農產(chǎn)業(yè)，又經(jīng)營(yíng)農業(yè)，這雖然增加了抗御風(fēng)險的能力，卻抑制了土地的流轉和集中。還有的農民對土地有著(zhù)濃厚的眷戀心理，寧肯在家受窮也不愿輕易離開(kāi)土地。這些觀(guān)念都影響了農村勞動(dòng)力的有效轉移。

（二）勞動(dòng)力供給與市場(chǎng)需求的結構性矛盾非常突出。預計今后3年，威海市城鎮勞動(dòng)力將增加11萬(wàn)多人，近13萬(wàn)左右農村富余勞動(dòng)力將向非農產(chǎn)業(yè)轉移。按照目前全市流動(dòng)勞動(dòng)力14萬(wàn)人口計算，將有38萬(wàn)多人需要安置就業(yè)。而全市今后的城鄉勞動(dòng)力需求僅為12萬(wàn)人左右，供需差額在26萬(wàn)左右。從產(chǎn)業(yè)結構上看，加入WTO以后對農業(yè)的沖擊會(huì )很大，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會(huì )將大幅減少?！熬盼濉逼陂g，全市農林牧漁業(yè)傳統行業(yè)的從業(yè)人員總量由55.05萬(wàn)人，減至2000年的53.39萬(wàn)人，呈現減少態(tài)勢，減幅在3%左右。從勞動(dòng)力知識和技能結構來(lái)看，農民工及外來(lái)務(wù)工人員文化程度、技術(shù)水平偏低，就業(yè)競爭力明顯下降。據市區勞動(dòng)力市場(chǎng)的調查顯示，在文化水平方面，90%以上的崗位要求具有高中以上文化程度，其中20%以上的崗位需要大專(zhuān)以上文化程度。在技術(shù)水平方面，80%的崗位需要達到初級以上水平，81%的崗位需要熟練工人。而威海市農村勞動(dòng)力中具有大專(zhuān)以上學(xué)歷的僅占0.4%;高中（中專(zhuān)）學(xué)歷占22.1%，初中以下學(xué)歷占77.4%。雖然有些農村勞動(dòng)力掌握了一些簡(jiǎn)單的職業(yè)技能，但95%以上沒(méi)有職業(yè)資格證書(shū)。

（三）相關(guān)政策制度不健全，管理服務(wù)缺乏必要的政策支持。轉移農村勞動(dòng)力是一項新舉措，現有的政策法規還無(wú)法解決進(jìn)城務(wù)工出現的新情況、新問(wèn)題。其一，農民工的合法權益受到侵害時(shí)，沒(méi)有明確強有力的法律依據。勞動(dòng)保障監察部門(mén)在執法過(guò)程中因缺乏明確的法律規定，強制性措施和手段差，剛性不足。用人單位不為農民工辦理招工手續、不簽訂勞動(dòng)合同、不為農民工繳納社會(huì )保險費的現象普遍存在。2001年，市勞動(dòng)保障局對全市企業(yè)存在的“不為勞動(dòng)者辦理招工手續、不與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同、不為勞動(dòng)者參加社會(huì )保險”（簡(jiǎn)稱(chēng)“三不”）等違章問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)項檢查，共查出全市“三不”問(wèn)題涉及的職工25317人，其中80%以上為農村勞動(dòng)力（包括外來(lái)農村勞動(dòng)力）。市勞動(dòng)保障監察機構提供的數據表明，2002年第四季度及2003年1月份各市區受理的拖欠工資案件中，涉及農民工投訴的案件占受理案件總數的83.2%，涉及人數和拖欠金額分別占總人數和總金額的84.2%和94%。2002年在對市直建筑企業(yè)的調查中，查出22個(gè)企業(yè)拖欠179名農民工工資141萬(wàn)元。農民工合法權益長(cháng)期得不到維護，給社會(huì )穩定帶來(lái)隱患。盡管我們不斷加大對農民工權益的執法保護力度，但總體形勢仍不容樂(lè )觀(guān)。其二，對農村勞動(dòng)力的管理還存在“缺位”現象。從總體情況看，國家對農民進(jìn)城和外來(lái)民工的管理和服務(wù)在政策上還沒(méi)有統一的、戰略性的對策，各地政府、各有關(guān)部門(mén)雖然采取了一些措施，但大多屬臨時(shí)性、階段性行為。同時(shí)，政府在管理體制和管理觀(guān)念上也存在一些不容忽視的問(wèn)題。如在管理體制上，沒(méi)有統一專(zhuān)業(yè)的歸口管理機構對農民工就業(yè)保障進(jìn)行宏觀(guān)調控、規劃和協(xié)調。目前承擔農民工管理職責的有農業(yè)、公安、工商、勞動(dòng)保障、計生等部門(mén)，由于在管理職能上混合交織，難免出現或爭權奪利，或推委扯皮的現象，難以形成合力。在管理觀(guān)念上也存在重管理輕服務(wù)的意識，許多必要的服務(wù)跟不上。據調查，在全市農村富余勞動(dòng)力中，真正賦閑呆在家里無(wú)事可做的青年農民不足0.5%，但由于缺乏對農村勞動(dòng)力就業(yè)的統一組織和指導，缺乏對農村勞動(dòng)力的規劃和調節，以及勞動(dòng)力轉移的組織、服務(wù)滯后，勞動(dòng)就業(yè)信息的采集、發(fā)布不夠全面、準確、及時(shí)等各種原因，導致現在的農村勞動(dòng)力轉移處于無(wú)序流動(dòng)狀態(tài)。其三，戶(hù)籍制度改革力度不夠。盡管威海市在2001年出臺了戶(hù)籍管理制度的政策，推動(dòng)了戶(hù)籍制度的改革，但從轉移農村勞動(dòng)力這個(gè)角度上看局限性仍然很大。大量的，尤其是本市的農村富余勞動(dòng)力仍被擋在城鎮大門(mén)外，排斥了就業(yè)平等競爭機制。有的農民進(jìn)城經(jīng)商，但因無(wú)房或房屋面積小不能落戶(hù)，戶(hù)口常住地仍在原籍，于是就出現了一個(gè)“既非市民，又非農民”的階層。他們的戶(hù)口在原籍，就業(yè)、日常生活、子女上學(xué)卻在城鎮，一方面繼續承擔著(zhù)原籍戶(hù)口和所在地的攤派、義務(wù)等，另一方面又無(wú)法獲得與城鎮居民同等的身份待遇，最后導致很多務(wù)工經(jīng)商的農民被迫重新回農村務(wù)農。其四，農業(yè)宏觀(guān)調控政策缺乏力度。近年來(lái)，威海市雖然出臺了一些扶持龍頭企業(yè)發(fā)展的規范性文件，但力度都不大，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化主管部門(mén)缺乏有效的協(xié)調及調控手段，使龍頭企業(yè)在發(fā)展上基本處于自發(fā)組織、重復建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同等態(tài)勢，企業(yè)間出口價(jià)格相互傾軋等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

（四）勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育不全，農村勞動(dòng)力市場(chǎng)覆蓋面窄，運行質(zhì)量不高。近年來(lái)，經(jīng)過(guò)積極運作，各級政府按照科學(xué)化、規范化、信息化的要求，投入大量資金用于勞動(dòng)力市場(chǎng)的硬件建設，使城鎮勞動(dòng)力市場(chǎng)基本達到“三化”的要求，形成了覆蓋面較廣的勞動(dòng)力市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò )。相比之下，鄉鎮一級的農村職業(yè)介紹機構還處于盲點(diǎn)?；鶎觿趧?dòng)保障機構是管理農村勞動(dòng)力的中心，在促進(jìn)其轉移就業(yè)的工作中發(fā)揮著(zhù)不可替代的重要作用。威海市的鄉鎮勞動(dòng)保障管理服務(wù)機構今年初才有雛形，有些鄉鎮機構的人員和業(yè)務(wù)經(jīng)費還沒(méi)列入財政預算，為數相當的就業(yè)管理服務(wù)工作還處在起步階段。同時(shí)，農村勞動(dòng)力市場(chǎng)普遍存在場(chǎng)所少且布局不合理、制度不健全、信息不暢通、交易成本偏高等問(wèn)題，信息網(wǎng)絡(luò )建設、就業(yè)培訓等正常支出缺乏資金支持，致使農村用工信息不對稱(chēng)，時(shí)常出現不法職介組織私招亂雇等違法違章現象。

（五）鄉鎮企業(yè)發(fā)展緩慢，布局不合理，吸納勞動(dòng)力的就業(yè)崗位不足。近年來(lái)，威海市鄉鎮企業(yè)發(fā)展趨緩，規模經(jīng)營(yíng)程度較差，嚴重制約了農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程和農村經(jīng)濟的發(fā)展。一是鄉鎮工業(yè)發(fā)展分散，小城鎮集聚人口少。按2001年的統計資料，全市共有52 個(gè)建制鎮，面積平均僅為0.81平方公里。而全市建制鎮的平均規模僅為7000多人，其中，非農業(yè)人口只有3000多人。二是小城鎮集聚的鄉鎮工業(yè)少，龍頭企業(yè)規模小，輻射帶動(dòng)能力弱。據統計，全市鄉鎮企業(yè)總數中集聚在縣城的僅占5%，集聚在建制鎮和集鎮的占45%，其余都分布在自然村。在全市農業(yè)龍頭企業(yè)中，年銷(xiāo)售收入過(guò)億元的雖然有30多家，但直接面對農民的種植業(yè)和養殖業(yè)方面的重點(diǎn)龍頭企業(yè)，不論是規模還是數量上，都顯得過(guò)小、過(guò)少，缺乏帶動(dòng)農民致富的能力。三是農產(chǎn)品加工程度和檔次較低，科技含量和競爭力不高。像中魯果汁、好當家等那樣的航母式的大企業(yè)寥寥無(wú)幾，因而缺乏市場(chǎng)競爭能力；另外，農業(yè)的標準化生產(chǎn)剛剛起步，農產(chǎn)品質(zhì)量安全意識較弱。四是區域間、產(chǎn)業(yè)間發(fā)展不平衡。在全市銷(xiāo)售收入過(guò)億元的33家龍頭企業(yè)中，榮成有22家，占66.7%，水產(chǎn)企業(yè)有25家，占75.7%。這種布局造成了基礎設施的重復建設，浪費了寶貴的土地資源，制約了威海市農業(yè)和農村經(jīng)濟的健康發(fā)展。

2003年1月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于做好農民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理的通知》（國辦發(fā)[2003]1號），對農村勞動(dòng)力就業(yè)服務(wù)管理做出明確規定。結合威海市實(shí)際，應重點(diǎn)抓好以下幾方面的工作。

（一）充分提高認識，繼續加大對農村勞動(dòng)力轉移培訓和開(kāi)發(fā)就業(yè)工作的力度。農村富余勞動(dòng)力向非農產(chǎn)業(yè)轉移，是工業(yè)化、城市化、現代化發(fā)展的必然趨勢，是溝通城鄉經(jīng)濟和培育要素市場(chǎng)的必然要求，是促進(jìn)農業(yè)和農村經(jīng)濟結構調整，增加農民收入，保障和提高農民基本生活水平的根本措施，也是事關(guān)全市經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )穩定的重要問(wèn)題。各級政府要在思想上把農村勞動(dòng)力轉移流動(dòng)問(wèn)題納入經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境中，列入日常管理工作程序中，要通過(guò)廣播、電視等新聞媒體和各種靈活多樣的形式，大力宣傳實(shí)行城鄉統籌就業(yè)、發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟的客觀(guān)必然性和推動(dòng)經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展的重大意義。要積極引導全社會(huì )特別是廣大農民解放思想，轉變觀(guān)念，促進(jìn)農村勞動(dòng)力向非農產(chǎn)業(yè)轉移。

（二）推進(jìn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化，制訂積極政策擴大農業(yè)內部就業(yè)空間。實(shí)踐證明，農村富余勞動(dòng)力向非農產(chǎn)業(yè)轉移的工作重心應該是向農村的加工業(yè)、商貿服務(wù)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。一要培育、壯大龍頭企業(yè)。堅持高起點(diǎn)、外向型的原則，走培植與引進(jìn)相結合的路子，借鑒國內外、省內外的成功經(jīng)驗，立足威海市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)圍繞種植業(yè)、畜牧業(yè)、水果業(yè)和水產(chǎn)業(yè)抓好外向型龍頭企業(yè)的建設，拉長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈條，為農民爭取更大的就業(yè)空間和利潤空間。在其發(fā)展的過(guò)程中，尤其要注意解決好“瓶頸”問(wèn)題。一方面，可參照國家和省里的做法，設立“農業(yè)產(chǎn)業(yè)化辦公室”，切實(shí)加強對農業(yè)龍頭企業(yè)的指導和調控。另一方面，建立龍頭企業(yè)發(fā)展基金，落實(shí)有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，調動(dòng)全社會(huì )參與培育和壯大龍頭企業(yè)積極性，促進(jìn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，為經(jīng)濟振興和農村勞動(dòng)力就業(yè)搭建穩固的平臺。二要加強農業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設。把基地建設、主導產(chǎn)業(yè)的形成與龍頭企業(yè)的發(fā)展密切結合起來(lái)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展專(zhuān)業(yè)村、專(zhuān)業(yè)鎮和專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟帶。引導農戶(hù)按照龍頭企業(yè)和國際市場(chǎng)的標準進(jìn)行原料生產(chǎn)，加快發(fā)展優(yōu)質(zhì)專(zhuān)用和無(wú)公害農產(chǎn)品，實(shí)現基地建設的區域化、專(zhuān)業(yè)化和農產(chǎn)品的標準化，以此帶動(dòng)農村勞動(dòng)力的就地轉移。三要搞好農村合作經(jīng)濟組織建設。目前，威海市農村合作經(jīng)濟組織涉及的領(lǐng)域已從林果、畜牧、蔬菜、水產(chǎn)等傳統產(chǎn)業(yè)，拓展到運輸、儲藏、水利建設、資源開(kāi)發(fā)、農副產(chǎn)品加工和手工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)等各個(gè)方面，要進(jìn)一步發(fā)揮農村合作經(jīng)濟組織在吸納農村勞動(dòng)力就業(yè)方面的載體作用，使其成為吸納農村勞動(dòng)力就業(yè)的有效載體。四要在完善其運行機制的基礎上，多在服務(wù)上下功夫。各級政府不僅要在政策、資金、技術(shù)上給予必要的扶持，更重要的是要按照農村合作經(jīng)濟組織的要求，使其向自愿互利、自我管理、自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展的目標轉變，以適應產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化發(fā)展的客觀(guān)需要。有關(guān)部門(mén)要轉變職能，為農村合作經(jīng)濟組織提供報批、注冊、登記等一條龍服務(wù)，從政策導向、資金、技術(shù)、信息、人才、輿論等方面給予傾斜。五要刺激勞動(dòng)密集型生產(chǎn)技術(shù)的推廣與應用，創(chuàng )造更多的就業(yè)機會(huì )引導城市勞動(dòng)密集型生產(chǎn)技術(shù)和企業(yè)向其原料基地轉移。要鼓勵個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)、股份合作制企業(yè)等多種所有制形式的經(jīng)濟組織的發(fā)展。繼續規范鄉鎮企業(yè)，利用多年以來(lái)積累的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗，在推進(jìn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程中，成為農村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟發(fā)展的龍頭企業(yè)和消化安置農村勞動(dòng)力的重要基地。

（三）建立和完善有關(guān)農村勞動(dòng)力轉移流動(dòng)的配套制度，維護農民工的合法權益。一是深化戶(hù)籍制度改革，實(shí)行按產(chǎn)業(yè)登記戶(hù)籍制度，保證有固定單位、較穩定收入來(lái)源及有一定勞動(dòng)技能的農民工直接在當地定居；要對取得當地勞動(dòng)部門(mén)認定的職業(yè)資格證書(shū)的當地農村勞動(dòng)力及時(shí)轉入中心市、鎮。取消外來(lái)人身份，逐步建立城鄉統一、有一定自由遷徙權利的戶(hù)籍制度，使就業(yè)的相對穩定性取代盲目的流動(dòng)性。二是制定公平的農民工就業(yè)政策，構建符合城鄉統籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制農村勞動(dòng)力的就業(yè)歧視性政策，通過(guò)嚴格的用工合同制度使農民工與城鎮職工享受同樣的政治生活及社會(huì )保險待遇。三是根據鄉鎮企業(yè)及農村產(chǎn)業(yè)化的特點(diǎn)，制定農民工參加社會(huì )保險的具體辦法，根據農民工的需求、承受能力和目前條件，按分類(lèi)分層保障原則提供社會(huì )保障。要盡快把農民工的養老、工傷、醫療保險等基本社保項目建立起來(lái)，保證農民工在工資福利、社會(huì )保險、勞動(dòng)權益、勞動(dòng)安全等方面享受與城鎮職工同等待遇。

（四）建立統一、有力的歸口管理協(xié)調機構，強化管理服務(wù)功能。各級政府要建立規范統一的、跨部門(mén)（行業(yè)）的、職責明確、保障有力的歸口管理議事機構，融協(xié)調、管理、服務(wù)、教育培訓為一體，實(shí)行長(cháng)效管理，負責研究制定農民流動(dòng)的管理政策，加強宏觀(guān)調控，加大對農民工的管理和服務(wù)力度，研究解決農民工管理服務(wù)工作中出現的重大問(wèn)題。

（五）做好農村勞動(dòng)力的轉移培訓工作，提高農民工的整體素質(zhì)。各級政府、各有關(guān)部門(mén)要把農民工轉移培訓工作作為一項重要任務(wù)來(lái)抓，制定專(zhuān)門(mén)的培訓計劃，提高農民工的整體素質(zhì)。首先，要按照市勞動(dòng)保障局等六部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于勞動(dòng)預備制度實(shí)施辦法》（威勞發(fā)〔2001〕76號）的要求，對擬向非農產(chǎn)業(yè)轉移或進(jìn)城務(wù)工的農村初、高中畢業(yè)生納入勞動(dòng)預備制培訓范圍。把培訓和就業(yè)準入有機地結合起來(lái)，對準備從事非農產(chǎn)業(yè)工作或進(jìn)城務(wù)工的農村勞動(dòng)力，在取得相應的職業(yè)資格或掌握一定技能后，納入勞動(dòng)力信息資源管理系統，優(yōu)先推薦就業(yè)。其次，要按照《威海市農村勞動(dòng)力轉移培訓規劃意見(jiàn)》（威勞發(fā)〔2002〕3號）和《進(jìn)一步加強農村勞動(dòng)力職業(yè)培訓工作促進(jìn)轉移就業(yè)的意見(jiàn)的通知》（威政發(fā)[2003]48號）的要求，合理增加投資，為30%的農村富余勞動(dòng)力提高技術(shù)和轉移就業(yè)提供職業(yè)指導、實(shí)用技術(shù)和創(chuàng )業(yè)能力的培訓。要落實(shí)農村勞動(dòng)力轉移培訓目標，完善城鄉就業(yè)培訓網(wǎng)絡(luò )，發(fā)揮現有培訓機構、培訓基地的作用，開(kāi)展各具特色的培訓，建立統一的管理制度，多層次、多渠道、多學(xué)制、多形式開(kāi)展培訓。同時(shí)，積極開(kāi)展農村富余勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓。要以提高職業(yè)技能為重點(diǎn)，重點(diǎn)突出職業(yè)技能培訓、政策和法律法規知識培訓、安全常識和公民道德規范培訓等方面的內容，提高農民工的綜合素質(zhì)。第三，積極開(kāi)展農村勞動(dòng)力職業(yè)技能鑒定試點(diǎn)工作。鼓勵經(jīng)過(guò)轉移培訓的農村勞動(dòng)力參加有關(guān)部門(mén)組織的職工技能鑒定。鑒定合格的，可以獲得統一的職業(yè)資格證書(shū)。對農村勞動(dòng)力進(jìn)行職業(yè)技能鑒定，必須堅持自愿的原則，禁止借鑒定之名向農民亂收費。鄉鎮企業(yè)職工的技能培訓與考核鑒定工作，繼續按照農業(yè)部、勞動(dòng)部的有關(guān)規定落實(shí)。

（六）強化鎮村勞動(dòng)保障管理服務(wù)機構，提高管理功能，廣泛提供就業(yè)信息服務(wù)。要按照“三化”建設的要求逐步建立統一、開(kāi)放、競爭、有序、城鄉一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)，為農民工轉移提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。一是要規范鄉鎮街道勞動(dòng)保障管理服務(wù)站的建設。較大的村要建立勞動(dòng)保障服務(wù)點(diǎn)，鄉鎮、街道的就業(yè)服務(wù)重在及時(shí)、準確地提供崗位供求信息，降低農民外出就業(yè)成本，減少農村富余勞動(dòng)力的盲目流動(dòng)性。二是完善市、縣、鄉鎮、村四級貫通的市場(chǎng)就業(yè)服務(wù)體系，建立全市統一的農民工數據庫。在調查摸底的基礎上，掌握翔實(shí)準確的全市農村富余勞動(dòng)力資源分布、就業(yè)狀況和轉移意向等第一手材料，在現有的社會(huì )保障網(wǎng)絡(luò )的基礎上，建立本市農民工就業(yè)管理檔案和外來(lái)務(wù)工人員供求信息、動(dòng)態(tài)信息，為科學(xué)決策提供快捷的服務(wù)。三是大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟。按市場(chǎng)化、企業(yè)化的要求，從機構組織、教育培訓、勞務(wù)信息、權益保障等方面規范勞務(wù)輸出行為，積極為農民工外出打工架橋鋪路。實(shí)行跟蹤管理，及時(shí)為輸出勞務(wù)人員排憂(yōu)解難。

（七）加強勞動(dòng)保障監察力量，切實(shí)加大執法力度，保障農民工的合法權益。一是要充實(shí)強化勞動(dòng)保障執法監察隊伍。建議成立市勞動(dòng)監察支隊，由市勞動(dòng)保障行政主管部門(mén)授權行使行政職能，專(zhuān)職負責勞動(dòng)保障領(lǐng)域各類(lèi)違法違章案件的查處和矛盾糾紛，維護勞動(dòng)者的合法權益。二是切實(shí)加大用人單位對農民工各項社會(huì )保險的征繳力度，使農民工與城鎮在職職工享受同等待遇。各級勞動(dòng)保障部門(mén)要督促用人單位與農民工簽訂勞動(dòng)合同，享受就業(yè)期間的養老、醫療和工傷保險待遇；執法監察部門(mén)要加大對農民工勞動(dòng)合同的監督檢查力度，及時(shí)受理勞動(dòng)合同糾紛。對不與農民工簽訂勞動(dòng)合同、采取欺詐和威脅等手段簽訂合同，以及不履行勞動(dòng)合同的單位，要責令其糾正；對農民工合法利益造成損害的，要責令其進(jìn)行賠償；造成嚴重后果的，要依法嚴肅處理。三是對拖欠和克扣農民工工資的用人單位，要責令其及時(shí)補發(fā)，不能立即補發(fā)的，要制定清欠計劃，限期補發(fā)。對惡意拖欠和克扣工資的企業(yè)，涉嫌犯罪的，移交司法機關(guān)依法嚴肅處理。企業(yè)在依法破產(chǎn)、清償債務(wù)時(shí)，要按照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規定，把拖欠的農民工工資納入第一清償順序。四是要繼續做好勞動(dòng)力市場(chǎng)清理整頓工作，嚴厲打擊非法職業(yè)中介組織，凈化市場(chǎng)秩序，切實(shí)保障農民工的合法權益。