地方執行宏觀(guān)調控政策的路徑選擇

摘要：金融危機發(fā)生后，我國迅速出臺的宏觀(guān)調控政策雖然對應對金融危機起到了很大作用，但其制定、執行、傳導機制等方面都存在著(zhù)很多問(wèn)題，削弱了其作用的發(fā)揮。只有理順中央與地方在宏觀(guān)調控權配置中的地位；完善宏觀(guān)調控政策傳導機制；加強宏觀(guān)調控政策方面的立法才能最終解決這些問(wèn)題. 關(guān)鍵詞：宏觀(guān)調控政策；宏觀(guān)調控權；地方執行 一、引言 2008年9月15日，美國第四大投資銀行雷曼兄弟公司宣告破產(chǎn)標志著(zhù)波及全球的金融危機全面爆發(fā)。而中國正處于積極的融入世界經(jīng)濟和金融體系的過(guò)程中，當然不能獨善其身。我國政府迅速做出反應，出臺了一系列旨在擴大內需、保持經(jīng)濟增長(cháng)、維護社會(huì )穩定的措施。其中以4萬(wàn)億投資計劃、十大產(chǎn)業(yè)振興計劃、實(shí)行比較寬松的貨幣政策、稅收優(yōu)惠政策等最為令人矚目. 國家宏觀(guān)調控政策是經(jīng)濟法的重要研究對象之一，在當前特殊情況下對其進(jìn)行研究對完善我國宏觀(guān)調控，豐富經(jīng)濟法理論具有重要意義。企業(yè)是市場(chǎng)的主體，對經(jīng)濟形勢的變化反映最敏感、最直接。國家宏觀(guān)調控政策對企業(yè)走出困境起到了哪些作用？帶著(zhù)這個(gè)問(wèn)題，今年3月底，筆者深入泉州、惠州等地企業(yè)進(jìn)行了調研。調研采用問(wèn)卷調查和訪(fǎng)談的形式，調研的企業(yè)涉及23個(gè)行業(yè)。其中67.3%的企業(yè)屬于十大產(chǎn)業(yè)振興政策所涉產(chǎn)業(yè)之列。調研企業(yè)涉及不同的所有制、不同的規模，使調研結果所反映問(wèn)題具有很大代表性。本文將根據調研情況對國家宏觀(guān)調控政策在地方執行過(guò)程中反映出的問(wèn)題和解決途徑做一探討. 二、地方執行國家宏觀(guān)調控政策中存在的問(wèn)題 中國實(shí)施的一攬子計劃已初見(jiàn)成效，經(jīng)濟運行出現積極變化，形勢比預料的好。①但是我國出口持續下降、農民增收緩慢、財政收入減少、工業(yè)增長(cháng)持續乏力，經(jīng)濟效益持續下滑的問(wèn)題仍然存在。金融危機的影響仍然在持續。通過(guò)調研，我發(fā)現，國家宏觀(guān)調控在地方執行中存在的問(wèn)題很大程度上影響了宏觀(guān)調控政策效果的充分發(fā)揮. 1.宏觀(guān)調控政策制定上與現實(shí)情況存在一定偏差 這主要表現在兩個(gè)方面：第一，在政策的內容上。2004年修正的《中華人民共和國憲法》第15條規定：“國家實(shí)行社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟。國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀(guān)調控?！边@便從憲法的高度確立了能代表國家的中央政府享有宏觀(guān)調控政策的決策權，其制定政策往往是從一個(gè)國家的全局出發(fā)，有時(shí)難以照顧到局部的尤其是具體的利益，與某一地區的情況甚至會(huì )出現很大偏差. 第二，在政策制定的過(guò)程上，宏觀(guān)調控政策的出臺往往非常迅速，尤其是這次金融危機過(guò)程中，中央幾乎每周都會(huì )有新的政策出臺。而我國對政策的制定過(guò)程和監督又沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的規定。所以，政策制定過(guò)程中，相應的詳細調研、研討等工作往往就會(huì )簡(jiǎn)化或者缺失。造成一些宏觀(guān)調控政策出臺后，效果不是很明顯，并且有可能和現實(shí)脫節. 2.宏觀(guān)調控政策在地方具體執行中存在一定的問(wèn)題。這主要表現在五個(gè)方面： 第一，地方政府對宏觀(guān)調控政策理解不夠，甚至理解錯誤。因為宏觀(guān)調控政策往往比較原則，很多需要地方政府自己制定實(shí)施細則，或者具體執行。中國幅員遼闊，地方的情況千差萬(wàn)變，地方政府官員囿于自己的知識水平或者是當地的情況，在執行宏觀(guān)調控政策中出現偏差，甚至錯誤，在所難免。比如，國家政策要求采取各種措施保障就業(yè)，防止大量失業(yè)現象發(fā)生. 有的地方不在積極開(kāi)拓新的就業(yè)渠道上下功夫，而是“一紙命令”，不分情況，一律禁止企業(yè)裁員，否則處罰企業(yè)。雖然防止失業(yè)的目標達到了，但這種行為不僅破壞了優(yōu)勝劣汰的用人機制，還大有濫用行政權力之嫌，一定程度上破壞了市場(chǎng)秩序。再者，國家實(shí)行寬松的貨幣政策，降低利率，鼓勵銀行對企業(yè)的貸款扶持。有的地方政府就向銀行施壓，造成了很多不良貸款，而真正貸款是否真的流向了投資領(lǐng)域，猶未可知. 第二，地方政府對宏觀(guān)調控政策的選擇性執行. 如果上述表現是地方政府囿于自身條件限制的過(guò)失之舉，那地方政府對宏觀(guān)調控的選擇性執行則是地方政府的故意為之。地方政府作為中央政府在地方上的代理人，由于存在信息不對稱(chēng)性和利益沖突，其可能不會(huì )全面執行中央的政策。主要表現在兩個(gè)方面：一是地方政府受自身利益驅動(dòng)，歪曲或者阻礙宏觀(guān)調控政策的執行；二是地方政府對宏觀(guān)調控政策根本不執行。1994年分稅制改革以來(lái)，各個(gè)地區為了最大化自己的財政收入，對于對自己有利的宏觀(guān)調控政策積極執行，甚至“過(guò)度”執行，前些年出現的招商引資熱就是一個(gè)例證。對于不利于本地區暫時(shí)經(jīng)濟發(fā)展的，千方百計阻撓或者故意作錯誤理解，或者根本置之不理。引起這一問(wèn)題的另一原因是中央政府在很大程度上以GDP作為地方官員晉升與否的依據，這便進(jìn)一步強化了其對政策選擇性執行的動(dòng)機。因為宏觀(guān)調控政策往往比較原則，很大程度上沒(méi)有強制力。其執行往往依賴(lài)于地方政府是否配合。如果不配合，即使政策制定得再好，也只能是擺設而已. 另外，地方政府對宏觀(guān)調控政策在宣傳力度上的偏好可以看作地方政府對宏觀(guān)調控政策選擇性執行的延伸。很多政府網(wǎng)站上對于自己偏好的政策大加宣傳，其它的宣傳力度很小或者不宣傳。造成政府網(wǎng)站信息不完全，企業(yè)很難在政府網(wǎng)站上找到完整的政策文件。調研中在政府網(wǎng)站獲取宏觀(guān)調控政策信息的企業(yè)不到50%，很好的說(shuō)明了這一點(diǎn). 第三，地方政府在宏觀(guān)調控政策執行中的責任難以明確，造成地方政府在參與宏觀(guān)調控政策執行中具有很大自由度。金融危機爆發(fā)后，有的地方政府積極開(kāi)展調研工作，及時(shí)了解企業(yè)的受損狀況，并迅速在自己職權范圍內制定出相應措施，自己無(wú)權作出決策的，根據調研結果，做出建議書(shū)上報給上一級政府。并在政府網(wǎng)站中及時(shí)發(fā)布相關(guān)政策信息，重要政策以通知等方式下發(fā)到企業(yè)，為企業(yè)擺脫金融危機做了不懈的努力。而有的地方政府卻無(wú)所作為，仍然消極的等待上一級的具體指令的下達，并以跟企業(yè)劃清了界限，以不“干涉”企業(yè)自居。這種“有為”和“無(wú)為”往往都在法律法規政策的非禁止的范圍內。宏觀(guān)調控政策宏觀(guān)性、原則性、導向性的特點(diǎn)，往往會(huì )造成地方政府的“執行”政策與否沒(méi)有明確的界限，地方政府或者積極執行或者消極不作為，隨意性很大，所謂責任更無(wú)從談起. 但進(jìn)一步考察，地方政府的在不違背法律、法規的情況下不作為，其實(shí)也是一種責任缺失的表現。即政府在其應該發(fā)揮作用的領(lǐng)域沒(méi)有發(fā)揮作用，其責任和行政權力嚴重分離。保持本地區經(jīng)濟持續穩定增長(cháng)、及時(shí)解決本轄區范圍內存在的各種問(wèn)題本是地方政府職責的應有之義。政府具體需要做什么，法律法規永遠無(wú)法窮盡具體，但是在法律法規不禁止的范圍內，主動(dòng)承擔起經(jīng)濟活動(dòng)服務(wù)者、引導者的職能，卻也是政府承擔其經(jīng)濟職責的應有之義. 第四，宏觀(guān)調控政策的傳導機制存在問(wèn)題?！拔鞣浇?jīng)濟學(xué)理論認為，所謂傳導機制，是指通過(guò)擺動(dòng)體系的結構性特征去解釋當體系在一定初始條件下被啟動(dòng)時(shí)，擺動(dòng)過(guò)程呈現怎么的特征的問(wèn)題?！盵1]借用其概念，宏觀(guān)調控政策的傳導機制是指宏觀(guān)調控政策對總體經(jīng)濟發(fā)揮作用的途徑和過(guò)程，是宏觀(guān)調控政策制定、執行和對實(shí)際經(jīng)濟生活產(chǎn)生作用并進(jìn)行相應反饋的機制。宏觀(guān)調控政策制定包括制定的依據、制定的過(guò)程、制定的時(shí)機等要素。宏觀(guān)調控政策的執行包括宏觀(guān)調控政策的執行主體、執行規則、執行方式、執行的媒介等要素。宏觀(guān)調控的反饋機制包括宏觀(guān)調控政策對經(jīng)濟生活產(chǎn)生作用的考察、調控目標是否達到、執行中是否存在偏差、宏觀(guān)調控政策執行監督等要素. 宏觀(guān)調控的制定、執行中都存在的問(wèn)題前文已經(jīng)述及，在此不再贅述。而傳導機制的最末環(huán)節反饋環(huán)節在實(shí)際中更是存在著(zhù)很大問(wèn)題。傳導機制中的反饋不僅包括地方政府向中央政府上報的政策制定的合理程度、地方的執行情況，也包括中央、地方政府主動(dòng)調研獲取的反饋信息。調研中，很多企業(yè)認為宏觀(guān)調控政策制定、執行存在偏差，有的地方政府“不作為”，都體現了這一環(huán)節的缺失. 第五，宏觀(guān)調控政策的執行缺乏法律的保障。沒(méi)有保障的權力不能稱(chēng)其為權力，如果宏觀(guān)調控的政策的執行不能得到法律的保障，宏觀(guān)調控權便喪失了作為一種權力的基礎。雖然中國的政治體制的特點(diǎn)決定了我國中央政府制定的政策往往在地方上會(huì )得到較好執行，但是隨著(zhù)我國經(jīng)濟體制改革的進(jìn)行，原來(lái)的計劃經(jīng)濟體制逐漸被社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制所取代，地方上也越來(lái)越多地擁有了自己獨立的經(jīng)濟利益。面對中央政策，陽(yáng)奉陰違，“上有政策，下有對策”的情況屢見(jiàn)不鮮。而我國法律對于宏觀(guān)調控政策的具體執行過(guò)程又沒(méi)有相應的法律保障，主要表現在沒(méi)有相應的制度對地方政府對政策的違背進(jìn)行懲罰的負強化。在缺乏利益驅動(dòng)的前提下，很難保證地方政府充分貫徹執行中央的宏觀(guān)調控政策. 三、地方執行宏觀(guān)調控政策的路徑選擇 1.理順中央與地方在宏觀(guān)調控權配置中的地位我們可以借用經(jīng)濟學(xué)中的委托代理理論來(lái)解釋宏觀(guān)調控政策在地方執行中的問(wèn)題。委托代理理論的中心任務(wù)是研究在利益相沖突和信息不對稱(chēng)的環(huán)境下，委托人如何設計最優(yōu)契約激勵代理人。中央政府宏觀(guān)調控政策若想在地方得到充分、完全執行，被代理人———中央政府必須設計最優(yōu)“契約”激勵代理人———地方政府。其關(guān)鍵在于合理配置雙方在宏觀(guān)調控權行使中的地位. 中央政府和地方政府在宏觀(guān)調控權行使中的地位，主要有三種觀(guān)點(diǎn)：第一，只有中央政府享有宏觀(guān)調控權，地方政府不享有宏觀(guān)調控權；第二，將宏觀(guān)調控權定位為決策權，只有中央級次的國家機關(guān)才享有這種決策權；第三，中央政府享有宏觀(guān)調控決策權，該決策權的執行在中央和地方政府間實(shí)行分權。[2]其實(shí)這三種觀(guān)點(diǎn)都承認了中央政府宏觀(guān)調控權中享有的決策權。保證中央政府的宏觀(guān)調控政策決策權是與宏觀(guān)調控政策的性質(zhì)和中央政府的特點(diǎn)相適應的。中央政府憑借其在政治、經(jīng)濟、軍事、文化等方面的強大資源，使其擁有充分和相對完整地信息、全局性和宏觀(guān)的視角。中央政府可以授權其它部門(mén)或機關(guān)制定或參與制定宏觀(guān)調控政策。在宏觀(guān)調控政策的執行上，中央和地方政府都可以擁有執行權，但是執行權的范圍、行使必須有明確的界定. （1）中央政府享有宏觀(guān)調控的決策權。但同時(shí)中央政府可以授權其它部門(mén)甚至地方政府來(lái)制定或者參與制定一定的宏觀(guān)調控政策，地方政府對宏觀(guān)調控政策的制定應當擁有一定的建議權，和在本地區施行中根據本地情況取舍變通的權利，但是不能與中央政府的政策相抵觸. （2）中央政府享有宏觀(guān)調控政策在全國的執行權，通常這種執行權是抽象意義上的，而地方政府擁有宏觀(guān)調控政策在本地區的具體執行權。這種執行權既是一種權力又是一種義務(wù)，違反義務(wù)要負一定的責任. （3）這種劃分一方面讓地方擁有參與宏觀(guān)調控政策制定的可能，可以提高地方執行宏觀(guān)調控政策的積極性。另一方面，宏觀(guān)調控執行權的義務(wù)性質(zhì)，可以增加地方不執行宏觀(guān)調控政策的違法成本，促使地方政府更好的去執行國家宏觀(guān)調控政策. （4）建立宏觀(guān)調控綜合協(xié)調制度。主要是提供不同經(jīng)濟調控部門(mén)之間的政策、措施協(xié)調的程序和方式，形成穩定的協(xié)調機制，避免宏觀(guān)調控部門(mén)各自為政，以提高宏觀(guān)調控決策的效率；同時(shí)也可提供一種解決不同部門(mén)爭議的途徑，在不同部門(mén)之間形成一定的制約和監督，避免宏觀(guān)調控政策彼此之間的相互沖突和抵消，削弱宏觀(guān)調控的功能和宏觀(guān)調控目標的實(shí)現。[3]這種制度的建立將十分有助于解決宏觀(guān)調控政策在地方執行中的存在的各種問(wèn)題. 2.完善宏觀(guān)調控政策傳導機制的建設 宏觀(guān)調控傳導機制的建設主要是宏觀(guān)調控政策制定、執行、反饋程序的完善.

（1）宏觀(guān)調控政策的制定上，要有法可依，有章可循. N·格里高利·曼昆在其所著(zhù)《經(jīng)濟學(xué)原理》中論及貨幣政策應該按規則制定還是相機抉擇時(shí)提到：“盡管有許多研究考察了可供選擇的不同規則的成本和收益，但經(jīng)濟學(xué)家們對于什么是最好的規則仍沒(méi)有達成共識。在沒(méi)有達成共識之前，社會(huì )除了讓中央領(lǐng)導人相機抉擇地實(shí)施他們認為合適的貨幣政策之外別無(wú)選擇?！盵4]可見(jiàn)人們只有在沒(méi)有選好規則的情況下，才用相機行事的方式進(jìn)行政策制定?，F在我們要做的就是選擇好規則，讓宏觀(guān)調整政策的制定過(guò)程有法可依，有章可循，提高政策的科學(xué)性，從源頭上減少政策在執行中存在的問(wèn)題。在政策制定中，要充分調研和論證，通過(guò)多種方式聽(tīng)取基層的建議. （2）宏觀(guān)調控政策在執行上，主要是從地方政府方面入手. 首先要改革地方政府官員的晉升機制，把對國家宏觀(guān)調控政策的執行狀況納入考核內容，改變地方官員的考核、晉升很大程度上僅和本地區GDP增長(cháng)相聯(lián)系的現狀。早在2006年十屆全國人大四次會(huì )議通過(guò)的《十一五規劃綱要》中，就提出了新的績(jì)效評價(jià)和政績(jì)考核方法。根據不同地區情況，規定了不同的政績(jì)考核方法，增加了資源消耗、工業(yè)化和城鎮化水平、生態(tài)環(huán)境保護等考核和評價(jià)標準，弱化了GDP為主的傳統的績(jì)效考核方法. 其次，地方政府要正確行使其經(jīng)濟職能。政府的經(jīng)濟職能主要表現在收入分配職能、經(jīng)濟穩定與增長(cháng)職能、資源配置職能，這些職能都與宏觀(guān)調控的政策目標息息相關(guān)。在調研中，大部分企業(yè)認為走出困境主要依靠自己的力量，“國家干預”只是輔助，并認為地方政府在政策執行中存在偏差，這也反映了很多政府借宏觀(guān)調控政策執行之名，也發(fā)生了一些濫用行政權力，危害企業(yè)利益的事情?！安蛔鳛椤钡恼⒉皇呛谜?，但濫用權力過(guò)分干預企業(yè)的政府同樣不是好政府. 最后，要建立監督、問(wèn)責制度。權力沒(méi)有了監督就會(huì )被濫用，地方政府在宏觀(guān)調控政策執行過(guò)程中，必須建立健全相應的監督問(wèn)責制度，才能促使其更好的行使自己的權力、履行自己的義務(wù). （3）盡快建立和完善宏觀(guān)調控政策執行的反饋機制。反饋是宏觀(guān)調控傳導機制最后的環(huán)節，從某種意義上來(lái)說(shuō)也是最重要的環(huán)節. 首先，要明確反饋的主體及各自的義務(wù)。廣義的講，任何組織和個(gè)人都可以成為反饋的主體。地方政府必須就其執行情況向中央政府提供反饋，這是其義務(wù)。而企業(yè)和宏觀(guān)調控政策利益相關(guān)方有權利就政策的影響、執行狀況等向地方政府甚至中央政府提供反饋，這是其權利. 其次，要明確反饋的方式和途徑。地方政府反饋的方式必須采用正式書(shū)面文件的形式，而其它主體反饋的方式可以靈活多樣，比如網(wǎng)絡(luò )、電話(huà)、信件等方式都可以。對于這些反饋必須建立相應的“回答”機制，在既定的時(shí)間或者地點(diǎn)或用既定的方式回應這些反饋。這樣才能真正發(fā)揮反饋機制的作用. 最后，在反饋時(shí)間上，宏觀(guān)調控政策在發(fā)布時(shí)可以規定反饋期間，比如要求地方政府在一定期限內提供政策執行情況報告，允許公眾在一定期限內對某一問(wèn)題發(fā)表看法，以更好地改進(jìn)政策等. 3.加快宏觀(guān)調控法的立法進(jìn)程 之所以在宏觀(guān)調控政策執行中存在方方面面的問(wèn)題，很大程度上是由于相關(guān)立法的缺失。結合宏觀(guān)調控政策制定執行的相關(guān)情況，宏觀(guān)調控法要明確規定以下幾方面的內容：（1）宏觀(guān)調控政策制定的原則。宏觀(guān)調控是指政府為實(shí)現社會(huì )總需求與社會(huì )總供給之間的平衡，保證國民經(jīng)濟持續、穩定、協(xié)調增長(cháng)，而運用經(jīng)濟、法律和行政的手段對社會(huì )經(jīng)濟運動(dòng)進(jìn)行調節和控制。所以其原則首先應包括平衡優(yōu)化原則，此外還要堅持有限干預原則、宏觀(guān)經(jīng)濟效益原則、統分結合原則。[5]（2）宏觀(guān)調控法規范的社會(huì )關(guān)系。主要包括宏觀(guān)調控政策制定、執行和監督反饋中所產(chǎn)生的各種社會(huì )關(guān)系. （3）宏觀(guān)調控權的調整方法。其調整方法主要有直接和間接之分，直接的方法可以通過(guò)政府直接介入微觀(guān)經(jīng)濟實(shí)體，間接可以通過(guò)引導、監督、規制等方式進(jìn)行. （4）宏觀(guān)綜合協(xié)調制度。應明確規定實(shí)施宏觀(guān)綜合協(xié)調制度的部門(mén)、方式、內容等。這是宏觀(guān)調控政策能夠順利實(shí)施的重要保障.