探究行政機關(guān)的內部法律關(guān)系

摘要：行政機關(guān)內部法律關(guān)系紛繁復雜，主要包括行政機構內部勞動(dòng)人事?tīng)幾h中的法律關(guān)系和行政機關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機關(guān)內部法律關(guān)系，對于更好的解決行政糾紛，完善我國行政機關(guān)糾紛解決機制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機關(guān)；內部法律關(guān)系；糾紛解決機制

我國正處于社會(huì )轉型的特殊歷史時(shí)期，且這個(gè)轉型期還將持續很長(cháng)一段時(shí)間。在一元的社會(huì )結構向多元化的社會(huì )結構轉變過(guò)程中，社會(huì )主體的多元化將導致利益的多元化，加之社會(huì )主體權利意識的日漸增強，令社會(huì )糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬(wàn)全之策。行政機關(guān)解決糾紛機制因“直接、快捷、專(zhuān)業(yè)性強、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國家、社會(huì )、當事人所青睞。我國行政機關(guān)解決糾紛機制有行政調解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、行政信訪(fǎng)等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問(wèn)題。在行政糾紛的多種形式中，行政機關(guān)的內部糾紛占了很大一部分。我國行政機關(guān)機構復雜，人員眾多，其中的內部人事關(guān)系和行政機關(guān)之間的權限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機關(guān)的內部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對我國行政糾紛解決機制的完善有所裨益。 一、行政機構內部勞動(dòng)人事?tīng)幾h中的法律關(guān)系 剖析行政機關(guān)的內部法律關(guān)系，首先要先界定行政機關(guān)內部行為的性質(zhì)。行政機關(guān)內部行為是指行政機關(guān)對其所屬機構及其工作人員所實(shí)施的不直接涉及相對人權益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調、監督等行為。行政法學(xué)界對于行政機構內部行為是否屬于行政行為，有兩種觀(guān)點(diǎn)：一種是否定說(shuō)，其理由是：①內部行為只影響政府內部，其得失問(wèn)題，通過(guò)承擔內部行政紀律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說(shuō)，稱(chēng)其為內部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認同否定說(shuō)，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對于不宜由司法審查的內部行為應當排除在行政行為之外，不能稱(chēng)其為行政行為；在概念指稱(chēng)上，也不能界定為內部行政行為。 根據行為的性質(zhì)也可以把行政機關(guān)內部行為分為兩類(lèi)：第一類(lèi)是工作性質(zhì)的，如上級機關(guān)對下級機關(guān)或行政首長(cháng)對所屬機構人員工作上的指示、命令、批準、批復等，以及行政機關(guān)的內部工作安排、計劃、制度等；第二類(lèi)是人事性質(zhì)的，指行政機關(guān)對工作人員的獎懲、任免、考核、調動(dòng)、工資、福利待遇等。第一類(lèi)內部行為由于不涉及具體相對人的權益，行政機關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒(méi)有直接利害關(guān)系，故不能稱(chēng)為行政行為。第二類(lèi)內部行為則不同，它直接涉及國家公務(wù)員的權益，公務(wù)員在其實(shí)施具體行政行為時(shí)，它完全是代表行政機關(guān)而為，是行政機關(guān)的化身，而在行政機關(guān)對其實(shí)施監督任免、考核、調動(dòng)、決定工資、福利待遇等行為時(shí)，它是作為行政機關(guān)的相對一方，與行政機關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類(lèi)法律關(guān)系介于第一類(lèi)內部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機關(guān)辭退、開(kāi)除公務(wù)員，給其人身權、財產(chǎn)權導致的影響幾乎與行政機關(guān)吊銷(xiāo)外部相對人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執照相同。所以，內部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權益，只不過(guò)作為內部管理關(guān)系的對象是具有特殊身份的公務(wù)員。因為行政機構內部勞動(dòng)人事?tīng)幾h中的主體是行政機關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機構內部勞動(dòng)人事?tīng)幾h中的法律關(guān)系主要是行政機構和公務(wù)員之間的勞動(dòng)人事糾紛關(guān)系。 關(guān)于行政機構和公務(wù)員之間的勞動(dòng)人事糾紛的處理，目前《公務(wù)員法》只規定了可以復核和申訴。我國行訴法第12條第三款規定，人民法院不受理行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟。但如果這類(lèi)行政行為影響公務(wù)員作為公民的基本權利，人民法院應該受理。即行政機關(guān)對內部勞動(dòng)人事糾紛的處理結果只要不涉及相對人作為公民的基本權利和地位，相對人就不能向法院請求司法救濟。