經(jīng)濟危機背景下宏觀(guān)調控法的反思

關(guān)鍵詞: 經(jīng)濟危機/宏觀(guān)調控/反思

內容提要: 宏觀(guān)調控法是經(jīng)濟法的重要組成部分，也是經(jīng)濟法學(xué)界的研究熱點(diǎn)。在當前的經(jīng)濟危機背景下，應當對宏觀(guān)調控的歷史演變、調控目標的法律保障、調控的法律責任等基本理論問(wèn)題進(jìn)一步深入研究，才能更有效對地應對經(jīng)濟危機。

一、宏觀(guān)調控的必然與新自由經(jīng)濟主義的失敗

（一）政府宏觀(guān)調控的演變

在西方國家，把對宏觀(guān)經(jīng)濟總量的調節作為市場(chǎng)經(jīng)濟體制的有機組成部分，是由凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》提供理論依據的。凱恩斯理論的社會(huì )根源和時(shí)代背景在于1929—1933年間的有史以來(lái)最嚴重的一次資本主義國家的經(jīng)濟危機和美國應對危機的羅斯?！靶抡?。

1929—1933年間的經(jīng)濟危機在深度上超過(guò)了以往任何一次危機，而且范圍廣泛，持續時(shí)間長(cháng)。表現為生產(chǎn)大幅度下降、貿易空前萎縮和失業(yè)人數猛增，范圍席卷工農業(yè)和商業(yè)、金融市場(chǎng)、資本市場(chǎng)等領(lǐng)域。在1932年，整個(gè)資本主義世界的工業(yè)生產(chǎn)比1929年下降1 /3以上，危機期間，資本主義國家總失業(yè)人數達到4500萬(wàn)人。1932年，羅斯福在總統競選中提出了國家“調節”經(jīng)濟的競選綱領(lǐng)， 1933年3月初，羅斯福就職以后，為了對付嚴重的經(jīng)濟困境和危機，馬上要求國會(huì )授予其“緊急全權”，并宣布對經(jīng)濟實(shí)行國家宏觀(guān)調控執行“新政”?！靶抡钡闹饕獌热?，有關(guān)于貨幣金融方面的“緊急銀行法”、“存款保險法”、“黃金法”等；有關(guān)于調節工業(yè)的“全面產(chǎn)業(yè)復興法”和關(guān)于調節農業(yè)方面的農業(yè)調整法等?！靶抡钡耐菩?，即國家對經(jīng)濟的干預，對解救美國經(jīng)濟危機，促使經(jīng)濟復蘇，確實(shí)起到了一定的作用。在西方經(jīng)濟史上，“新政”是資產(chǎn)階級經(jīng)濟思潮從自由經(jīng)營(yíng)論向政府干預論轉變的一個(gè)里程碑。

這次大危機對傳統自由經(jīng)營(yíng)論的一個(gè)重要理論基礎薩伊定律是一次沉重的打擊。薩伊把以貨幣為媒介的商品交換歸結為物物交換，認為商品既然是以商品來(lái)購買(mǎi)的，一種商品的出售（供給）也就是對另一種商品的購買(mǎi)（需求） ，就是說(shuō)，供給會(huì )創(chuàng )造需求。后來(lái)，這個(gè)論斷被推演為總供給和總需求是恒等的“薩伊定律”。它從根本上否定了普遍意義的生產(chǎn)過(guò)剩危機，只承認由于經(jīng)濟局部或偶然失調、均衡受到破壞，經(jīng)濟危機則被認為是從均衡破壞到均衡恢復之間的過(guò)渡性衰退。既然市場(chǎng)對資源的配置始終能保證社會(huì )總產(chǎn)品的供求平衡，那么，最好最自然的制度，就是國家不要干預經(jīng)濟的自由競爭制度。因此當經(jīng)濟危機爆發(fā)時(shí)，根本用不著(zhù)政府干預，只須依靠市場(chǎng)供求關(guān)系的自動(dòng)調節，輔之以溫和的信用調節，就會(huì )恢復均衡，但這次大危機證實(shí)了不僅總需求不是恒等于總供給，而且兩者會(huì )形成嚴重失衡。凱恩斯依此否定了“薩伊定律”，以“需求不足”來(lái)解釋危機，認為要填補總需求和總供給之間的缺口，使兩者實(shí)現“充分就業(yè)”的均衡，必須由國家干預經(jīng)濟，增加總需求。他主張，“對于消費傾向，國家要部分通過(guò)賦稅制度，部分通過(guò)利息率的漲落，和部分通過(guò)其他手段來(lái)施加引導的作用?！睂τ谕顿Y誘導，除了利息率外，還需要“某種程度的全面的投資社會(huì )化”，即擴大政府投資。凱恩斯強調政府調控經(jīng)濟總量的必要性，認為只有國家的積極干預，才能擺脫危機，使資本主義不致在危機中滅亡。同時(shí)，他也一再聲明，他并不否認古典學(xué)派市場(chǎng)配置資源的理論?！拔覀儾环磳λ治龅乃饺说睦簞?dòng)機如何決定生產(chǎn)何種產(chǎn)品，以何種比例的生產(chǎn)要素來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)，以及如何把產(chǎn)品的價(jià)值在生產(chǎn)要素之間加以分配?！彼偨Y與古典學(xué)派的異同時(shí)說(shuō)：“除了由中央控制的必要性來(lái)實(shí)現消費傾向和投資誘導之間的協(xié)調以外，我們沒(méi)有比過(guò)去提出更多的理由使經(jīng)濟生活社會(huì )化”[1]?？梢?jiàn)，正是凱恩斯把政府對經(jīng)濟總量的調節引入市場(chǎng)經(jīng)濟中，使之成為市場(chǎng)經(jīng)濟的一個(gè)重要的有機組成部分，從而形成現代化市場(chǎng)經(jīng)濟體制的[2]。

二戰后，凱恩斯主義在發(fā)達資本主義國家盛行，政府對經(jīng)濟和金融系統實(shí)行嚴格管制，為保證低失業(yè)率而對宏觀(guān)經(jīng)濟的主動(dòng)調控，國家制定大量社會(huì )福利政策，國際貿易和資本流動(dòng)受?chē)液蛧H機構的控制。隨著(zhù)資本主義經(jīng)濟在20 世紀70 年代“滯漲”狀態(tài)的出現，凱恩斯主義受到?jīng)_擊，新自由主義形式的資本主義取代了原來(lái)國家管制的資本主義形式。

所謂新自由主義是承襲新古典經(jīng)濟學(xué)自由思想并作為凱恩斯國家干預主義的對立物而產(chǎn)生的保守主義經(jīng)濟思潮。它是在20 世紀70 年代以米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman， 1912 - 2006）貨幣主義為代表的各個(gè)新自由主義學(xué)派乘凱恩斯主義因受“滯脹”的沉重打擊而“失靈”之機，企圖重新恢復新古典學(xué)派的自由放任政策的思想理論體系。1979 年以后，新自由主義在英國首相撒切爾夫人和美國總統里根、小布什的積極倡導和推行下影響廣泛，到1990年更發(fā)展成為“華盛頓共識”（1990 年，美國國際經(jīng)濟研究所在華盛頓召開(kāi)有關(guān)拉美經(jīng)濟調整與改革的研討會(huì )，在拉美國家經(jīng)濟采用和將要采用的政策上取得共識） 。這個(gè)“共識”共有10 條政策要求，其中雖然有如加強財經(jīng)紀律，壓縮財政赤字，降低通貨膨脹等具有一定合理性的內容，但從整體來(lái)看，其核心是要實(shí)行全盤(pán)私有化，市場(chǎng)化和自由化，其中包括金融自由化，以進(jìn)一步加強資本的剝削和掠奪，其結果勢必加劇資本主義固有的基本矛盾和貧富兩極分化的發(fā)展，從而為當前國際金融危機和經(jīng)濟危機埋下了深深的隱患。

（二）新自由主義與本次經(jīng)濟危機的關(guān)聯(lián)

新自由主義形式的資本主義的特征有： （1）放松對經(jīng)濟和金融的管制，允許自由市場(chǎng)的存在。（ 2）政府不再對宏觀(guān)經(jīng)濟進(jìn)行積極調控，追求低通脹率而非低失業(yè)率。（3）社會(huì )福利急劇減少。（4）大型企業(yè)和政府打擊、削弱工會(huì )力量，勞動(dòng)市場(chǎng)格局改變，資方完全控制勞方。（5）自由、殘酷的競爭取代了有節制的競爭。（6）商品、服務(wù)和資本在不同國家之間相對自由的流動(dòng)。[3]

新自由主義的實(shí)踐與經(jīng)濟危機的關(guān)聯(lián)主要有兩個(gè)方面。

一個(gè)方面是金融自由化。解除管制是新自由主義的一個(gè)重要特征，但沒(méi)有國家嚴密監管的金融市場(chǎng)是非常不穩定的。經(jīng)濟危機往往會(huì )首先從信用、金融危機開(kāi)始。當前經(jīng)濟危機的爆發(fā)點(diǎn)是2007年3月美國住房次貸危機，這與新自由主義鼓吹的金融創(chuàng )新、金融自由化有關(guān)。在上世紀70年代新自由主義興起后，金融業(yè)的種種抑制和束縛被逐漸削弱和沖破，如1980——1982 年間，美國國會(huì )通過(guò)了兩個(gè)重要法案，解除了對金融機構的管制； 2000 年12 月，美國通過(guò)了解除對許多復雜金融衍生品管制的法案。各金融機構為求生存和發(fā)展，力圖從金融創(chuàng )新中既擺脫管制又規避風(fēng)險，于是在股票、債券、匯票、不動(dòng)產(chǎn)的抵押?jiǎn)蔚瘸跫壧摂M資本的基礎上又創(chuàng )造出新的金融衍生品（Derivatives） ，如股票、債券各類(lèi)金融資產(chǎn)的期貨、期權合同，以及更高級的金融衍生品如利率、匯率、股指等各類(lèi)指數的期貨、期權合同。1972 年5 月，芝加哥商品交易所推出7種外匯期貨合同，標志著(zhù)金融衍生品的誕生； 20世紀80 年代初到90 年代初的10 年之間，在各主要資本主義國家金融衍生品都已出現并獲得快速發(fā)展； 20世紀90 年代末以后在美國隨著(zhù)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，次級住房抵押貸款及其衍生的信用違約互換（Credit Default Swap， CDS） 、打包的房屋抵押債券（Collateralized DebtObligation， CDO） 、抵押貸款支持證券（Mortgage Backed Securities， MBS） ，以及把MBS、CDO 捆綁在一起形成的新指數ABX等等新的金融衍生品也大量涌現出來(lái)。這些金融衍生品的不斷累積和發(fā)展，最終必將釀成國際金融危機的爆發(fā)。

新自由主義的理論家們宣稱(chēng)，如果沒(méi)有國家的管制，金融市場(chǎng)會(huì )更有效率，人們就能把有限的資源投入回報率最高的領(lǐng)域。但是他們忽略了一個(gè)重要的事實(shí)，即沒(méi)有管制的市場(chǎng)非常容易發(fā)生危機，而且在新自由主義條件下金融危機會(huì )變得更加嚴重，這是西方一些信崇新自由主義的學(xué)者和實(shí)踐家在事實(shí)面前也是不否認的。例如，美聯(lián)儲前主席格林斯潘2008年10 月23 日在國會(huì )作證時(shí)就公開(kāi)承認：“我犯了一個(gè)錯誤，想當然地認為，銀行和金融機構的自利性能夠在最大限度上保護股東利益和公司資產(chǎn)安全，事實(shí)上這是不可能的?！绷硪粋€(gè)自由主義經(jīng)濟學(xué)家， 2008年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主保羅·克魯格曼（ Paul Krug2man）還指出，美國當前這次經(jīng)濟危機是整個(gè)近30 年來(lái)世界危機的一個(gè)延續。他說(shuō)，“墨西哥、巴西、阿根廷、泰國、印度尼西亞都已經(jīng)歷過(guò)了，現在是美國?！币饧唇?0 年來(lái)，無(wú)論是拉美和東南亞各國的金融危機，還是當前美國的金融危機，都不過(guò)是推行新自由主義政策所產(chǎn)生的結果；澳大利亞總理陸克文也撰文指出，這場(chǎng)危機的“始作俑者就是過(guò)去30 多年以來(lái)自由市場(chǎng)意識形態(tài)主導的經(jīng)濟政策”。美國著(zhù)名的國際金融家索羅斯在談到當前美國金融危機的原因時(shí)說(shuō)得更清楚：“眼下發(fā)生的事情令人難以置信！ 這是我所說(shuō)的市場(chǎng)原教旨主義這一放任市場(chǎng)和其自動(dòng)調節理論作用的結果。危機并非因為一些外來(lái)因素，也不是自然災害造成的，是體制給自己造成了損失。它發(fā)生了內破裂?！盵4]

另外一方面是相對嚴重的貧富分化。從世界銀行提供的數據可以看出，世界最富國家與最窮國家人均收入差距，在新自由主義剛興起時(shí)期的1973 年為44： 1，到2000 年擴大為227： 1，即27 年間貧富差距擴大了15. 5倍。美國近年來(lái)兩極分化加劇情況更為明顯，據美國密歇根大學(xué)社會(huì )研究中心2007 年8 月4 日公布的一項調查：美國最富有的2%人口的凈資產(chǎn)1984—2005 年翻了一番，而最窮的1 /4人口的凈資產(chǎn)同期不增反減。[5]兩極分化日益發(fā)展的情勢下，由于極少數最富人的邊際消費傾向很低，使得社會(huì )平均消費傾向愈益下降，從而社會(huì )產(chǎn)品必然會(huì )出現相對過(guò)剩，導致經(jīng)濟危機。

二、完善宏觀(guān)調控制度，減少危機對經(jīng)濟發(fā)展的不利影響

我國經(jīng)濟法體系中的宏觀(guān)調控概念源于西方宏觀(guān)經(jīng)濟學(xué)，但宏觀(guān)調控法的稱(chēng)謂卻是我國特產(chǎn)。在我國，宏觀(guān)調控一詞最早出現于1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》之中。1992年《中共中央關(guān)于建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制若干問(wèn)題的決定》中提出要轉變政府職能，建立健全宏觀(guān)經(jīng)濟調控體系，宏觀(guān)調控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟總量的基本平衡，促進(jìn)經(jīng)濟結構的優(yōu)化，引導國民經(jīng)濟持續、快速、健康發(fā)展，推動(dòng)社會(huì )全面進(jìn)步。1993 年的憲法修正案作出“完善宏觀(guān)調控”的明文規定后，宏觀(guān)調控成為了使用頻率越來(lái)越高的概念，宏觀(guān)調控法也成為經(jīng)濟法的重要研究?jì)热荨?/p>

宏觀(guān)調控的手段是宏觀(guān)政策，主要是貨幣政策與財政政策。政府控制貨幣供應總量、稅收與財政政策。財政政策是短期宏觀(guān)調控的主要手段，財政手段采取的具體形式有：增加對商品和服務(wù)的購買(mǎi)力（例如，公共工程） ，或者增加轉移支付（例如，擴大社會(huì )保障福利或失業(yè)補貼） ，或者減稅。在經(jīng)濟衰退、復蘇期間，為保持經(jīng)濟富有生機，政府削減所得稅；在經(jīng)濟繁榮期間，政府采用增加所得稅手段限制總需求，調節以國內消費與投資為主的社會(huì )總需求。貨幣政策由中央銀行制訂并負責實(shí)施。貨幣政策可以對總需求總供給產(chǎn)生間接的影響，在廣泛的范圍內，財政政策對總需求總供給產(chǎn)生的任何影響，貨幣政策同樣也能做到，或者使之恢復原狀。貨幣政策發(fā)揮作用的途徑很多，比如：改變居民、企業(yè)、政府獲得信貸的可能性和成本，升高或降低它們的現有資產(chǎn)和債務(wù)的價(jià)值，影響各種經(jīng)濟活動(dòng)者對上述所有變量的預期。同時(shí)，也要強調經(jīng)濟計劃的作用。經(jīng)濟計劃是指社會(huì )按照預先確定的目標，運用各種力量和形式調節國民經(jīng)濟的運行過(guò)程，它既是一個(gè)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的預測工具，同時(shí)又是一個(gè)協(xié)調諸經(jīng)濟決策的工具。經(jīng)濟計劃是一種以市場(chǎng)經(jīng)濟為基礎，并和市場(chǎng)相結合的調節機制，這種調節機制不是對市場(chǎng)機制的否定，而是針對市場(chǎng)機制的功能缺陷起補償作用的。

為應對危機，應強化宏觀(guān)調控制度，依法規劃和調整產(chǎn)業(yè)布局，根據經(jīng)濟危機的現實(shí)，實(shí)施擴大內需的財政政策，積極拉動(dòng)內需；實(shí)施放松信貸的貨幣政策，全面擴大對基礎設施的投資。根據產(chǎn)業(yè)政策和規模經(jīng)濟要求，運用利率、稅率、匯率和價(jià)格政策等經(jīng)濟杠桿，引導企業(yè)調整產(chǎn)品結構和企業(yè)組織結構調整，實(shí)現資源合理配置。及時(shí)發(fā)布各類(lèi)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)的宏觀(guān)調控政策及其貫徹情況的反饋信息，從而引導企業(yè)決策行為。完善社會(huì )分配制度，化解社會(huì )矛盾，實(shí)現社會(huì )公平，共渡難關(guān)。 三、依靠宏觀(guān)調控法，保障宏觀(guān)調控目標的實(shí)現

宏觀(guān)調控的目標反應了宏觀(guān)調控的正當性與合理性，它應當是與市場(chǎng)經(jīng)濟失衡直接相關(guān)的總需求、總供給等經(jīng)濟總量問(wèn)題，是為市場(chǎng)對資源的優(yōu)化配置創(chuàng )建總供求平衡的條件?！吨泄仓醒腙P(guān)于建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制若干問(wèn)題的決定》把我國宏觀(guān)調控的主要任務(wù)規定為：“保持經(jīng)濟總量的平衡，促進(jìn)經(jīng)濟結構的優(yōu)化，引導國民經(jīng)濟持續、快速、健康發(fā)展?！笨梢哉f(shuō)，這就是我國政府宏觀(guān)調控的整體目標。而在當前，宏觀(guān)調控的目標就是應對經(jīng)濟危機，減少危機帶來(lái)的不利影響。

那么宏觀(guān)調控的目標與宏觀(guān)調控法的價(jià)值取向是否同一呢？ 有學(xué)者認為“宏觀(guān)調控法的價(jià)值取向，則是宏觀(guān)調控本身的價(jià)值取向在法律上的反映，抑或說(shuō)宏觀(guān)調控法的價(jià)值取向就是為了保障宏觀(guān)調控的科學(xué)性、安全性、效應性以及權威性，最終達到社會(huì )總量的積極平衡”[6]。本文認為，宏觀(guān)調控目標決定著(zhù)宏觀(guān)調控法的最終價(jià)值取向，但宏觀(guān)調控與宏觀(guān)調控法的價(jià)值形式是不同的?！昂暧^(guān)調控法以防止宏觀(guān)調控中的主觀(guān)恣意、政府失靈和調控失敗為宗旨，以保障宏觀(guān)調控關(guān)系的規范、科學(xué)和高效運行為目標，它本身不能替代具體的宏觀(guān)調控行為而直接克服市場(chǎng)失靈，不能直接促成市場(chǎng)的安全、效率與可持續發(fā)展。之所以會(huì )產(chǎn)生上述兩個(gè)目標的混淆，根本原因在于人們沒(méi)有嚴格區分法律與其對象之間的界線(xiàn)，也沒(méi)有嚴格區分經(jīng)濟學(xué)與法學(xué)的研究目的及其分野。從這些分野來(lái)看，宏觀(guān)調控法主要是一種規范法、程序法（宏觀(guān)調控程序）和權力制約法”[7]。

宏觀(guān)調控法的價(jià)值取向總體上是規范政府宏觀(guān)調控行為，實(shí)現宏觀(guān)調控目標。

在宏觀(guān)調控政府能力的理論分析中，總存在著(zhù)一種“政府萬(wàn)能論”的潛意識，認為政府作為社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的調節者，其行為完全受社會(huì )利益支配，掌握充分的信息，能夠通過(guò)各種現代化的分析手段對客觀(guān)存在的諸種問(wèn)題及擬采取政策手段的結果進(jìn)行準確的預測和周密的考慮，能夠針對經(jīng)濟運行中可能發(fā)生的各種情況采取適當的對策，它掌握著(zhù)各種調節經(jīng)濟的手段，因而只要政府準備進(jìn)行調控，就能主動(dòng)地采取調控措施，而一旦進(jìn)行調控，實(shí)施調控，就能達到預期目標[8]。如著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家庇古曾指出，外部效應問(wèn)題是市場(chǎng)本身無(wú)法克服的內在缺陷，如果政府始終恪守守夜人的職責，它將始終構成市場(chǎng)有序運行的一種威脅，將政府視為完美解決市場(chǎng)外部性問(wèn)題的當然選擇。

公共選擇學(xué)派的創(chuàng )始人布坎南在對庇古的分析進(jìn)行批判時(shí)指出：庇古在剖析市場(chǎng)失靈和呼吁國家干預的同時(shí)未能清楚地意識到，一個(gè)可供選擇的政治解決方案也會(huì )帶來(lái)外部效應問(wèn)題。顯然，根據布坎南的分析，政府的宏觀(guān)調控也是存在一種類(lèi)似于“市場(chǎng)失靈”的外部效應問(wèn)題的，這實(shí)際上也是公共選擇理論對政府失靈的原因分析。由于信息不足，濫用權力、腐敗尋租、體制不健、管理不善等諸多方面的原因及調控主體的部分理性[9]，政府在資源配置上可能是低效的甚至是無(wú)效的，這被稱(chēng)為政府失靈，“政府失靈”則構成了規范政府宏觀(guān)調控的根本原因。

因此，規范政府宏觀(guān)調控、克服政府宏觀(guān)調控失靈就是宏觀(guān)調控法的外在價(jià)值。具體而言，宏觀(guān)調控法對宏觀(guān)調控的保障作用表現在確保宏觀(guān)調控行為的法治化和程序化。

“在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，政府所進(jìn)行的宏觀(guān)調控是必要的，但并非萬(wàn)能的、無(wú)所不包的，更非任意的，它必須確定在市場(chǎng)對資源配置起基礎性作用的基礎上而為彌補市場(chǎng)缺陷必須的限度內”[10]。對于政府，一方面法律須確認政府的宏觀(guān)調控權，即以立法的形式賦予政府以宏觀(guān)調控權。但是， 如果缺乏法律的制約和監督機制，政府的宏觀(guān)調控權就有被濫用的危險，“如果市場(chǎng)越界，政府很容易加以抵制，如果政府越界，市場(chǎng)就無(wú)能為力”[11]。因此另一方面法律又必須對具有過(guò)度運用權力傾向、存在自身利益和偏好的擴張性的政府行為進(jìn)行控制，防止政府權力使用不當而損害市場(chǎng)主體利益，妨礙市場(chǎng)機制對資源的基礎性配置作用。因此宏觀(guān)調控法又是限定政府的調控權限范圍，防止政府調控失靈的法律措施。

在宏觀(guān)調控行為實(shí)施過(guò)程中，宏觀(guān)調控法還要關(guān)注調控行為的程序性問(wèn)題。宏觀(guān)調控權的行使是否適當與程序直接關(guān)聯(lián)，包括宏觀(guān)調控權的取得、行使主體的確定、行使的程序和宏觀(guān)調控權的執行等方面。宏觀(guān)調控法律程序是法治化了的宏觀(guān)調控程序，是指由法律所規定的，宏觀(guān)調控過(guò)程中，調控主體必須遵守或履行的法定的時(shí)間、空間和程式。宏觀(guān)調控法律程序具有其它法律程序一切特征即由時(shí)間、空間和儀式要素構成，具體而言，包含宏觀(guān)調控決策法律程序、宏觀(guān)調控執行法律程序、宏觀(guān)調控監督法律程序、宏觀(guān)調控后果處理程序等?！霸谏鐣?huì )生活中，為了形成一定的結果或狀態(tài)，人們伴隨著(zhù)一段時(shí)間經(jīng)過(guò)的活動(dòng)過(guò)程是必要的。這就是廣義的程序”[12]。要形成一定的結果或狀態(tài)，人們就得遵循一定的程序，程序的重要性不言自明。法律程序在已有的制度實(shí)踐中的作用主要體現為以下幾個(gè)方面：其一是對于恣意的限制；其二是作為理性選擇的保證等。[13]宏觀(guān)調控法律通過(guò)設計科學(xué)程序以給決策主體遵循，可以限制宏觀(guān)調控決策主體主觀(guān)武斷、濫用權力。

在應對經(jīng)濟危機、處理危機中更必須按照法定原則的要求，依法行為。在這次危機中，盡管情勢緊急，但各個(gè)法治較為發(fā)達的國家，都能依法調控。例如，美國政府提出的7000 億美元的救市方案，就不是由美國政府直接作出預算支出決定，而是經(jīng)過(guò)了國會(huì )的反復審議通過(guò)才予以實(shí)施的。依據程序法定原則的要求，所有的危機事項的解決，即使是應急性的，也要按照法定的應急程序辦理；同時(shí)，非應急的事項的處理，則應該按照法定的一般程序進(jìn)行。

四、吸取教訓，強化宏觀(guān)調控法律責任

在這次經(jīng)濟危機中，相比歐美國家，美國次貸危機對我國金融業(yè)的直接影響有限。美國1999年實(shí)施的《金融服務(wù)現代化法案》，標志著(zhù)美國金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)入了混業(yè)經(jīng)營(yíng)，但是美國立法機構和金融監管機構對混業(yè)經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的風(fēng)險認識不足，這具體表現在其對次級貸款證券化過(guò)程中監督不足；在危機顯現后，監管機構的危機意識不強，使得次貸危機發(fā)展成為目前席卷全球的金融海嘯，美國政府在金融危機發(fā)生前期的猶豫態(tài)度使其錯過(guò)了解決這次危機的最佳時(shí)機。雖然之后在美國政府的努力下，一系列救援法案和措施都陸續被通過(guò)，但市場(chǎng)情況已經(jīng)劇烈惡化。我國應吸取美國政府在這次金融危機中的教訓，未雨綢繆，建立起一個(gè)有效的危機應急機制，強化宏觀(guān)調控法律責任，在危機發(fā)生時(shí)政府各部門(mén)能在最短時(shí)間內有效調動(dòng)社會(huì )資源，將危機帶來(lái)的損失減少到最低程度。

目前，關(guān)于宏觀(guān)調控法律責任眾說(shuō)紛紜。比如有學(xué)者將宏觀(guān)調控法律責任看作是行政、刑事和民事責任的綜合[14]；有的認為宏觀(guān)調控法律責任是傳統各部門(mén)法律責任的綜合并且以行政責任為主[15]；有的認為宏觀(guān)調控法律責任就是行政法律責任，因為宏觀(guān)調控行為不外乎是抽象行政行為與具體行政行為[16]；有的認為宏觀(guān)調控決策行為（不包括執行行為）實(shí)際上是一種“國家行為”，從而只有政治責任而沒(méi)有法律責任[17]。有的認為宏觀(guān)調控主體法律責任是指宏觀(guān)調控法律關(guān)系中的調控主體違反宏觀(guān)調控法律設定的強行性義務(wù)，所導致的否定式法律后果，該否定式法律后果即行為人應承擔的宏觀(guān)調控法律責任；行為人可以自行主動(dòng)承擔法律責任，如果需要強制實(shí)現該宏觀(guān)調控法律責任，則為宏觀(guān)調控法律制裁。[18]

“責任”一詞在現代漢語(yǔ)中表示雙重含義：一是指分內應做的事；二是沒(méi)有做好分內應做的事，因而應承擔責任的過(guò)失。美國法學(xué)家邁克爾·D ·貝勒斯認為：“對于我們研究的法律領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，‘責任’有兩個(gè)中心觀(guān)念，即能力責任和因果責任。對能力責任的承認是作為理性人來(lái)尊重的一部分?！币蚨熑蔚碾p重含義中，前一種含義表示責任的積極方面，具有肯定性；后一種含義表示責任的消極方面，具有否定性。但它們兩者又是相互聯(lián)系的。法律責任雖然是責任中的一種，但其本身不具有責任中的積極含義，它屬于消極責任[19]。

關(guān)于“法律責任”的概念，法理學(xué)界總體上有三種觀(guān)點(diǎn)：第一種把法律責任界定為法律的否定性評價(jià)，這種論點(diǎn)看到了法律責任的不利性，但法律的否定性評價(jià)不一定就意味著(zhù)要實(shí)際承擔法律責任；第二種把法律責任界定為法律上的不利后果，不當使用權利或職權同樣會(huì )引致要承擔相應的法律責任，法律責任的實(shí)質(zhì)是違反了義務(wù)或不當行使權利或職權而應付出的法律成本。這種觀(guān)點(diǎn)看到了法律責任的不利性，即行為人如果不遵循法律的指引，其預期的利益將因得不到法律的保護而為此付出代價(jià)。第三種把法律責任界定為一種特殊意義上的義務(wù)。張文顯教授認為：“法律責任是由特定法律事實(shí)所引起的對損害予以賠償、補償或接受懲罰的特殊義務(wù)，亦即由于違反第一性義務(wù)而引起的第二性義務(wù)”[20]。此種理解將法律責任與第一義務(wù)間做了一個(gè)明確的區分，在義務(wù)——責任的思維進(jìn)路上做出了有益的嘗試。

本文認為第二種觀(guān)點(diǎn)更為符合人們對法律責任的一般心理意識，但有時(shí)法律責任在于對于應盡而未盡義務(wù)的補救和實(shí)際履行。因此，對于法律責任的理解恐怕應綜合理解為一種不利后果和特殊義務(wù)?；诖?，本文認為宏觀(guān)調控法律責任是宏觀(guān)調控主體違法進(jìn)行宏觀(guān)調控行為應當承擔的不利后果和補救責任。而違法宏觀(guān)調控行為主要包括宏觀(guān)調控不作為、宏觀(guān)調控程序違法行為和宏觀(guān)調控決策失誤行為。

宏觀(guān)調控不作為是指宏觀(guān)調控決策主體違反宏觀(guān)調控法的規定，在經(jīng)濟總量失衡時(shí)不行使或者怠于行使其依法享有的宏觀(guān)調控權，不為市場(chǎng)配置資源創(chuàng )造總供求均衡條件的行為狀態(tài)。對于宏觀(guān)調控不作為的法律責任，應當承擔實(shí)際履行責任，即在事實(shí)上作出行使宏觀(guān)調控決策權的行為，予以補救，以防止可能的或者現實(shí)的危害持續甚至擴大。宏觀(guān)調控程序違法行為是指宏觀(guān)調控主體在宏觀(guān)調控過(guò)程中不遵守宏觀(guān)調控法定程序而任意進(jìn)行宏觀(guān)調控的行為。宏觀(guān)調控決策失誤行為是指調控主體在宏觀(guān)調控決策過(guò)程中，因違法或嚴重失職導致宏觀(guān)調控決策產(chǎn)生重大失誤而應當承擔的不利后果。值得注意的是，不能對宏觀(guān)調控主體調控能力作過(guò)高的、理性化的設定，超越限制因素和約束條件隨心所欲地要求宏觀(guān)調控主體行使宏觀(guān)調控權實(shí)施絕對理性化的調控行為。那么對于調控主體在盡其有限能力的范圍內進(jìn)行的調控行為，盡管宏觀(guān)調控并未能取得有效的調控效果，也不能要求調控主體承擔法律責任。對于宏觀(guān)調控決策失誤行為的法律責任中“我國應該借鑒、引進(jìn)西方責任政府下的宏觀(guān)調控決策失誤責任，建立我國的以引咎辭職、彈劾為主要內容的宏觀(guān)調控決策失誤責任。這是宏觀(guān)調控的新型責任”[21]。在我國，責任追究形式中已建立了引咎辭職和罷免制度，應當作為宏觀(guān)調控主體未盡法定義務(wù)的責任追究方式。引咎辭職是指“黨政領(lǐng)導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領(lǐng)導責任，不宜再擔任現職，由本人主動(dòng)提出辭去現任領(lǐng)導職務(wù)的行為。引咎辭職明顯是自我追究責任的一種形式”[22]。罷免是指對政府官員在其任職期限屆滿(mǎn)之前，由選民或原選舉單位以投票方式撤免其職務(wù)的一種制裁方式與責任形式。罷免政府機關(guān)領(lǐng)導人員是我國國家權力機關(guān)的一項重要職權，也是追究政府宏觀(guān)調控決策失誤責任的一項重要制度。

注釋:

[1]凱恩斯：《就業(yè)、利息和貨幣通論》，北京：商務(wù)印書(shū)館， 1999年，第391 - 392頁(yè)。

[2]湯在新：《為宏觀(guān)調控正名》，《經(jīng)濟學(xué)家》， 2006年第1期。

[3][美] 大衛?科茨，程恩富譯：《金融性危機的根由：自由主義的資本主義——中美兩位經(jīng)濟學(xué)家的對話(huà)》，《理論參考》， 2008年第11期。

[4]丁冰：《新自由主義不是當前國際金融危機的主要原因嗎》，《馬克思主義研究》， 2009年第4期。

[5]轉引自：丁冰，《新自由主義不是當前國際金融危機的主要原因嗎》，《馬克思主義研究》， 2009年第4期。

[6]沈剛毅：《試論加強我國宏觀(guān)調控法制建設》，《現代法學(xué)》， 2000年第6期。

[7]胡光志：《宏觀(guān)調控法研究及其展望》，重慶大學(xué)學(xué)報（社會(huì )科學(xué)版） ， 2008年第5期。