制度經(jīng)濟學(xué)視角下當代中國政治改革的制度供給淺析

這種高度集權的政治體制形成后，在社會(huì )主義改造和國民經(jīng)濟恢復和發(fā)展的初期具有一定的歷史合理性，也發(fā)揮了一定的作用。如果說(shuō)計劃經(jīng)濟在歷史上曾經(jīng)適應建國初期的經(jīng)濟狀況，發(fā)揮了社會(huì )主義國家集中資源辦大事的優(yōu)勢的話(huà)，那么適應計劃經(jīng)濟的集權政治體制則有利于保護新生的社會(huì )主義政權、打擊敵對勢力的反抗，維護國家在政治上的團結和統一。也就是說(shuō)，這個(gè)政治體制形成時(shí)期是有制度收益的。但是，其制度收益是遞減的，隨著(zhù)社會(huì )主義事業(yè)的發(fā)展，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境的改變，其越來(lái)越成為經(jīng)濟社會(huì )進(jìn)一步發(fā)展的體制性障礙，制度成本越來(lái)越高，其制度凈收益已經(jīng)愈來(lái)愈小了。 從理論上進(jìn)一步分析，集中的經(jīng)濟體制和集權的政治體制結合在一起，實(shí)際上是把資源和利益集中在國家和政府手中，國家利用政權和強制性的手段剝奪社會(huì )利益，壓制社會(huì )利益，侵占社會(huì )利益空間。民間和社會(huì )利益因為缺少可以和國家抗衡的手段，其自主性越來(lái)越小，活動(dòng)范圍越來(lái)越狹窄，以致最后成為國家的附庸。如果說(shuō)，建國初期的政治體制還能保障國家和社會(huì )的整體利益，具有一定的制度收益，那么隨著(zhù)和平建設時(shí)期的到來(lái)，這種政治體制已經(jīng)成為公民實(shí)現自身利益的障礙，其制度收益越來(lái)越小了。因為隨著(zhù)國家和政府壟斷了絕大部分政治權力，公民和社會(huì )只有聽(tīng)命和服從的義務(wù)，沒(méi)有任何自主、表達、參與的空間。公民的利益意識受到壓抑、追求利益的努力受到批判，可能獲得的利益被平均主義的分配方式變相剝奪，而集權的政治體制則是國家控制公民的一種制度安排。針對這種制度安排的弊端和缺陷，鄧小平在1980年《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》的講話(huà)中有一段精辟論述，即“黨和國家現行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，……從黨和國家的領(lǐng)導制度、干部制度方面來(lái)說(shuō)，主要的弊端是官僚主義現象，權力過(guò)分集中的現象，家長(cháng)制現象，干部領(lǐng)導職務(wù)終身制現象和形形色色的特權現象”。而這諸多弊端中處于核心地位的是權力的過(guò)分集中，“在加強黨的一元化領(lǐng)導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于幾個(gè)第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導”。權力高度集中，個(gè)人說(shuō)了算，個(gè)人凌駕于組織之上，個(gè)人決策，獨斷專(zhuān)行，個(gè)人竟可以決定他人的命運、決定單位的命運甚至決定國家的命運，這種政治體制很容易釀成重大錯誤且難以糾正，形成家長(cháng)制作風(fēng)并造成嚴重的特權、官僚主義和腐敗現象，不利于黨的事業(yè)，不利于社會(huì )主義事業(yè)，不符合廣大人民群眾的根本利益。這種體制不僅不能保障人民群眾利益，反而是損害人民群眾利益，其制度收益是越來(lái)越少了。 潛在的制度供給之所以產(chǎn)生，是因為新的制度安排能夠給人們帶來(lái)收益。傳統的高度集權的政治體制已經(jīng)不能給人們帶來(lái)更多的制度收益，人們當然期望政治制度的變革，期望新的政治制度安排和政治體制改革能帶來(lái)新的制度收益，滿(mǎn)足人們不斷增長(cháng)的利益需求。針對原有政治體制高度集權的政治弊端，新的制度安排應該是一種相對分權和民主的體制，是一種給人們提供更多的利益表達和政治參與機會(huì )的體制，是一種不斷滿(mǎn)足人們政治權利要求的體制。當代中國的政治改革就是沿著(zhù)這一思路展開(kāi)的。 政治制度供給中政府的角色定位 上面分析的政治制度需求可以理解為潛在的政治制度供給，因為政治制度需求其實(shí)為現實(shí)的政治制度供給提供了一種可能性。但是，潛在的制度供給不等于現實(shí)的制度供給，政治改革作為現實(shí)的政治制度供給，是政治制度的供給主體決定或主導的政治變革，政治制度的供給主體應該主要是政府，在當代中國主要體現為執政黨。因為中國的政治改革是共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的改革，政府不過(guò)是負責政治改革的執行。但從規范的意義講，中國還是把政府作為政治制度的供給主體，當然，這里的政府是更廣義的政府概念，除了包括一般廣義的立法、行政、司法機構外，更包括了執政黨因素，因為共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國政治制度的特色和優(yōu)勢。 （一）政治制度供給者決定政治改革 政治改革的發(fā)生，首先要產(chǎn)生一定的政治制度需求，但并不是有一定的政治制度需求，就一定能夠產(chǎn)生相應的政治制度供給；或者說(shuō)，政治制度供給并不一定完全滿(mǎn)足政治制度需求，也可以理解為潛在的政治制度供給不一定成為現實(shí)的政治制度供給。 原因主要在于政治制度需求與政治制度供給存在社會(huì )收益與個(gè)別收益的差別。從前面的分析可知，制度需求是制度服務(wù)的接受者的需求或社會(huì )需求，是在社會(huì )成本和社會(huì )收益分析的基礎上形成的，是由制度的社會(huì )凈收益決定的，而且這里的制度收益通常指制度的運行收益，制度成本也是指制度的運行成本。與制度需求不同，制度供給一般是制度決定者的供給，它是由制度決定者生產(chǎn)和提供的。制度供給雖然也是在制度成本和收益分析的基礎上決定的，但它所依據的不是制度的社會(huì )成本和社會(huì )收益，而是制度的個(gè)別成本和個(gè)別收益?！安粌H如此，決定制度供給的個(gè)別成本也一般不是指制度的運行成本，而是指制度的變革成本”。制度的運行成本和變革成本是兩個(gè)不同的概念，運行成本是指維護一定的制度安排和制度結構運轉而必須的人力、物力、財力的耗費，是在該制度建立起來(lái)并投入運行之后才產(chǎn)生的費用；變革成本則是為建立一種制度安排和制度結構所必須耗費的人力、物力、財力，是一種過(guò)渡成本。一旦一種制度或制度結構建立起來(lái)，變革成本就會(huì )終止，運行成本隨即發(fā)生。 既然制度需求是由制度的社會(huì )凈收益決定的，而制度供給是由制度的個(gè)別凈收益決定的。由于制度的社會(huì )成本、社會(huì )收益與個(gè)別成本、個(gè)別收益之間存在著(zhù)差異和矛盾，其社會(huì )凈收益與個(gè)別凈收益之間也必然存在差異和矛盾。當新制度的預期社會(huì )凈收益大于原有制度的社會(huì )凈收益，制度接受者或社會(huì )成員產(chǎn)生新的制度需求時(shí)，只有新制度的個(gè)別潛在凈收益大于原有制度的個(gè)別凈收益，即制度變革者感到有利可圖時(shí)，才會(huì )提供新的制度安排，這時(shí)政治制度供給才能滿(mǎn)足政治制度需求，政治改革才能發(fā)生。否則，雖然新制度的預期社會(huì )凈收益大于原有制度的社會(huì )凈收益，但新制度的預期個(gè)別凈收益小于或等于原有制度的個(gè)別凈收益，這時(shí)推行政治變革對制度供給或決定者來(lái)說(shuō)顯然是不劃算的。在此種情形下，潛在的制度供給不會(huì )形成現實(shí)的制度供給，雖然社會(huì )有政治制度的需求，但政治制度的供給者往往缺乏制度供給的意愿和動(dòng)力，政治改革當然難以發(fā)生。因此，“制度變革與其說(shuō)取決于制度需求，不如說(shuō)是取決于制度供給”，政治制度變革是在社會(huì )政治制度需求的前提下，政治制度的供給者或決定者主導的政治變遷。 （二）從公共選擇的角度理解政治制度供給和政治改革 當代中國政治改革是政府主導的政治變遷，政府是政治制度的基本供給者。政治制度作為一種公共產(chǎn)品，和社會(huì )全體公民的利益緊密相聯(lián)，因此政治制度供給是一個(gè)需要集體決定、政府主導的公共選擇問(wèn)題。政府是負責履行公共產(chǎn)品供給職能的一種特殊社會(huì )機構，但政府提供不提供政治制度安排，什么時(shí)間提供政治制度安排、提供什么樣的政治制度安排、怎樣提供政治制度安排，又不是政府能夠一手說(shuō)了算。政府能否提供有效的政治制度供給，關(guān)鍵在于政府在決策時(shí)是否考慮了社會(huì )公眾的利益要求，是否代表了公眾利益，是否以社會(huì )福利最大化為目標。但是，社會(huì )的利益往往是相互沖突的，不同的階級、階層和集團都有自己的利益要求，不同的利益要求之間難免會(huì )發(fā)生矛盾。政府如何在相互沖突的利益之間找到各種利益的契合點(diǎn)，尋求社會(huì )公共利益的合理空間，這是政府在政治制度安排中必須考慮的問(wèn)題。因此，政府對政治制度的選擇，并不是政府單方面意志的體現和決定，而是一個(gè)利益沖突條件下的公共選擇問(wèn)題，其中充滿(mǎn)各種社會(huì )利益的博弈。