論中國電力市場(chǎng)體制改革的方向

2002年的電力改革雖然實(shí)現了拆分國家電力公司的目標，但事實(shí)上，由于電力項目和電價(jià)的審批都是在政府有關(guān)部門(mén)，中國電力壟斷的根源是在于行政性壟斷。因此，盡管拆分了國家電力公司，但是卻僅是"改體不改制"。 電力有錢(qián)（當然是相對的）、服務(wù)不規范不到位顯然與壟斷有直接關(guān)系。特別是服務(wù)質(zhì)量差，與壟斷有著(zhù)極大關(guān)系。長(cháng)期壟斷性質(zhì)使電力形成“皇帝的姑娘不愁嫁”，“門(mén)難進(jìn)，臉難看”，近幾年，由于買(mǎi)方市場(chǎng)的形成及電力營(yíng)銷(xiāo)觀(guān)念和措施改變，電力的服務(wù)質(zhì)量有所提高，在百姓中的形象有了改觀(guān)，但是沒(méi)有質(zhì)的變化。不打破壟斷，不改變體制和機制，沒(méi)有市場(chǎng)競爭，要想將服務(wù)水平提高到香港中華電力公司和國外電力公司那種水平是很難的。

顯而易見(jiàn)，打破電力行業(yè)的壟斷，不但對社會(huì )和百姓有利，對電力行業(yè)自身的可持續發(fā)展也是有利的。這需要一段時(shí)間才能顯現出來(lái)，隨著(zhù)時(shí)間的推移，效果越發(fā)明顯。因為中國入世以后，開(kāi)放電力市場(chǎng)是遲早的事。改革電力管理體制和機制是實(shí)現上述目的的有效途徑，不打破電力壟斷，就不能建立電力市場(chǎng)；不建立現代現代企業(yè)制度，就不能適應國際競爭的需要。從我們的國情和電力現狀看，從打破壟斷到建立開(kāi)放的電力市場(chǎng)，至少需要10年左右的時(shí)間，而這與加入世貿后的適應期相差不多，所以打破電力壟斷迫在眉睫，決不能像一些人所說(shuō)的那樣，將電力改革放一放。推遲電力改革，將會(huì )錯失電力可持續發(fā)展機遇。

電力現存的問(wèn)題決不僅僅是個(gè)管理問(wèn)題，說(shuō)到底還是個(gè)體制和機制問(wèn)題，應該以產(chǎn)權多元化為突破口，建立起現代企業(yè)制度并真正按現代企業(yè)制度運作。

有人說(shuō)電力的問(wèn)題不是體制問(wèn)題，而是機制和管理方法上的問(wèn)題。實(shí)際上機制和體制是緊密相聯(lián)的，沒(méi)有體制的改革，機制創(chuàng )新不可能實(shí)現，沒(méi)有機制創(chuàng )新和新機制的運作，就不可能使體制改革切實(shí)到位。怎么能說(shuō)電力的問(wèn)題是機制而不是體制的問(wèn)題呢？實(shí)際上這種說(shuō)法，說(shuō)到底是要說(shuō)電力的問(wèn)題不是體制問(wèn)題而是管理方法的問(wèn)題。電力系統的問(wèn)題大致有：在電力建設方面建設成本過(guò)高，成本控制手段落后；在發(fā)電方面，電源結構不合理，成本核算過(guò)粗，管理有廣度無(wú)深度；在供電方面，可靠性不強，服務(wù)質(zhì)量不高，經(jīng)營(yíng)觀(guān)念淡??；多產(chǎn)業(yè)包袱重，科技含量低，競爭能力差。有人說(shuō)“這些問(wèn)題屬于管理機制和管理方法上的問(wèn)題，不是管理體制上的問(wèn)題，是在現行管理體制下，可以通過(guò)加強科學(xué)管理逐步解決的問(wèn)題”。這樣回避電力體制存在問(wèn)題，顯然是不實(shí)事求是的?？梢赃@樣說(shuō)，國有企業(yè)在體制上存在的問(wèn)題，電力企業(yè)都存在，由于它的自然壟斷性，其制約經(jīng)濟發(fā)展的弊端更顯突出，這是不容回避的事實(shí)。電力建設成本高、電源結構不合理、服務(wù)質(zhì)量不高、多經(jīng)產(chǎn)業(yè)競爭力低等問(wèn)題，絕不僅僅是管理方法上的問(wèn)題，從根本上說(shuō)還是個(gè)體制問(wèn)題。電力部門(mén)長(cháng)期以來(lái)既是經(jīng)營(yíng)企業(yè)，又作為政府的行政管電部門(mén)，政企不分，電源的規劃布局和建設發(fā)展的決策都沒(méi)有完全按市場(chǎng)經(jīng)濟的規律來(lái)辦，有的不是專(zhuān)家集體決策，而是長(cháng)官意志決定，決策不當，重復建設也不鮮見(jiàn)。電價(jià)雖由國家控制制定，但是電價(jià)制定的基礎和建議權在電力企業(yè)，同時(shí)電力建設成本和運行成本偏高，是一個(gè)重要的價(jià)格制約因素。電力成本高，電價(jià)確定的基數就高。電力建設成本和發(fā)電、供電成本高，單純歸結為管理，是不能解決問(wèn)題的；電力服務(wù)

質(zhì)量水準低，管理也并非是根本所在。管理是企業(yè)永恒的主題，長(cháng)期以來(lái)電力系統并沒(méi)有放松管理和少抓管理，企業(yè)整頓、企業(yè)升級、創(chuàng )一流企業(yè)接連不斷地進(jìn)行，為什么總是不能徹底地解決電力的根本問(wèn)題？究其原因，體制是根本所在。沒(méi)有競爭，不愁市場(chǎng)，誰(shuí)會(huì )長(cháng)年自覺(jué)地去節約資金，降低成本；別無(wú)分店，沒(méi)有對手，用戶(hù)求電力，不養成門(mén)難進(jìn)臉難看的習氣那才不正常。所以，在這種體制下，無(wú)論你怎么加強管理，都難以從根本上降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量。相反，倘若抓住體制和機制創(chuàng )新，能夠展開(kāi)有效競爭，通過(guò)加強管理，就會(huì )有事倍功半的效果。

今年2月和4月，為了解西方主要國家電力市場(chǎng)化改革進(jìn)展情況，以及改革后電力立法和電價(jià)機制情況，我們先后去美國、日本、英國、法國、比利時(shí)和歐盟總部作了一些調查。綜觀(guān)世界各國的電力市場(chǎng)化改革，既有降低電價(jià)、提高服務(wù)質(zhì)量的成功經(jīng)驗，也有像美國加州電力危機這樣的教訓。那么，我們應該從這些國家電力改革的實(shí)踐中學(xué)些什么呢?

電力改革要實(shí)現多重目標的平衡

實(shí)施電力改革、建立競爭性電力市場(chǎng)是一個(gè)復雜的過(guò)程，其主要原因是改革有多重目標，而且相互之間有矛盾。這些目標包括：

---用戶(hù)希望低電價(jià)、高服務(wù)質(zhì)量和安全穩定供電。

---股東希望得到較高的投資回報。

---電力公司希望公司獲得發(fā)展和采用新技術(shù)。

---員工希望工作有保障和高工資。

---政府希望實(shí)施全國性的能源政策和與經(jīng)濟發(fā)展相適應的電力發(fā)展方針。

---環(huán)境保護組織希望減少污染。

---監管者希望能夠通過(guò)競爭實(shí)現最優(yōu)選擇，通過(guò)監管實(shí)現價(jià)值最大化。

---燃料供應商希望保護其市場(chǎng)和投資。

電力改革必須使上述目標相互平衡，要實(shí)現這種平衡，需要根據經(jīng)濟發(fā)展的不同階段和電力發(fā)展的不同水平，確立改革的主要目標和次要目標。不同發(fā)展階段的電力市場(chǎng)，改革的著(zhù)眼點(diǎn)和目標不同。根據各國的經(jīng)驗，成熟的電力市場(chǎng)的標志是：電價(jià)水平一般反映了成本和投資回報率；用電客戶(hù)有較高的電價(jià)承受能力；有限的用電需求增長(cháng)；有限的籌措資金的需求。而發(fā)展中電力市場(chǎng)的標志是：在電價(jià)方面交叉補貼現象較為普遍；用電客戶(hù)對電價(jià)上調的承受能力有限；對建設和擴充電力設施所需的資本具有很大的要求。針對不同發(fā)展階段的電力市場(chǎng)，改革的焦點(diǎn)和首要目標是不同的。對于成熟的電力市場(chǎng)，改革的焦點(diǎn)是降低電價(jià)，改革的首要目標是：降低電價(jià)，提高效率，為客戶(hù)提供更多的選擇，系統的安全性和可靠性。而充足的發(fā)電容量，基礎設施擴建和升級，吸引投資成為改革的次要目標。

對于發(fā)展中的電力市場(chǎng)，改革的焦點(diǎn)是電力設施的擴建，改革的首要目標是：吸引電力投資，建設充足的發(fā)電容量，基礎設施擴建和升級，系統的安全性和可靠性。而降低電價(jià)，提高效率和為客戶(hù)提供更多的選擇則成為改革的次要目標。電力市場(chǎng)化改革要具備一定的技術(shù)經(jīng)濟條件。電力的市場(chǎng)化改革除需要有正確的、適合市場(chǎng)經(jīng)濟規則和電力工業(yè)特點(diǎn)的指導思想外，還必須具備一定的技術(shù)經(jīng)濟條件，這些基本條件包括：

---系統必須有足夠的規模（容量）：系統中要有若干的競爭主體，而且每一主體都能達到其經(jīng)濟規模。

---系統要有充足的備用容量：這既是市場(chǎng)化改革的原因之一（追求系統的價(jià)值最大化），也是市場(chǎng)化改革的基礎（保證改革期間的安全穩定供電）。

---要有高質(zhì)量的輸配電網(wǎng)絡(luò )系統。

---要有與市場(chǎng)化改革相配套的電力法和完備的基于激勵機制的監管法規。

---要有健全合理的電價(jià)形成機制，輸電配電過(guò)網(wǎng)費的計算原則和辦法。

---要有切合實(shí)際的長(cháng)期電力規劃（每年滾動(dòng)編制一次），并明確組織實(shí)施規劃的責任主體及辦法。

---要有保證發(fā)、輸、配電設施發(fā)展的措施辦法。

---要明確系統運營(yíng)機構負責發(fā)、輸、配電間運行調度工作，確保系統運行安全。

---建立完善的電力市場(chǎng)運營(yíng)規則，明確現貨市場(chǎng)和長(cháng)期、中期、短期合同的關(guān)系及管理辦法。

---改革過(guò)程中原有電廠(chǎng)沉淀成本（因執行國家能源政策致使造價(jià)較高，缺乏競爭力）處理辦法。

---新能源及再生能源（風(fēng)力發(fā)電、水電等）發(fā)電補償辦法。

---要有成熟的信息技術(shù)系統支持。

---要有比較成熟的資本市場(chǎng)，實(shí)現靈活的進(jìn)入退出。

周密設計改革方案，并根據實(shí)際情況不斷調整

電力市場(chǎng)化改革方案的設計包括：一、電力立法。審查現有的電力立法、準備立法咨詢(xún)文件、起草修改后的電力法、通過(guò)修訂的新電力法。二、經(jīng)濟財務(wù)分析。建立詳細的經(jīng)濟模型，資產(chǎn)（企業(yè)）價(jià)值評估，準備過(guò)渡期合同，制定輸配電價(jià)格。三、批發(fā)市場(chǎng)設計。制定系統安全標準，建立電力庫定價(jià)，期貨市場(chǎng)定價(jià)和對沖市場(chǎng)，檢驗電力庫規則，建立信息技術(shù)系統和結算系統。四、形成具體監管法規。界定監管的范圍，起草監管法規，通過(guò)監管法規，正式組建監管機構。在經(jīng)濟和財務(wù)分析方面要做更詳細的設計：要檢討國際電力改革的經(jīng)驗教訓；建立批發(fā)市場(chǎng)／電力系統模型；完成電力各環(huán)節的財務(wù)模型；建立供電價(jià)格對用戶(hù)經(jīng)濟影響模型，包括設計市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)結構；確立和處理過(guò)渡期主要問(wèn)題，包括補貼、沉淀資產(chǎn)、各環(huán)節收入的重新調整、過(guò)渡性的供電協(xié)議、新投資的需求；對電價(jià)結構和監管法規的詳細設計。

電價(jià)核定應該遵循的一些基本原則

雖然各國在電力工業(yè)發(fā)展的不同階段，電價(jià)核定的原則有所不同，比如正處于發(fā)展中的電力市場(chǎng)，電價(jià)的核定原則要與改革的首要目標相一致，電價(jià)水平要使股東有較高的回報，吸引投資，加快電力建設；對于成熟的電力市場(chǎng)，電價(jià)的核定要有利于提高效率，讓用戶(hù)分享提高效率的成果。但各國在電價(jià)核定中都能共同遵循一些基本原則。一是成本補償原則。

電價(jià)能夠補償合理的成本支出。二是合理報酬原則。電價(jià)能夠讓股東有合理回報。三是公平負擔原則。用戶(hù)負擔的電價(jià)應是成本加利潤，取消交叉補貼。在正進(jìn)行電力市場(chǎng)化改革的國家，競爭環(huán)節的電價(jià)，由市場(chǎng)決定；壟斷環(huán)節的電價(jià)，由監管機構或政府核定并受監管。定價(jià)原則是否正確，是影響電力改革成敗的關(guān)鍵因素之一。美國加州管死了銷(xiāo)售電價(jià)，而放開(kāi)發(fā)電批發(fā)電價(jià)，因供不應求，批發(fā)電價(jià)猛升，造成兩個(gè)電網(wǎng)公司破產(chǎn)，發(fā)生了嚴重危機。

建立獨立的、專(zhuān)業(yè)的電力行業(yè)監管機構

電力行業(yè)監管機構監管機構的獨立性，是指獨立于本行業(yè)的任何一家經(jīng)營(yíng)者，被充分授權監督產(chǎn)業(yè)政策的執行情況，例如制定或改變價(jià)格。對電力行業(yè)有效的監管，要求監管機構對本行業(yè)具有詳盡的專(zhuān)業(yè)知識：有能力獲取詳細和準確的行業(yè)信息，包括財務(wù)信息、技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息等；能克服監管者和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者之間信息的不均衡性；能了解本行業(yè)中的變化，包括技術(shù)和競爭行為等；能吸引合格的職員。

基于上述要求，一家獨立的、專(zhuān)業(yè)的電力行業(yè)監管機構，比多頭分散的行業(yè)監管結構更可取。為確保監管機構的獨立性和履行職責，要有明確和清晰的法令法規；要有開(kāi)放和透明的監管程序；要有由所有本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者參與的監管程序；監管機構負責人的任職期限要固定；要有完善的申訴機制。

實(shí)行廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)，建立發(fā)電市場(chǎng)

首先，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，有利于電力系統清晰產(chǎn)權。比如，以往電廠(chǎng)與電網(wǎng)之間的聯(lián)絡(luò )線(xiàn)由電廠(chǎng)投資建設，無(wú)償交電力公司經(jīng)營(yíng)，成為電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的資產(chǎn)，延續這種作法只會(huì )造成新的產(chǎn)權不清和輸電價(jià)格的成本失真。而實(shí)踐證明，只有產(chǎn)權清晰，才能方便建立現代企業(yè)制度。專(zhuān)家認為WTO首先是一個(gè)體制概念，它對企業(yè)的制度要求只有一個(gè)，就是建立現代企業(yè)制度，而建立現代企業(yè)制度的核心又是建立現代產(chǎn)權制度?，F代產(chǎn)權制度包括產(chǎn)權的清晰性、產(chǎn)權結構多元化、產(chǎn)權的可流通性和交易性、產(chǎn)權制度的設置要有利于調動(dòng)人力資本的積極性等。只有建立現代企業(yè)制度，才能參與國際市場(chǎng)競爭，從這個(gè)意義上說(shuō)，WTO對我們來(lái)說(shuō)首先是個(gè)體制問(wèn)題，然后才是一個(gè)產(chǎn)業(yè)概念。實(shí)際上從這里又可以說(shuō)明電力的問(wèn)題不單純是一個(gè)管理方法問(wèn)題，而首先是一個(gè)管理體制問(wèn)題。

第二、電價(jià)雖然不是電力部門(mén)制定，但是電價(jià)制定的機理來(lái)源于電力系統。目前我國還沒(méi)有一套完整的制定電價(jià)的機制，現行電價(jià)體系已經(jīng)不能適應電力經(jīng)濟發(fā)展的需要，必須改革。改革必須循序漸進(jìn)，分階段分環(huán)節建立市場(chǎng)，最后由不同類(lèi)型的市場(chǎng)組成一個(gè)完整有序競爭的電力市場(chǎng)。廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)，從電力源頭開(kāi)始形成市場(chǎng)，有利于通過(guò)競價(jià)上網(wǎng)，形成上網(wǎng)電價(jià)。改革電價(jià)形成機制的核心是在建立電力市場(chǎng)的基礎上，通過(guò)競爭形成上網(wǎng)電價(jià)，這個(gè)價(jià)格是市場(chǎng)來(lái)左右的，以引導電力企業(yè)降低造價(jià)和燃料消耗，降低成本。高壓輸電網(wǎng)絡(luò )屬自然壟斷環(huán)節，高壓輸電價(jià)格由政府定價(jià)，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，有利于加強對壟斷環(huán)節的價(jià)格管制和科學(xué)研究，真實(shí)合理地核定輸電電價(jià)成本，有利于改變現行上網(wǎng)電價(jià)與輸配電價(jià)比例不合理狀況。同時(shí)廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，有利于核定低壓電網(wǎng)配電價(jià)格，方便大用戶(hù)、低壓配電企業(yè)和供電公司直接向發(fā)電企業(yè)購買(mǎi)電量。作為最后與電力用戶(hù)直接發(fā)生交易關(guān)系的供電側，在電力市場(chǎng)發(fā)達后，并不是電力經(jīng)銷(xiāo)的全部，部分大用戶(hù)已經(jīng)直接向發(fā)電公司購電，而且，供電公司的供電價(jià)格是隨行就市的，在市場(chǎng)競爭中形成。顯然，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)是符合電力市場(chǎng)經(jīng)濟的內在規律和發(fā)展需要的。

廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)是構建電力市場(chǎng)，深化電力體制改革的一個(gè)比較合適的切入點(diǎn)和實(shí)施步驟之一，而不是一些人所說(shuō)的，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)是以外科手術(shù)方式構建的一個(gè)人為的虛假市場(chǎng)模式，其意義也不僅僅單純是電力企業(yè)內部的一種管理形式。