我國農村土地制度改革的新思路

【摘 要】“三農”問(wèn)題能否順利解決，全面建設社會(huì )主義小康社會(huì )的宏偉目標能否實(shí)現，農村土地制度改革是關(guān)鍵。本文在分析農村土地制度局限性和存在問(wèn)題的基礎上，對我國未來(lái)土地制度改革路徑做出了嘗試性探索。

【關(guān)鍵詞】土地制度 改革 新思路

一、當前我國農村土地制度的局限性和存在的問(wèn)題

1.農地產(chǎn)權關(guān)系模糊，所有權不明

1978年，農村土地產(chǎn)權關(guān)系調整后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制主要是為解決農村計劃經(jīng)濟體制對農民束縛的問(wèn)題而產(chǎn)生，缺乏系統理論準備、制度設計和有計劃地實(shí)施，是一種誘致性的制度變遷。這注定其不完善性——農地產(chǎn)權關(guān)系模糊，所有權不明。

現行農地產(chǎn)權制度關(guān)系模糊，所有權不明主要體現在法律界定上。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業(yè)法》等重要法律都規定農村土地集體所有制，但“集體”這一主體，法律規定極為含糊。在《憲法》中界定為集體所有，在《民法通則》中被界定為鄉(鎮)、村兩級，而在《農業(yè)法》和《土地管理法》中則是鄉(鎮)、村或村內農村集體經(jīng)濟組織；究竟是哪一級組織，法律制度均未明晰，這就造成農地所有權表面的主體多重化和實(shí)際的主體虛化。同時(shí)，土地相關(guān)法對土地所有權內涵、法律形式、實(shí)現方式，所有權主體地位沒(méi)有相應合理的規定。這就造成政府經(jīng)營(yíng)土地，土地產(chǎn)權轉讓高額收益被政府獨得。

2.農地承包經(jīng)營(yíng)權穩定性不強

土地承包經(jīng)營(yíng)權是隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制出現的。新《農村土地承包法》頒布前，土地承包經(jīng)營(yíng)權屬契約規定的債權性質(zhì)，而非法律賦予的物權。雖然國家強調穩定農村家庭承包制，但農地制度改革是一個(gè)逐步演進(jìn)過(guò)程，其中涉及各種利益關(guān)系，由此造成農地承包經(jīng)營(yíng)權關(guān)系不穩定。由于農地承包經(jīng)營(yíng)權關(guān)系穩定性不強，就為有關(guān)部門(mén)利用權力，任意進(jìn)行土地調整提供了便利。土地發(fā)包者在利益驅動(dòng)下進(jìn)行權力尋租，利用土地所有權侵蝕農民的承包經(jīng)營(yíng)權，借結構調整、規模經(jīng)營(yíng)、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化等名目，強行流轉農民土地經(jīng)營(yíng)使用權。由此引發(fā)農民對土地預期的不確定，導致農戶(hù)追求短期經(jīng)濟效益，粗放式經(jīng)營(yíng)，掠奪式開(kāi)發(fā)，以致整個(gè)農業(yè)生產(chǎn)后勁乏力，最終使中國特色農業(yè)現代化發(fā)展受阻。

3.農村稅費制度改革后的制度保障缺失，造成農民受益權隱性流失

土地利益分配機制是土地制度安排的關(guān)鍵，直接關(guān)系農村土地經(jīng)營(yíng)制度運行效率。從集體土地受益權來(lái)看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制最初是將集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方，以土地所有權向農戶(hù)收取土地承包費；農戶(hù)作為承包方，承包土地使用權，獲取土地產(chǎn)出的全部產(chǎn)品，完成國家和集體的稅費任務(wù)。然而，取消農業(yè)稅后，國家相應免除了集體收取的土地承包費，村集體喪失了土地所有權收益，并且集體土地不能直接入市交易?！掇r村土地承包法》規定“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業(yè)戶(hù)口的，應當將承包的耕地和草地交回承包方?！边@意味進(jìn)入大中城市非農就業(yè)農民將失去土地權益，造成大中城市與小城鎮非農就業(yè)人員及全民和集體之間土地權益不平等。最后，農村稅費改革后，很多農村相應制度保障缺失嚴重，地方費大于稅，加重農民負擔?；诂F行農地制度安排的不完善，農村土地生產(chǎn)能力因制度缺陷而受到制約。 二、當前我國農村土地制度變遷的新思路

1.在土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)格局下，進(jìn)一步穩定和完善農地承包制度，讓農地所有權和使用權分離，明確農民使用權主體地位，以適應現代化農業(yè)經(jīng)營(yíng)的需要。在實(shí)際操作中，可將土地所有權分解為由國家掌控的社會(huì )所有權和農戶(hù)掌控的個(gè)人所有權兩部分，農村集體只在土地管理中承擔事務(wù)性工作。這種產(chǎn)權安排既確保國家擁有宏觀(guān)調控土地資源開(kāi)發(fā)、利用權，又堅持農戶(hù)為基本的經(jīng)營(yíng)組織單位。實(shí)際就是賦予農村土地使用權以商品屬性?！锻恋爻邪ā房倓t提出讓農地承包經(jīng)營(yíng)權長(cháng)期化，為農地使用權商品化提供了法律支持。貫徹《農業(yè)法》，把農地家庭承包經(jīng)營(yíng)納入法制軌道，明確農民土地使用權主體地位，保證其“30年不變”的土地使用權，如此才能促進(jìn)農戶(hù)對土地的長(cháng)期投資和資本積累，保障農業(yè)可持續發(fā)展。同時(shí)，明確農地集體所有權與農民使用權之間的關(guān)系，加強土地承包合同管理，允許農民自由選擇土地用途，自由交易、抵押，嚴禁損害農民合法權益的行為。推動(dòng)土地市場(chǎng)開(kāi)放和土地交易自由，嚴格按照土地市場(chǎng)規范推動(dòng)農地的自由流轉，減少政府、企業(yè)、村民自治組織經(jīng)營(yíng)土地的弊端，使農村土地達到優(yōu)化組合和規模經(jīng)營(yíng)。

2.規范土地經(jīng)營(yíng)模式，推進(jìn)土地使用權私有化，實(shí)行土地入股的經(jīng)營(yíng)方式。土地使用權私有化就是在農村構建土地所有權與使用權分離的制度架構，在保持土地所有權歸集體的前提下，明確土地使用權歸農民私有，將農民對土地的承包權由30年、70年不變延長(cháng)到承包無(wú)限期，使土地使用權私有化長(cháng)期化的經(jīng)營(yíng)模式。土地使用權歸農民私有，使勞動(dòng)者與生產(chǎn)要素能夠家庭經(jīng)營(yíng)范圍內緊密結合，使農民能夠合理地開(kāi)發(fā)利用土地。在保證農民土地使用權私有化的前提下，實(shí)行土地入股的農地經(jīng)營(yíng)方式成為可能。這種方式比較符合農村目前生產(chǎn)力狀況。實(shí)行按股分紅與按勞分配結合的方式，讓愿意種地的農民留下，激發(fā)農民對土地長(cháng)期投資的積極性，保證土地利用效率，增強農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)效應；憑土地股份分紅的農民可向非農產(chǎn)業(yè)轉移，獲得更多收入。再者，土地使用權私有化可避免土地承包定期調整時(shí)土地所有權代理人的權力尋租機會(huì )，降低土地利用成本，解決土地使用權流轉障礙，保證土地資源不流失、不損失，加速農地資產(chǎn)資本化、證券化進(jìn)程。

3.進(jìn)一步完善農村稅費制度，加強農業(yè)社會(huì )化服務(wù)體系建設，完善農村社保體系，為農村土地制度改革提供保障。我國農業(yè)稅改革已取得一定成果，但與體現土地價(jià)值，保證土地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)相應的土地產(chǎn)權稅、土地荒蕪稅、耕地占用稅等在內的土地稅體系尚需完善；此外，農業(yè)稅取消后，農村中的各種收費侵蝕了稅改帶給農民的利益，建立行之有效的費改稅制度是勢所必需。其次，農業(yè)社會(huì )化服務(wù)體系的建立，能夠克服農地家庭承包經(jīng)營(yíng)的弱點(diǎn)，有效解決農業(yè)技術(shù)推廣、農機聯(lián)合作業(yè)等問(wèn)題，有利于發(fā)揮分工協(xié)作優(yōu)勢，促進(jìn)高技術(shù)農業(yè)發(fā)展和農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)，為農地制度改革提供有效的社會(huì )支撐。最后，完善農村社保體系，逐步將農村的社會(huì )保障由依靠土地轉變?yōu)橐揽可鐣?huì )和制度，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)。

制度變遷的后果無(wú)法預測，國情決定農村土地產(chǎn)權制度只能在集體所有制前提下，進(jìn)行相對穩妥地使用權創(chuàng )新。唯有如此，才能根本上改變城鄉二元結構，實(shí)現城鄉統籌發(fā)展。

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