論宏觀(guān)調控的績(jì)效評估、法制建設與行政問(wèn)責

關(guān)鍵詞: 宏觀(guān)調控/績(jì)效評估/宏觀(guān)調控法/行政問(wèn)責/法制建設 內容提要: 改革開(kāi)放30年來(lái)，“宏觀(guān)調控”日益成為“中國模式”的重要組成。以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，加強和改進(jìn)宏觀(guān)調控的關(guān)鍵在于制度建設與創(chuàng )新?？?jì)效評估、法制建設、行政問(wèn)責是宏觀(guān)調控制度建設與創(chuàng )新的主要任務(wù)?？?jì)效評估應以政策程序為評估內容、以程序成本為評估方法、以地方政府為評估對象；法制建設應從宏觀(guān)調控法和績(jì)效管理法兩個(gè)進(jìn)路出發(fā)；行政問(wèn)責應以科學(xué)評估和法治調控為前提。由此形成的“三位一體”的制度體系仍要以宏觀(guān)調控法治化為終極取向。 面對國內經(jīng)濟在通脹與增長(cháng)之間的艱難徘徊、以及國際金融風(fēng)暴的愈演愈烈，中央政府毅然啟動(dòng)了新世紀以來(lái)的第二輪宏觀(guān)調控。相對于2003一2004年首輪調控而言，本輪所處的環(huán)境更為復雜、條件更為困難、爭議更為激烈。從改革開(kāi)放30年的歷史經(jīng)驗來(lái)看，加強和改進(jìn)宏觀(guān)調控不僅在于政策的選擇、更在于政策的施行。本文試圖就宏觀(guān)調控的績(jì)效評估、法制建設、行政問(wèn)責等問(wèn)題展開(kāi)討論，相信此種討論既可為當下調控建言獻策，亦可為“中國模式”拾薪添火。 一、宏觀(guān)調控的績(jì)效評估 作為典型的中國化國民經(jīng)濟管理術(shù)語(yǔ)，“宏觀(guān)調控”有別于日常的政府經(jīng)濟管理行為[1]，對其進(jìn)行的績(jì)效評估顯然也應與一般意義上的政府績(jì)效評估相區別。關(guān)于政府績(jì)效評估的理論與實(shí)踐不勝枚舉，但迄今為止尚未有直接針對宏觀(guān)調控進(jìn)行的績(jì)效評估，此中難處一方面在于作為“例外行動(dòng)”的宏觀(guān)調控自身的復雜性，另一方面則在于評估內容、方法與對象的模糊性。 （一）評估內容：實(shí)體與程序之辨 市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的宏觀(guān)調控行為當然具備實(shí)體與程序的雙重屬性，調控實(shí)體主要指具體的政策選擇，調控程序主要指具體的政策實(shí)施。關(guān)于調控實(shí)體的績(jì)效評估本質(zhì)上屬于目標績(jì)效評估，也即對政策目標與政策結果之間關(guān)系的考察[2]，經(jīng)濟學(xué)界對此已經(jīng)有著(zhù)較為充分的討論，例如丁伯根法則、政策損失函數等政策評價(jià)的技術(shù)方法[3]。暫時(shí)不考慮評價(jià)技術(shù)設計的目標選擇問(wèn)題，對調控實(shí)體績(jì)效評估的理解并不困難，而且基本屬于學(xué)院派的理論討論和政策爭議，并不是嚴格意義上的政府績(jì)效評估范疇。 相比之下，調控程序績(jì)效更應成為評估的核心內容，一是因為調控程序較之調控實(shí)體更充分地表現了政府公共管理和危機管理的基本能力；二是由于宏觀(guān)調控的高度專(zhuān)業(yè)性與臨時(shí)性使得實(shí)體評價(jià)的成本過(guò)高、風(fēng)險過(guò)大，而歷次調控的基本程序卻相對穩定；三是源于政府集體決策的“公共負擔原則”，對調控程序的問(wèn)責比對調控實(shí)體的問(wèn)責更有意義。 （二）評估方法：成本與收益之議 經(jīng)典的績(jì)效評估理論本質(zhì)上就是一種成本收益分析方法，政府績(jì)效評估的大多數類(lèi)型也屬于此，西方國家近年來(lái)盛行的標桿管理、全面質(zhì)量管理、平衡計分卡等技術(shù)方法均深刻體現了這一思想。但是，將成本收益分析方法直接引人政府經(jīng)濟管理、進(jìn)而是宏觀(guān)調控領(lǐng)域，則會(huì )出現一系列困難和悖論。例如，宏觀(guān)調控引致的全社會(huì )福利水平的變化可能并不會(huì )在短期內得到完全體現，也即所謂的“管理時(shí)滯現象”，再加之收益的無(wú)法完全貨幣量化的特點(diǎn)，使得績(jì)效評價(jià)至少在理論上是難以操作的[4]。 客觀(guān)地講，政府進(jìn)行宏觀(guān)調控等經(jīng)濟管理工作確實(shí)要占用一定的社會(huì )資源，無(wú)論是物質(zhì)的、貨幣化的，還是非物質(zhì)的、非貨幣化社會(huì )資源，都是調控成本的必要組成，績(jì)效評估目的之一就在于逐步降低“成本/收益”比率，但問(wèn)題依舊在于比率量化的困難。此外，由于‘快策黑箱”的存在，使得實(shí)體績(jì)效較之程序績(jì)效的成本收益分析更為困難，而行政程序實(shí)施成本相對容易把握，那么關(guān)鍵就在于調控程序收益的技術(shù)處理?？紤]到調控中政府自身限制因素的影響[5]，調控收益可以量化為包括政策實(shí)施時(shí)間、政策分解效果、政策執行程序以及主要實(shí)體指標及其改進(jìn)情況在內的一整套指標體系[6]。 （三）評估對象：中央與地方之爭 在西方國家“政府干預”的理論體系中，主要矛盾體現為政府與企業(yè)間關(guān)系，那么評估對象自然為克服市場(chǎng)失靈的政府主體。但是，從歷次宏觀(guān)調控實(shí)踐來(lái)看，我國矛盾主要體現為中央政府與地方政府之間的“博弈”關(guān)系，而且調控程序的實(shí)施成本也主要來(lái)自省級政府的“政策化解”，由此導致了宏觀(guān)調控績(jì)效評估對象問(wèn)題的復雜化：調控實(shí)體的問(wèn)題主要出現在中央層面、調控程序的問(wèn)題主要出現在地方層面。 綜上，由于中國政府宏觀(guān)調控行動(dòng)的復雜性與特殊性，實(shí)際上將催生出兩套不同的評估體系：一是以政策實(shí)體為評估內容、以實(shí)體收益為評估方法、以中央政府為評估對象的學(xué)院派績(jì)效評估，二是以政策程序為評估內容、以程序成本為評估方法、以地方政府為評估對象的績(jì)效評估。顯然，第二類(lèi)績(jì)效評估體系才是本文研究的重點(diǎn)。