淺議農業(yè)保險模式選擇與農村金融穩健發(fā)展

《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的若干意見(jiàn)》中指出：穩步推進(jìn)農業(yè)政策性保險試點(diǎn)工作，加快發(fā)展多種形式、多種渠道的農業(yè)保險。筆者以為，2006年中央“一號文件”的出臺，為農業(yè)保險的健康發(fā)展明確了方向，為農業(yè)保險、農村金融實(shí)現“雙贏(yíng)”奠定堅實(shí)的基礎，進(jìn)而為社會(huì )主義新農村建設提供有力的保障。

一、農業(yè)保險發(fā)展緩慢的原因剖析

頻頻發(fā)生的農業(yè)自然災害，在帶來(lái)巨大的災害損失的同時(shí)，也引發(fā)了業(yè)內外人士對農業(yè)保險問(wèn)題的反思:在商業(yè)保險發(fā)達的今天，為何農業(yè)保險仍然處于真空?

其一，發(fā)展緩慢，救災復產(chǎn)作用未有效發(fā)揮。農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的高風(fēng)險，不僅是農業(yè)風(fēng)險的種類(lèi)多、涉及范圍廣，更重要的是農業(yè)風(fēng)險發(fā)生的概率大。目前，我國農業(yè)受災的比例每年大約在40%以上，比一般發(fā)達國家高出10%至20%。農業(yè)的高風(fēng)險，也意味著(zhù)經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險存在著(zhù)較大的風(fēng)險，使得保險公司缺乏拓展農業(yè)保險業(yè)務(wù)的動(dòng)力，農業(yè)保險發(fā)展十分緩慢。由于農業(yè)保險的缺位，農業(yè)自然災害后救災復產(chǎn)的資金基本來(lái)源于政府及社會(huì )捐獻。農業(yè)保險對平抑農業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險、提高農村防災防損能力及災后恢復能力、維護農村社會(huì )穩定的作用沒(méi)有得到應有的發(fā)揮。以浙江省為例，由于地處沿海，農業(yè)自然災害在全國風(fēng)險區劃中屬于最高之列，保險財產(chǎn)因臺風(fēng)洪水造成的損失率是上海的46－59倍。僅2005年，全省就有27.1萬(wàn)公頃農作物、28.4萬(wàn)公頃水產(chǎn)遭受臺風(fēng)襲擊受災，3.1萬(wàn)頭大牲畜死亡。由于近年來(lái)該省每年保費收入只有一兩百萬(wàn)元，形成了農民、保險公司“兩不愿?！钡木置?，因此這些損失幾乎沒(méi)有得到商業(yè)保險補償。

其二，機制缺失，未能形成風(fēng)險利益共同體。農業(yè)保險、農村金融對農業(yè)、農民、農村企業(yè)均具有通過(guò)風(fēng)險支持獲得收益的共性特征。但是，農業(yè)保險與農村金融目前卻未能形成風(fēng)險利益共同體，讓農村金融獨自承擔“三農”信貸支持的風(fēng)險和收益。如果農業(yè)保險介入，通過(guò)與銀行機構打造風(fēng)險利益共同體，則可以使其更好地支持社會(huì )主義新農村建設。以吳興區東林鎮為例，全鎮龜鱉養殖量最高時(shí)超過(guò)2000萬(wàn)只，養殖農戶(hù)數1200多戶(hù)，已從傳統的糧產(chǎn)區變?yōu)辇旝M養殖大鎮，走出一條特色水產(chǎn)規?；?、產(chǎn)業(yè)化之路。但2003年開(kāi)始龜鱉市場(chǎng)行情“突變”，一夜之間造成70%以上的養殖戶(hù)虧損，農村合作金融機構龜鱉養殖業(yè)貸款逾期貸款增加，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)風(fēng)險凸現。在地方政府的積極支持下，通過(guò)調減溫室龜鱉養殖量、調整養殖品種、建立龜鱉專(zhuān)業(yè)合作社等措施，該鎮龜鱉養殖業(yè)已走出大面積虧損的困境，農戶(hù)貸款基本上能夠正常周轉。雖然市場(chǎng)風(fēng)險基本得到化解，但假若龜鱉行情未能如期轉好，那農村合作金融機構2000多萬(wàn)元龜鱉養殖業(yè)貸款潛在風(fēng)險將是巨大的。如果有農業(yè)保險分擔風(fēng)險，將使農業(yè)貸款的風(fēng)險大大降低，從而增加農村金融對社會(huì )主義新農村建設的支持力度，促進(jìn)農業(yè)增產(chǎn)、農民增收和農村經(jīng)濟發(fā)展。

其三，立法滯后，導致政策扶持落實(shí)不到位?！吨腥A人民共和國保險法》第一百五十五條明確規定：國家支持發(fā)展為農業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規另行規定。但有關(guān)農業(yè)保險的法律、行政法規至今沒(méi)有出臺。目前，國外實(shí)行政策性農業(yè)保險的國家都對農業(yè)保險進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，界定政府、保險機構和農戶(hù)的責任、義務(wù)和權利。我國沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的農業(yè)保險立法，農業(yè)保險也就無(wú)法可依。由于立法滯后，國家提出對農業(yè)保險的扶持都是宏觀(guān)層面的，往往因缺少具體支持政策而落不到實(shí)處，這也是農業(yè)保險發(fā)展緩慢的一個(gè)重要因素。目前除免征種植業(yè)、養殖業(yè)保險的營(yíng)業(yè)稅之外，對農業(yè)保險沒(méi)有其他財政稅收優(yōu)惠政策，特別是沒(méi)有直接的保費補貼。由于缺乏政府扶持，受農民收入水平和購買(mǎi)能力所限，如果保險公司完全按照市場(chǎng)價(jià)格制定保險費率，農民買(mǎi)不起；如果按農民可以接受的標準制定保險費率，保險公司賠不起。

二、發(fā)展農業(yè)保險需要創(chuàng )新思路

由于農業(yè)受自然災害影響較大，承擔支農重任的銀行機構也處在這一風(fēng)險之下。如果農業(yè)保險這個(gè)屏障沒(méi)有建立，任何形式的銀行機構潛在風(fēng)險都是巨大的，這將影響“三農” 的信貸投入，進(jìn)而影響到社會(huì )主義新農村建設的進(jìn)程。筆者以為，在農業(yè)保險問(wèn)題上，需要創(chuàng )新思路，大膽探索，加快發(fā)展。

模式一：政策性保險，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。農業(yè)保險有其特性，它針對弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和支付能力弱的群體，屬于準公共產(chǎn)品。而農業(yè)又屬于基礎產(chǎn)業(yè)，農業(yè)保險對整個(gè)和諧社會(huì )發(fā)展和人民生活穩定起到重要作用，因此農業(yè)保險應實(shí)行政策性保險。但政府直接開(kāi)辦政策性農業(yè)保險公司容易產(chǎn)生壟斷，效率低下。因此，要充分利用商業(yè)保險公司的經(jīng)驗和現有資源，采用由政府補貼方式，將農業(yè)保險交給商業(yè)保險公司運作，實(shí)現政府、保險公司、銀行機構和農民“四贏(yíng)”。如在經(jīng)濟發(fā)達的浙江，經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間的醞釀，浙江省政策性農業(yè)保險共保體于2006年3月1日在杭州成立，中國人保、中華聯(lián)合、平安等十家成員公司共同簽署了共保體章程，標志著(zhù)業(yè)內期待已久的政策性農業(yè)保險在浙江開(kāi)始破題。由于浙江省政策性農業(yè)保險共保體遵循“政府推動(dòng)＋市場(chǎng)運作”的原則，在試點(diǎn)階段實(shí)行5倍封頂方案，其中農業(yè)險累計賠付在保費2倍以?xún)?，由共保體全額承擔；2至3倍部分，政府與共保體按1：1承擔；3至5倍部分，政府與共保體按2：1承擔，因此可以較好地化解單家保險公司的經(jīng)營(yíng)壓力，調動(dòng)保險公司拓展農業(yè)保險業(yè)務(wù)的積極性。

模式二：專(zhuān)業(yè)化機構，綜合性經(jīng)營(yíng)。由商業(yè)保險公司、農業(yè)龍頭企業(yè)、種養大戶(hù)等出資，成立政策性農業(yè)保險公司。同時(shí)，出臺一定的優(yōu)惠政策，允許農業(yè)保險公司綜合性經(jīng)營(yíng)，鼓勵其在從事政策農業(yè)保險業(yè)務(wù)的同時(shí)，積極拓展農村地區商業(yè)性保險業(yè)務(wù)，起到“以險養險”的功效，增強農業(yè)保險公司從事農業(yè)保險的積極性，提高其開(kāi)發(fā)農村保險產(chǎn)品特別是農作物保險產(chǎn)品的能力，減輕政府財政的負擔。以2004年12月30日掛牌成立的安華農業(yè)保險股份有限公司為例，該公司借鑒了法國安盟“專(zhuān)業(yè)化機構，綜合性經(jīng)營(yíng)”的“大農險”模式，堅持以服務(wù)“三農”為宗旨，根據農業(yè)生產(chǎn)力水平、農業(yè)風(fēng)險特點(diǎn)、農民保險需求，充分發(fā)揮農業(yè)保險的社會(huì )管理功能，為農業(yè)生產(chǎn)、農村經(jīng)濟發(fā)展和農民生活提供種養業(yè)險、家財險、人身意外險等“一攬子”保險產(chǎn)品。2005年，該公司就實(shí)現保費5506萬(wàn)元，其中政策性農業(yè)保險保費為1114萬(wàn)元，常規性保險業(yè)務(wù)保費4392萬(wàn)元，開(kāi)辦保險險種55個(gè)，使其在完善農村風(fēng)險保障體系，開(kāi)發(fā)培育農村保險市場(chǎng)的過(guò)程中，逐步發(fā)展成為以商業(yè)化運營(yíng)方式開(kāi)辦各類(lèi)涉農保險業(yè)務(wù)的農業(yè)保險公司，進(jìn)而實(shí)現較好的企業(yè)效益和社會(huì )效益。

模式三：相互制保險，自己保自己。相互制保險公司是所有參加保險的人為自己辦理保險而成立的法人組織，也是國際上比較成熟和被廣泛采用的一種保險組織形式。與股份制公司相比，相互制保險公司在組織形式、資金來(lái)源、經(jīng)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)目標和分配機制等方面有很大的區別，其中最大的區別就是追求社會(huì )效益的最大化和會(huì )員利益的最大化。從國外的經(jīng)驗來(lái)看，相互制保險公司具有的優(yōu)勢也十分明顯：一是相互保險形式適用于道德風(fēng)險較高的保險；二是相互保險成本較低，為經(jīng)濟條件相對較差的人群尋求保險保障提供了機會(huì )；三是由于相互保險公司的投保人具有雙重性，因此公司可以靈活調整保險費率，從而可以有效地避免利差損、費差損等問(wèn)題。目前，相互制保險成為國外保險市場(chǎng)的主流形式之一，公司數量和市場(chǎng)份額比重都占到全球2/5左右。在我國，經(jīng)中國保監會(huì )批準，在原黑龍江農墾總局風(fēng)險互助體系的基礎上，成立了我國第一家相互制保險公司——陽(yáng)光農業(yè)相互保險公司，并于2005年1月11日正式開(kāi)業(yè)，填補了我國尚無(wú)相互制保險公司的空白。由于相互農險公司較少需要政府資金上的支持，具有比較強的可操作性和穩定性，利用這種形式發(fā)展農業(yè)保險被很多業(yè)內人士看好，漁業(yè)、全國總工會(huì )下屬的中國職工互助保險等有望在陽(yáng)光農業(yè)相互保險公司試點(diǎn)成功的基礎上走得更遠。

模式四：銀行辦保險，嘗試雙贏(yíng)路。鑒于農村合作金融機構在支持“三農”發(fā)展中的特殊地位和作用，以及其與農業(yè)保險休戚相關(guān)的因素，結合“十一五”農村金融體制改革的推進(jìn)，建議認真研究在?。ㄊ?、區）農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信用聯(lián)社中開(kāi)展設立農業(yè)保險公司的試點(diǎn)。在?。ㄊ?、區）農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信用聯(lián)社中設立農業(yè)保險公司，一是符合其作為全?。ㄊ?、區）農村合作金融機構行業(yè)管理部門(mén)的角色，有利于發(fā)揮人才優(yōu)勢和交叉銷(xiāo)售優(yōu)勢，符合綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢，形成風(fēng)險利益共同體，有效提高農村合作金融機構的綜合競爭實(shí)力；二是農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險有其特殊性，它往往由小而大，由此及彼，一旦發(fā)生風(fēng)險，作為信貸支持主體的農村合作金融機構影響最大，而農業(yè)保險公司的設立，可在一定程度上將這種負面影響和損失降至最低，有效提高信貸風(fēng)險防范能力；三是以?。ㄊ?、區）為單位設立農業(yè)保險公司，可以推進(jìn)農業(yè)保險的地方性行政法規立法試點(diǎn)工作，從本地實(shí)際出發(fā)對農業(yè)保險的經(jīng)營(yíng)目的、性質(zhì)與定位、經(jīng)營(yíng)原則、組織形式、承保范圍、保險費率的厘定、保險條款的制訂以及對農業(yè)保險的監管等做出規定，明確農業(yè)保險的地位，并借助稅收杠桿的財政積累支持農業(yè)保險，有利于促進(jìn)政府對農業(yè)保險的支持落到實(shí)處。

模式五：政府設基金，防巨災風(fēng)險。在國外，許多國家都在農業(yè)保險立法中對保險費的分擔作了明確的規定，美國法律規定政府補貼保費的30％，加拿大法律規定政府補貼50％。同時(shí)，通過(guò)提供再保險或建立巨災保險基金的形式為農業(yè)保險提供政策支持。如美國和日本，政府為農業(yè)保險，包括相互制農業(yè)保險公司提供高額補貼；在德國和法國，農業(yè)保險運作方式雖然市場(chǎng)化，但遇到大的自然災害和疫情，仍有政府基金作堅強后盾。在我國，由于沒(méi)有巨災支持保護體系，巨災損失完全由保險公司獨立承擔，大量風(fēng)險集中于經(jīng)營(yíng)主體自身，使得保險賠付率居高不下，保險公司的積極性、承保能力和持續經(jīng)營(yíng)能力受到嚴重影響。因此，建議抓緊建立中央和?。ㄊ?、區）兩級政府農業(yè)巨災風(fēng)險基金，對遭遇巨災損失的農業(yè)保險供給主體提供一定程度的補償。農業(yè)巨災風(fēng)險基金的來(lái)源可以是多渠道的，包括政府財政預算撥款、從農業(yè)保險供給主體的年度經(jīng)營(yíng)盈余中按一定比例提取，以及賑災捐款中按一定比例提取等等。同時(shí)，對農業(yè)保險業(yè)務(wù)免去營(yíng)業(yè)稅的同時(shí)，建議減免所得稅，鼓勵商業(yè)保險公司開(kāi)拓農業(yè)保險業(yè)務(wù)。所減免的稅收轉入專(zhuān)項農業(yè)保險基金，用作應對農業(yè)大災補償的積累。