國際電力體制改革經(jīng)驗及對中國的啟發(fā)

關(guān)鍵詞：國際電力體制改革，分拆模式，電力市場(chǎng)

0 引言

自電力體制改革以來(lái)，我國電力體制改革如何借鑒國外經(jīng)驗一直是研究的焦點(diǎn)。與改革密切相關(guān)的政府決策機構、電力公司和電網(wǎng)公司、電力行業(yè)的專(zhuān)家學(xué)者都在不斷對照國外電力體制改革的實(shí)踐和經(jīng)驗，努力尋求一條適合中國國情的社會(huì )主義電力體制改革之路。

自上個(gè)世紀90年代英國電力市場(chǎng)改革以來(lái)，世界上已經(jīng)有100多個(gè)國家進(jìn)行了電力體制改革。由于各國電力體制改革的基礎不同，所以各自的進(jìn)展情況也有很大差別。目前成功的例子還很少，更沒(méi)有一個(gè)普遍適用的模式。根據長(cháng)期從事電力體制改革研究的自身體會(huì )，作者認為世界各國的電力體制改革既有特性又有共性。我國的電力改革不能照搬國外經(jīng)驗，在結合本國的實(shí)際情況制定改革方案的同時(shí)要尊重電力市場(chǎng)的一般經(jīng)濟規律。照搬國外經(jīng)驗改革難以成功，忽略社會(huì )和行業(yè)的基本規律也會(huì )延誤改革，影響經(jīng)濟發(fā)展。本文分析國外關(guān)于電力市場(chǎng)化改革的研究成果，針對我國目前電力體制改革中應該注意的問(wèn)題提出一些個(gè)人看法，希望能為關(guān)心電力體制改革的人士提供一些參考。

1 研究電力體制改革的方法

我國自2002年實(shí)行電力體制改革以來(lái)，取得了不少成績(jì)，也出現了一些問(wèn)題。通過(guò)研究其它國家關(guān)于電力體制改革的狀況和存在的問(wèn)題，總結各國電力體制改革的經(jīng)驗及教訓，并與中國的實(shí)際情況進(jìn)行比較分析，研究解決中國面臨的問(wèn)題已顯得十分必要。

很多專(zhuān)家學(xué)者在分析國內外經(jīng)驗的過(guò)程中，經(jīng)常獨立地按國家進(jìn)行分類(lèi)、以時(shí)間為序羅列出各國的情況，其結果缺乏比較意義。作者認為，在做電力改革的調查研究時(shí)可以采用問(wèn)題比較分析法，即針對每個(gè)問(wèn)題研究各個(gè)國家所采取的方式方法，通過(guò)在同一個(gè)問(wèn)題上的比較分析，增加對這些問(wèn)題的橫向可比性，找到各個(gè)國家在競爭機制、輸配分開(kāi)、零售競爭等問(wèn)題上的不同策略。

2目前各國電力市場(chǎng)化改革研究的基本發(fā)現

2.1 打破垂直壟斷體制各國的做法不同

縱觀(guān)國內外一些研究，通過(guò)廣泛比較分析發(fā)現：雖然電力市場(chǎng)競爭模式的形成機理已被各國政府所接受，但至今還沒(méi)有任何一個(gè)國家真正完成電力行業(yè)發(fā)電、輸電、配電、售電4個(gè)環(huán)節的徹底分拆。在理論上，電力市場(chǎng)競爭的形成是要打破原有垂直一體化的壟斷模式，逐步實(shí)現發(fā)、輸、配、售4個(gè)環(huán)節的完全分離。在批發(fā)市場(chǎng)和零售市場(chǎng)有準入制，供電商和終端消費者有根據市場(chǎng)價(jià)格自由決策的權利。在此基礎上引入獨立的監管機制，保障市場(chǎng)公平競爭并對中間壟斷環(huán)節實(shí)行監管，由此實(shí)現電力市場(chǎng)的有效運作。但實(shí)際情況比理論復雜得多，目前不僅沒(méi)有一個(gè)國家實(shí)現電力行業(yè)上述4個(gè)環(huán)節的完全分拆，而且，僅發(fā)電、售電兩端的充分競爭機制也還沒(méi)有在一個(gè)國家真正形成。

目前，世界電力體制改革都處在由垂直一體化壟斷模式向零售競爭模式的轉變過(guò)程中，各國采取的分拆方式和先后順序各有不同，有的是輸配分開(kāi)、配售分開(kāi)，有的是改進(jìn)調度制度。因此電力體制改革在各國出現了很多中間的過(guò)渡模式，其中，有實(shí)施情況比較好的，也有不好的，甚至有些國家的電力體制改革進(jìn)入到進(jìn)退兩難的地步，不知到底是該往前推進(jìn)還是該保持現狀。

不過(guò)世界各國的專(zhuān)家普遍認為：打破垂直壟斷的方式、程度和順序上的不同是由各國電力改革的起始條件和改革目的側重點(diǎn)不同決定的。在市場(chǎng)經(jīng)濟制度比較完善的國家，以及注重電力競爭和效率的國家，分拆和建立電力市場(chǎng)相對更快一些。專(zhuān)家們同時(shí)認為，電力體制改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，需要不斷地實(shí)踐，現在的狀態(tài)并不是最終狀態(tài)，而是改革發(fā)展過(guò)程中必然要經(jīng)歷的中間過(guò)程，電力改革最終是要朝著(zhù)競爭性市場(chǎng)模式發(fā)展的。

2.2 分拆程度和市場(chǎng)競爭運作不存在正相關(guān)關(guān)系

通過(guò)分析分拆程度與市場(chǎng)運作間的關(guān)系發(fā)現，各國發(fā)、輸、配、售4個(gè)環(huán)節的分拆程度與市場(chǎng)競爭的運作情況并不成正相關(guān)的關(guān)系。也就是說(shuō)，電力行業(yè)結構并不是拆得越徹底，電力市場(chǎng)就建得越好，市場(chǎng)競爭機制就越容易形成；或電力行業(yè)拆得不徹底就不利于市場(chǎng)競爭的形成。比如說(shuō)在印度，有些邦在進(jìn)行電力體制改革時(shí)，電力行業(yè)結構在形式上拆得很徹底，實(shí)際運作還是在采用傳統模式，競爭成分很少。而美國和歐洲的一些發(fā)達國家，雖然電力行業(yè)結構在形式上拆得不怎么徹底，但由于改革政策尊重市場(chǎng)競爭的基本原則，競爭實(shí)際上已經(jīng)在某些環(huán)節出現并形成，特別是美國，在某些州已經(jīng)顯現出由于競爭的作用致使電價(jià)下降，所以可以說(shuō)市場(chǎng)的作用已經(jīng)顯現。

2.3 能源中心與負荷中心不統一的矛盾并非中國獨有

我國能源主要分布在西部地區，而負荷中心則主要分布在經(jīng)濟比較發(fā)達的東部地區，兩者的矛盾長(cháng)期存在。但這并非中國所特有，大多數的領(lǐng)土大國都有類(lèi)似的問(wèn)題。這主要是因為人們在選擇居住環(huán)境時(shí)會(huì )首先選擇比較方便和舒適的地方，而資源通常分布在山高水險的偏遠地區。因此，像加拿大、美國、巴西、俄羅斯、印度等國家也都存在長(cháng)距離輸送能源，甚至與中國類(lèi)似的煤炭運載問(wèn)題。如何解決好這個(gè)問(wèn)題，對各國政府來(lái)說(shuō)都是一個(gè)挑戰，都是必須要面對的問(wèn)題。雖然目前還沒(méi)有具體的解決辦法，但各國政府都在積極地探索。有的國家認為電網(wǎng)和市場(chǎng)的逐步擴大可以使更多的遠距離的供應商加入市場(chǎng)參與者的行列，擴大來(lái)自偏遠地方的電力供應。采取的做法是通過(guò)電網(wǎng)的發(fā)展、引入競爭，使一些偏遠地區的發(fā)電商進(jìn)入到電力交易當中來(lái)，擴大市場(chǎng)參與者的數量。當然也存在與之相反的憂(yōu)慮。比如俄羅斯認為，如果完全由市場(chǎng)來(lái)決定，那么由于市場(chǎng)的競爭作用，發(fā)電商肯定愿意鄰近負荷中心建電廠(chǎng)；而大用戶(hù)肯定也不愿意電網(wǎng)連到自己附近，以保證當地市場(chǎng)的電價(jià)便宜。因此，在解決長(cháng)距離輸送問(wèn)題時(shí)，各國政府的做法也會(huì )截然不同。其實(shí)，多方利益的協(xié)調是問(wèn)題關(guān)鍵。

3電力體制改革中應把握的基本原則

3.1 根據本國現有的市場(chǎng)和制度條件選擇改革路徑

從世界各國電力行業(yè)打破壟斷引入市場(chǎng)競爭的做法看，到底采用何種分拆模式是由各個(gè)國家的現有條件決定的。同樣是西方工業(yè)化國家，英國有其自身的條件，美國、法國和日本并不照搬英國的模式，是因為它們都有各自不同的條件限制，只能選擇適合自己的改革路徑。詳細比較這些國家改革的不同做法還可以發(fā)現，限制改革的條件不僅僅是電力市場(chǎng)發(fā)展水平，還包括資源、經(jīng)濟體制、甚至是社會(huì )和文化價(jià)值上的細微差別。同理，發(fā)展中國家有發(fā)展中國家的條件。世界上沒(méi)有一個(gè)國家的條件是和中國一樣的，因此也沒(méi)有一個(gè)改革模式可以一成不變地照搬過(guò)來(lái)。電力體制改革的路徑一定要根據自身的條件來(lái)設計，不注意多方面的條件差異采用別國經(jīng)驗甚至是成功的經(jīng)驗，改革也很難取得預期的效果，只會(huì )徒增改革成本。

3.2 改革的目的是引入競爭和發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用

在電力體制改革的過(guò)程中，改革的根本目的是實(shí)現競爭性電力市場(chǎng)充分運作和有效地配置資源。如何分拆電力工業(yè)垂直的產(chǎn)業(yè)鏈，目的是為了形成競爭的市場(chǎng)，保證市場(chǎng)的運作。從世界各國的改革實(shí)踐來(lái)看，相對而言，取得一些成效的國家大部分是把注意力放在如何發(fā)揮電力市場(chǎng)的作用上。例如，日本、美國等國家，雖然不同的國內條件限制了它們的電力體制改革，沒(méi)有實(shí)現輸配和配售的完全分拆，但是這并沒(méi)有妨礙改革推進(jìn)批發(fā)和零售市場(chǎng)上的競爭。相反，雖然不少發(fā)展中國家效仿工業(yè)化國家的電力工業(yè)結構分拆方式，但并沒(méi)有努力建立市場(chǎng)競爭機制，結果形式上分拆了的電力產(chǎn)業(yè)依然按照傳統的方式運行，使得改革的效果甚微。

從中國的電力體制改革現狀看，目前還只是走完了分拆的第一步，即把發(fā)電廠(chǎng)從垂直一體化的模式中分離開(kāi)。接下來(lái)還有如何進(jìn)行輸配分開(kāi)、配售分開(kāi)等改革形式和順序的問(wèn)題。借鑒國外改革的經(jīng)驗，我國的電力改革應該把政策重點(diǎn)放在如何建立批發(fā)和零售市場(chǎng)并使它們能夠使市場(chǎng)機制自主發(fā)揮作用上。在這方面，市場(chǎng)準人、公平競爭、電價(jià)由資源稀缺和市場(chǎng)自愿供求等因素決定是必要條件。不完全分拆不等于不能推動(dòng)市場(chǎng)競爭，完全分拆也不等于自然產(chǎn)生競爭和市場(chǎng)配置資源。

3.3 電網(wǎng)運營(yíng)與市場(chǎng)參與者相獨立是保證公平競爭和市場(chǎng)作用的基石

電網(wǎng)的獨立是實(shí)現非歧視性地開(kāi)放電網(wǎng)、實(shí)現電力自由貿易的必要條件，是電力體制改革要遵守的基本原則。實(shí)現這種獨立性的主要方法是將零售和發(fā)電職能從電網(wǎng)運營(yíng)中分開(kāi)。在沒(méi)有做到完全分拆的體系中，遵守這一基本原則可以有3種選擇：

(1)輸電、配電、調度保持一體化，但是配電網(wǎng)和零售市場(chǎng)在產(chǎn)權和經(jīng)營(yíng)上應分開(kāi)。配售分開(kāi)的目的是使網(wǎng)絡(luò )沒(méi)有通過(guò)經(jīng)營(yíng)售電獲取利潤的動(dòng)機和條件，使零售市場(chǎng)有足夠的參與者，并形成公平競爭。若讓輸電、配電和調度一體的網(wǎng)絡(luò )同時(shí)與零售市場(chǎng)存在經(jīng)濟利益關(guān)系，則會(huì )增加其他零售競爭對手的市場(chǎng)風(fēng)險，使他們選擇不進(jìn)入市場(chǎng)或者要求更高的投資回報和零售電價(jià)。

(2)輸電、配電、售電不分拆，但是電網(wǎng)的運營(yíng)和調度權要與電網(wǎng)的所有權分開(kāi)。在沒(méi)有實(shí)現網(wǎng)絡(luò )完全分拆的情況下，通過(guò)建立獨立的非營(yíng)利性的組織按照市場(chǎng)交易規則來(lái)管理電網(wǎng)運營(yíng)也可以限制網(wǎng)絡(luò )的所有者通過(guò)控制網(wǎng)絡(luò )獲利的動(dòng)機，使網(wǎng)絡(luò )所有者滿(mǎn)足監管所允許的合理回報率，而把精力集中于網(wǎng)絡(luò )規劃、建設和技術(shù)發(fā)展上。

(3)輸電和調度保持一體，但是配電和輸電分開(kāi)。從國際經(jīng)驗看，這種情況適合于配電和售電一時(shí)難以分開(kāi)的國家。

無(wú)論是采用哪種運作模式，都要讓發(fā)電市場(chǎng)和零售市場(chǎng)有足夠的市場(chǎng)參與者，以保證有市場(chǎng)運作的可能。至于中間怎么進(jìn)行分拆并沒(méi)有固定模式。目前，很多國家都處于電力體制改革的中間形式，其中比較成功的都是能采取有效措施制約壟斷行為，使投資者對批發(fā)市場(chǎng)和零售市場(chǎng)有信心、愿意投資。因此，市場(chǎng)的形成不僅存在準入問(wèn)題，還存在投資者是否愿意參與的問(wèn)題。如果形成發(fā)電和零售環(huán)節良好的市場(chǎng)環(huán)境，能夠充分體現公平競爭，投資者愿意加入，就達到了電力市場(chǎng)的理想狀況。

3.4 堅強的電網(wǎng)是形成競爭市場(chǎng)的技術(shù)支持

通過(guò)對美國、俄羅斯等國家電力體制改革的研究發(fā)現，隨著(zhù)競爭性市場(chǎng)的形成、市場(chǎng)中交易電量增大，原來(lái)垂直一體化模式下發(fā)展形成的電網(wǎng)不能滿(mǎn)足市場(chǎng)交易和可靠性的需求，薄弱的電網(wǎng)成為競爭性電力市場(chǎng)發(fā)展和運營(yíng)的瓶頸，使本應形成的區域電網(wǎng)變成局部電網(wǎng)。因此，強大的電網(wǎng)是形成競爭市場(chǎng)的物質(zhì)條件。

3.5 市場(chǎng)的認同、堅強的政府領(lǐng)導和制度保證是改革的重要因素

凡是電力體制改革進(jìn)行得比較順利的國家，其突出特點(diǎn)是各方對電力市場(chǎng)的優(yōu)越性有共識、政府對改革的領(lǐng)導堅定不移、法律制度健全。法律制度比較健全、市場(chǎng)認同程度比較高的國家，電力體制改革就走的比較快。相反，電力體制改革則進(jìn)程不順。比如由于某些制度和社會(huì )因素的影響使印度政府對市場(chǎng)作用的認同受到了干擾；更有甚者，墨西哥政府認為堅強的電力公司是抵制國際化和殖民主義的手段，所以這2個(gè)國家電力工業(yè)垂直一體化的體制雖然已經(jīng)分拆，但結果與初衷并不相符。

3.6 要明確電力體制改革的目標，做好選擇

電力體制改革和其他的經(jīng)濟問(wèn)題一樣，其目標選擇存在取舍的問(wèn)題，并不能界定為絕對好或絕對壞。各國電力改革因不同的原因而起，為不同的目的而選擇各自的改革方法。因此，在電力體制改革的過(guò)程中，一定要明確改革的目的以及各階段的側重點(diǎn)。如果說(shuō)改革的目的是為了獲得最大效益，那么引入競爭是必要手段；如果說(shuō)電力改革的目的是為了宏觀(guān)經(jīng)濟區域的平衡發(fā)展，是為了安全地偏重于某種能源的發(fā)展，或是為了實(shí)現電力作為公用事業(yè)的社會(huì )價(jià)值，那么完全分拆和自由競爭就不一定是最有效的改革手段。為了達到某一目的而采取的改革手段往往會(huì )帶來(lái)其它方面的困難。競爭雖會(huì )提高效率，但也會(huì )使電價(jià)隨市場(chǎng)產(chǎn)生動(dòng)蕩，影響社會(huì )安定；限制電價(jià)雖然能保持社會(huì )安定，但也會(huì )影響競爭和效率。這些因素相互間的關(guān)系存在一個(gè)度的問(wèn)題，一定要做好取舍。

4對中國電力體制改革的基本看法

通過(guò)對中國電力體制改革現狀的分析，發(fā)現我國電力體制改革在結構分拆和重組上的成果多于放松對市場(chǎng)自由運作的限制，所以我國電力市場(chǎng)的運作不理想。在現行的電力體制改革中有2個(gè)方面的工作要先完成，即分拆結構和給市場(chǎng)松綁。后者要求政府在進(jìn)行電力行業(yè)結構分拆的同時(shí)，讓企業(yè)成為電力規劃和決策的主體和市場(chǎng)競爭的積極參與者，讓能夠由市場(chǎng)決定的工作都由市場(chǎng)來(lái)完成，而政府只對企業(yè)行為進(jìn)行監督，并在市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮作用如環(huán)保、社會(huì )救濟等方面，制訂有效政策和激勵機制，彌補市場(chǎng)不足。

從美國加州電力體制改革的失敗以及其他國家電力體制改革中存在的問(wèn)題來(lái)看，電力商品和體制改革確實(shí)有其特殊性。電力是保證國民經(jīng)濟持續發(fā)展的重要物質(zhì)保障，具有很強的社會(huì )性，其體制改革的成敗具有很大的影響面。因此，我國電力體制改革的發(fā)展方向一定要考慮周全、加強籌劃、明確政策實(shí)施的每一步驟的進(jìn)程和時(shí)間表。這樣可以減少電力市場(chǎng)的監管風(fēng)險，有利于電力行業(yè)的長(cháng)期投資和發(fā)展。先拆了再說(shuō)，走一步看一步并不是最好的辦法，會(huì )造成改革進(jìn)程的延緩和投資發(fā)展的動(dòng)蕩。

雖然目前中國的電力體制改革到底該如何走還沒(méi)有明確的結論，但有2方面的工作是應該先行的：一是加強電網(wǎng)建設，保證電網(wǎng)能夠支持電力市場(chǎng)的競爭和發(fā)展；二是明確改革的目的，弄清楚改革各階段的側重點(diǎn)，做好取舍工作，依次確定改革各個(gè)階段目標。如果目前改革的目的是為了追求效益最大化，那么引入競爭是正確手段，為此要做相關(guān)準備工作；如果眼下改革目的是促進(jìn)西部資源開(kāi)發(fā)和區域經(jīng)濟平衡發(fā)展，則要認真分析競爭和降低電價(jià)是否能達到目的，考慮吸引投資的市場(chǎng)環(huán)境和政策扶植等。

綜合考慮中國電力體制改革的階段性成果，中國的電力體制改革應不只是對垂直一體化模式的分拆，還要有政府職能的轉變，以及如何建立能保障：市場(chǎng)有效運作的機制。先前撤銷(xiāo)電力部，成立國家電力公司、再把國家電力公司進(jìn)行分拆等動(dòng)作不能說(shuō)不大，但都沒(méi)有使真正競爭性的電力市場(chǎng)運作起來(lái)，這是因為還存在其他制約著(zhù)我國電力市場(chǎng)形成的因素。因此，如何在監管電網(wǎng)自然壟斷的同時(shí)改革這些因素促進(jìn)有效的市場(chǎng)運作將是未來(lái)工作的重中之重。