論城市拆遷補償

摘 要 當前，隨著(zhù)城市建設的快速發(fā)展，各種各樣的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設項目拆遷工作大面積鋪開(kāi)，作為政府土地歸集的有效杠桿，土地儲備制度已在各地推廣。然而，由于拆遷補償法規存在缺陷，各地土地收購儲備的運行模式各不一樣，但都既有市場(chǎng)運作的成分，也有政府行政的因素，無(wú)非是市場(chǎng)運作成分多一些，或是政府行政因素多一些。拆遷利益矛盾日益激烈，暴力沖突、甚至諸如引火自焚的極端事件不斷見(jiàn)諸于報端，拆遷已成為全國性的話(huà)題。面對如此嚴峻的形勢，我們有必要探究糾紛產(chǎn)生的根源，找出解決糾紛的辦法，為城市建設創(chuàng )造和平，穩定社會(huì )環(huán)境。目前全國各地強制拆遷公民合法私有房屋主要依據是國務(wù)院制訂的《城市房屋拆遷管理條例》，它不能有效遏止和解決房屋拆遷糾紛。目前，各地正在進(jìn)行的土地儲備，嚴格意義上講是一種土地經(jīng)營(yíng)行為，城市私有房屋土地使用權應依法確認，并在拆遷中予以公平補償。從房地產(chǎn)市場(chǎng)購買(mǎi)房屋所有權人雖然當初購買(mǎi)房屋時(shí)沒(méi)有直接和國家簽訂國有土地使用權出讓合同，但是被拆遷房屋的開(kāi)發(fā)商和政府訂立過(guò)合同，列入拆遷范圍的強行拆遷，于法無(wú)據，應當謹用；消除矛盾，必須在尊重被拆遷人各項權益的基礎上進(jìn)行公平協(xié)商、補償。本文試圖分析矛盾的根源，研究土地儲備的性質(zhì)、土地使用權的確認、強行拆遷的合法性和公平補償的確定，最后提出建設性的建議，以期達到有益于城市建設的建康發(fā)展之目的。

關(guān)鍵詞:城市拆遷;土地儲備;公平補償

近些年來(lái)，隨著(zhù)“經(jīng)營(yíng)城市”理念的提出，各地各種房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設項目、拆遷工作大面積鋪開(kāi)。一方面，以較高的效率推動(dòng)城市發(fā)展，改善城市形象，提高城市品位，另一方面，惡化了被拆遷人的生活狀況，激化了社會(huì )矛盾。據建設部統計，2002年1—8月份，建設部受理來(lái)信共4820件次，其中，涉及拆遷問(wèn)題的占28%。上訪(fǎng)1730批次，其中反映拆遷問(wèn)題的占70%；在集體上訪(fǎng)的123批次中，拆遷問(wèn)題占83.7%。據國家信訪(fǎng)局統計，截至2003年8月底，國家信訪(fǎng)局接到關(guān)于拆遷糾紛的投訴信件共11.641封，比2002年同期上升50%，上訪(fǎng)人數5360人次，上升47%，近些年來(lái)，在有些地方拆遷問(wèn)題已呈白熱化趨勢。安徽老農朱正亮天安門(mén)自焚受傷、南京居民翁彪自焚身亡等均涉及房屋拆遷問(wèn)題。面對如此嚴峻的形勢，我們有必要探究糾紛產(chǎn)生的根源，找出解決糾紛的辦法，為城市建設創(chuàng )造和平、穩定的社會(huì )環(huán)境。 一、 土地儲備制度 當前，城市建設用地多采用土地儲備的方式進(jìn)行歸集，拆遷補償多發(fā)生在土地儲備的收購階段，因此.要弄清拆遷補償，必須研究土地儲備。 關(guān)于土地儲備的定義，各地說(shuō)法不一，其中比較有代表性的有兩種：一種指土地儲備機構依據規定，將需盤(pán)活的土地收回、收購予以?xún)Υ?，并通過(guò)前期開(kāi)發(fā)利用和受政府委托預出讓等形式，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)的行為?！绷硪环N是政府依照法定程序，運用市場(chǎng)機制，按照土地利用總體規劃和城市規劃，對通過(guò)收購、收回、置換和征用等方式取得的土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)，并予以?xún)Υ?，以供應和調控城市各類(lèi)建設用地需求的一種經(jīng)營(yíng)管理制度?！?各地土地收購儲備的運行模式各不一樣，但都既有市場(chǎng)運作的成分、也有政府行政的因素，無(wú)非是市場(chǎng)運作的成分多一些，或是政府行政的因素多一些。 各地土地儲備機構擔當著(zhù)雙重角色：一是政府授權而行使部分行政權力，如代表政府制定收購儲備計劃等。二是根據市場(chǎng)經(jīng)濟規則而行使企業(yè)行為，如根據土地市場(chǎng)需求收購儲備出讓土地等。 那么， 土地收購儲備行為性質(zhì)到底應該是什么?當前，大致有: 1、行政行為說(shuō)(強制說(shuō))，2、民事行為說(shuō)（自由論），3、區分說(shuō)，4、經(jīng)濟法律行為說(shuō)。實(shí)際上，細分行政主體在土地儲備中的角色，即可看出土地儲備的本質(zhì)屬性，土地管理部門(mén)依職權做出土地規劃，適時(shí)土地儲備機構作為拆遷人(收購者)進(jìn)行拆遷，房屋拆遷主管部門(mén)對拆遷事務(wù)進(jìn)行管理，拆遷人與被拆遷人進(jìn)行補償協(xié)商。拆遷補償（收購土地）是其核心，根據土地儲備的非公益性和拆遷的民事行為性，土地儲備應為民事行為。只不過(guò)在整個(gè)過(guò)程中，參與的行政主體多，土地作為商品的特殊性質(zhì)和土地市場(chǎng)的特別管理，使得收購過(guò)程行政色彩較濃。 二、關(guān)于土地使用權 土地儲備意味著(zhù)土地權屬的變更，從理論上講，土地收購是原用地人.土地儲備機構如何合理分配土地收益，從實(shí)踐中看，拆遷補償糾紛也是利益的分配問(wèn)題，一是雙方的地位是否平等。二哪些該補償。三是補償標準如何定。下邊將分別進(jìn)行探討。 按照傳統的民法理論，物權分為自物權和他物權。自物權是對自己的物所享有的權利；他物權是對他人的物所享有的權利。對于他物權來(lái)講，他物權人雖然不享有此物的所有權，但依照權能的劃分，仍然可依法對他人之物享有占有、使用、收益和依法處分的權利?！读_馬法》以來(lái)，一個(gè)傳統的基本愿則是優(yōu)先保護房屋所有人權利，就是土地所有權人有義務(wù)尊重房產(chǎn)權人的權利?！八袡嗳瞬坏靡宰约旱男袨榛蛉魏畏椒〒p害用益權人的權利?！边@種傳統的民法物權論自羅馬法始，已為現代各國民法所采用，在我國的《民法通則》中則表述為財產(chǎn)權和與財產(chǎn)權有關(guān)的財產(chǎn)權。 國有土地所有權包含占有權、使用權、收益權和處分權四種權能。國有土地使用權是從國有土地所有權派生出來(lái)的一項獨立權能，指公民、法人或其他組織依照法律規定，對依法占有的國有土地享有利用和取得收益的權利。按照我國民法通則的規定，土地使用權是一項民事權利，是一種物權，是一種他物權，是一種用益物權。依照我國的《土地管理法》等法律、法規的規定，可以清楚看出我國現階段實(shí)行國有土地所有權與使用權相分離的制度。私房用地使用權以私房所有權為前提，也就是說(shuō)地權隨房權存在、變動(dòng)與消滅?！皠潛芡恋亍币彩且环N審批方式，它并不影響土地使用權本身財產(chǎn)權的性質(zhì)。 雖說(shuō)土地使用有期限.但對房屋而言，法律對房權的保護是沒(méi)有固定期限的，房屋有多長(cháng)壽命則地權有多長(cháng)期限。因而原則上說(shuō)只要房屋所有權存在，國家就不能收回其土地使用權，所以現在“收回土地使用權”說(shuō)法不能成立. (一)房屋產(chǎn)權人土地使用權的法律確認 城市房產(chǎn)權人所享有的國有土地使用權的法律依據，雖然現行法律中未有集中具體規定，但在有關(guān)的法律規范中對這一問(wèn)題還是作出了明確的解釋。1990年4月23日國家土地管理局在給最高人民法院《關(guān)于城市宅基地所有權、使用權問(wèn)題的復函》中指出："我國1982年憲法規定城市土地歸國家所有后，公民對原屬于自己的城市土地應該自然享有使用權。"1995年3月11日國家土地管理局在《確定土地所有權和土地使用權的若干規定》中進(jìn)一步提出："土地使用者經(jīng)國家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用，或通過(guò)依法轉讓、繼承、接受土地上建筑物等方式使用國有土地的，可以確定其國有土地使用權"，"土地公有制之前，通過(guò)購買(mǎi)房屋土地及租賃土地方式使用私有土地的，土地轉為國有后迄今仍繼續使用的，可確定現使用者的國有土地使用權。"1988年12月29日重新修訂的《土地管理法》第七條規定"國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用"。由此可以看到，有關(guān)的法律法規對城市私房產(chǎn)權人享有國有土地使用權是予以確認的，原則是明確的。 從房地產(chǎn)市場(chǎng)購買(mǎi)房屋的房屋所有權人雖然當初購買(mǎi)房屋時(shí)沒(méi)有直接和國家簽訂國有土地使用權出讓合同，但是被拆遷房屋的開(kāi)發(fā)商和政府訂立過(guò)合同，列入拆遷范圍的，可以視作被拆遷人通過(guò)向開(kāi)發(fā)商支付對價(jià)的方式取得了開(kāi)發(fā)商在國有土地使用權出讓合同中享有的土地使用權，土地使用權作為財產(chǎn)性權利被轉讓?zhuān)课菟袡嗳耸峭恋厥褂脵鄵碛姓摺?﹙二﹚城市土地使用權轉移收益問(wèn)題. 首先， 由于被拆遷人合法擁有被拆遷房屋的土地使用權，被拆遷人就有權利獲得土地使用權轉讓產(chǎn)生的收益。 其次，國家將屬于被拆遷人的土地使用權出讓給拆遷人并從中獲得收益，沒(méi)有法理的依據。被拆遷人作為土地使用權的權利人享有占有、按合法的目的使用國有土地的權利，不受他人干涉。土地儲備過(guò)程中，一邊無(wú)償強制收回，一邊轉手向開(kāi)發(fā)商出讓?zhuān)⒅\利益，于法無(wú)據，于理不公。國家享有國有土地所有權，被拆遷人享有國有土地使用權，根據他物權優(yōu)于自物權的原理，在合法期限內，被拆遷人的使用權是可以對抗國家的所有權的。政府在沒(méi)有征得被拆遷人同意的情況下將土地出讓給開(kāi)發(fā)商，屬于無(wú)權處分行為，如果得不到被拆遷人追認，政府和開(kāi)發(fā)商簽訂的土地出讓合同無(wú)效。政府從中牟利，亦不合法。 三、關(guān)于強行拆遷 根據《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的規定，房屋拆遷是指建設單位根據城市規劃要求和拆遷許可證，依法拆除批準的建設用地范圍內的房屋及其他附屬物，并對被拆遷人進(jìn)行補償、安置的行為。 房屋強行拆遷權的核心在于它的強制力，它不需被拆遷人同意就能夠產(chǎn)生法律效力。由于這項權力的行使以國家權力作為后盾并涉及私人房屋所有權的保護，因此，防止該項權力的濫用，便成為判定拆遷權行使合法性的關(guān)鍵。 （一）拆遷權實(shí)體合法的唯一標準---社會(huì )公共利益 前面已經(jīng)論述過(guò)，房屋拆遷產(chǎn)生的法律后果之一是土地權利流轉給拆遷人。而為了判定拆遷權是否被濫用，應當首先在法律上設置一個(gè)標準，用以評判一項具體的拆遷行為是否合法。這項標準就是"公共利益"。 目前一些地方政府對公民房屋強制拆遷中一個(gè)最常用的理由是個(gè)人利益要服從“公共利益”。什么是“公共利益”？ “公共利益”在 法律上應該嚴格界定，臺灣地區的有關(guān)規定將公共利益列舉為：鐵路、交通、學(xué)校、公用設施、國防、教育。法國.日本.德國也分別在有關(guān)法規中就公共利益作出具體規定，均不含所謂“經(jīng)營(yíng)城市”的政府利行為。 在我國，"公共利益"的法律地位在立法中得到了確立。首先是《憲法》，該法第10第3款規定:"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實(shí)行征用"。其次是《土地管理法》。該法第2條第2款規定，"國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用"，并同時(shí)在第58條第1款第(一)項規定，國家因為公共利益需要使用土地的，可以依法收回國有土地使用權。第三是《城市房地產(chǎn)管理法》。該法第19條規定，在特殊情況下，國家可以根據社會(huì )公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權。第四是《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。該條例第42條規定，在特殊情況下，國家根據社會(huì )公共利益的需要，可以依法收回土地使用權。顯然，從憲法、法律到行政法規，"社會(huì )公共利益"都成為了征用土地、收回土地的前提條件，并且在概念使用上都是一致的?！冻鞘兴接蟹课莨芾項l例》第4條規定:"城市私有房屋因國家建設需要征用拆遷時(shí)，建設單位應當給予房屋所有人合理的補償……"。。何謂"國家建設"，1999年1月1日前施行的《土地管理法》列專(zhuān)章規定"國家建設用地"，在第21條中對"國家建設" 作了這樣的限定，"國家為了進(jìn)行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會(huì )公共事業(yè)"，并在第22條中進(jìn)一步詮釋:國家進(jìn)行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會(huì )公共事業(yè)的建設項目，只能是列入固定資產(chǎn)投資計劃或者按照規定準許建設的國家建設項目。然而，在房屋拆遷立法上，這一立法宗旨卻悄然發(fā)生著(zhù)變化。新《城市房屋拆遷管理條例》第2條規定:"在城市規劃區內國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例"。事實(shí)上，該條例就未對拆遷行為本身的合法性作出任何規定，并給公權介入私權留下缺口.按上位法優(yōu)優(yōu)先原則，公共利益應按土地法規定界，土地法第54條規定可以土地劃撥的事業(yè)才能構成公共利益.