行政機關(guān)賠償協(xié)議程序

如果說(shuō)行政復議、行政訴訟是解決行政行為合法性的基本方式和途徑，那么行政賠償程序則是實(shí)現賠償責任的根本手段。從世界許多國家看，行政賠償程序通常分為二大階段，第一階段由行政機關(guān)內部解決賠償責任問(wèn)題；第二階段由法院解決賠償問(wèn)題。由于體制上的差異，各國在行政行政賠償程序的兩個(gè)階段既存在一些相通的內容，也各具特色。在我國，由于受行政復議、訴訟制度的影響，賠償程序更為復雜。因此，如何借鑒有益的國外經(jīng)驗并結合目前我國實(shí)際，確定一套完備的行政賠償程序顯得十分必要。

一、行政機關(guān)先行處理原則

絕大多數國家均采用行政機關(guān)先行處理原則解決賠償問(wèn)題。該原則因賠償方式上的差別又被稱(chēng)為協(xié)議先行原則、窮盡行政救濟原則等。在美國，涉及國家賠償的案件，大約有80%至90%是在行政機關(guān)得到解決的。在捷克，司法部和財政部有權審查所有違法決定案件，賠償訴訟以前的初審目的是為了通過(guò)友好的方式，在法庭之外解決爭端。先行處理原則的主要含義是，賠償請求權人向法院提起賠償訴訟前，一般須經(jīng)過(guò)賠償義務(wù)機關(guān)先行處理，或與賠償義務(wù)機關(guān)先行協(xié)商，若不能達成協(xié)議或請求權人不滿(mǎn)意行政處理決定，或賠償義務(wù)機關(guān)逾期不處理，才可以向法院起訴。先行處理猶如一張過(guò)濾網(wǎng)，將行政機關(guān)能夠自行解決的賠償限制在行政機關(guān)內部，而不進(jìn)入司法程序。一方面減少了法院訴源和訟累，減輕了法院在處理賠償事件上的負擔；另一方面又方便了當事人，使受害者可以不經(jīng)過(guò)復雜繁瑣的訴訟程序及時(shí)得到賠償，同時(shí)也是對賠償義務(wù)機關(guān)本身的尊重。當然，這一原則也有某種局限性，強制要求所有受害人向侵權機關(guān)申請并協(xié)商賠償問(wèn)題，可能造成一部分受害人不敢或不愿與侵權機關(guān)繼續合作的結果，因受害人從心理上更傾向于第三者充任裁判人。

（一）兩種先行處理模式

從行政機關(guān)處理賠償事務(wù)的方式看、行政機關(guān)先行處理分"決定式"和"協(xié)議式"兩種。它們在處理方式和結果上有一定差異。

"決定式"的最突出特點(diǎn)是：行政賠償義務(wù)機關(guān)對受害人的請求采用"決定"形式處理，一般不與請求權人進(jìn)行協(xié)商或討論，受害人只能被動(dòng)接受或拒絕此決定。例如，我國行政訴訟法第67條第2款規定："公民、法人或者其他組織單獨就損害賠償提出請求，應當先由行政機關(guān)解決。對行政機關(guān)的處理不服，可以向人民法院提起訴訟"。這里雖未明確提出"決定"為解決方式，但其內容實(shí)際排除了正式協(xié)商形式，而只用了"處理"一詞。規定雖然含糊，但實(shí)踐中多采用半協(xié)商半裁決形式。奧地利《國家賠償法》第8條也規定："被害人應先向有賠償責任之官署以書(shū)面請求賠償。書(shū)面送達官署三個(gè)月后，未經(jīng)官署確認，或在此期間內對賠償義務(wù)全部或一部分拒絕者，被害人得以官署為被告提起民事訴訟。"韓國、瑞士也有類(lèi)似規定。

"協(xié)議式"則以賠償義務(wù)機關(guān)與受害人雙方協(xié)商為基礎，以協(xié)議為最終處理結果。許多國家和地區之所以采用"協(xié)議"方式，主要是考慮到賠償爭議復雜多端，要求當事人間能夠共同協(xié)商，對損害賠償額請求達成折衷妥協(xié)方案。例如，美國《聯(lián)邦侵權賠償法》第2675條第1項規定："除非請求權人先向有關(guān)聯(lián)邦行政機關(guān)提出賠償請求，而且被請求之行政機關(guān)……作出終局之拒絕，不得對美國政府……提起請求金錢(qián)賠償的民事訴訟"；該法2672條規定："對于受害人的請求，每一聯(lián)邦行政機關(guān)的首長(cháng)或其指定人必須依法予以考慮，評估、調解、決定或妥協(xié)、和解、受害人如果接受了這種決定或妥協(xié)、和解，則發(fā)生終局之效力，不得再行請求或起訴"。

（二）先行處理程序的提起方式

在行政機關(guān)內部提起賠償請求一般有兩種方式，一為單獨請求賠償；二為附帶提出賠償請求。

如果受害人僅就賠償問(wèn)題向行政機關(guān)單獨提出請求，而不涉及其他要求，則視為單獨式請求。行政賠償義務(wù)機關(guān)接受這類(lèi)請求無(wú)須確認行政行為的合法性，只需就侵權事實(shí)成立與否及賠償數額等問(wèn)題與受害人共同協(xié)商，達成共識。例如，某公民在被拘留期間，受到警察刑訊和毆打，如果他僅就被毆打受到損害請求行政機關(guān)賠償，賠償義務(wù)機關(guān)無(wú)須審查該毆打行為合法與否，而只須確定損害人因其合法權益受到該行為侵犯造成損失而請求的行政賠償。我認為這一范圍過(guò)窄。單獨式請求包括兩部分，一是對已經(jīng)確認為違法侵權的行為向賠償義務(wù)機關(guān)提出賠償請求；二是對無(wú)須確認的明顯違法行政行為直接向行政機關(guān)提出賠償請求。因為行政侵權行為很普遍，確認機關(guān)卻只有行政機關(guān)和司法機關(guān)。如果要求所有受害人對侵權行為提起賠償請求之前都要經(jīng)過(guò)確認階段，勢必增加受害人的負擔。況且有很大一部分行政侵權行為明顯損害事實(shí)，而不涉及確認其合法與否問(wèn)題，更無(wú)須通過(guò)復議或訴訟途徑先確認為違法，再向行政賠償義務(wù)機關(guān)請求賠償。如行政機關(guān)公務(wù)員毆打侮辱行為、獄政管理中的事實(shí)行為等，既不屬于行政復議和訴訟范圍，也沒(méi)有適當的確認機關(guān)，因此，賦予受害人直接的請求是必要的，即受害人可就賠償問(wèn)題直接向行政機關(guān)單獨提起，由賠償義務(wù)機關(guān)與受害人協(xié)商處理。

附帶式請求，是指行政賠償請求權人在提出行政復議或其他審查行政行為合法性程序的同時(shí)，附帶請求以審查行政行為合法性、適當性為主要內容，以賠償損失為附帶內容。受害人可在提起行政復議或行政申訴，在要求有權機關(guān)審查并確認某一行政行為的合法性的同時(shí)，還可以附帶要求侵權機關(guān)賠償其損害。當然，附帶式請求往往須經(jīng)過(guò)兩道不同的程序，一是先確認行政行為違法或不當，二是就違法和不當的行政行為所遭受的損害提出賠償請求。由于確認機關(guān)未必都是賠償義務(wù)機關(guān)，因此，會(huì )出現確認機關(guān)與原機關(guān)共同承擔賠償責任，或確認機關(guān)責令原機關(guān)承擔賠償責任的情形。例如，我國行政復議條例第44條規定："被申請人作出的具體行為侵犯申請人的合法權益造成損害，申請人請求賠償的，復議機關(guān)可以責令被申請人按照有關(guān)法律、法規和規定負責賠償"。

二、賠償請求權及受理

在行政機關(guān)內部賠償程序中，受害人提出賠償請求，賠償義務(wù)機關(guān)受理請求都必須符合一定條件，履行法定手續。這些要件和手續大致可以分為兩大類(lèi)：

（一）實(shí)體要件

請求權人向賠償義務(wù)機關(guān)請示賠償，應當具備以下實(shí)體要件：

1.請求權人原則上是因行政機關(guān)及公務(wù)員執行職務(wù)行為而直接受損害的人。如被違法拘留的人，被非法沒(méi)收財物的人，被毆打、拘禁的人。至于受害人死亡的，其繼承的、被撫養人、支付喪葬費的人為請求權人。未成年人和精神病人等無(wú)行為能力人，限制行為能力人受侵害而提出賠償請求時(shí)，由其法定代理人代理。

2.被請求人為行政賠償義務(wù)機關(guān)。

3.請求依據是能夠證明的損害事實(shí)。包括已受損失和必然的可得利益損失，不是假想、預料、期待的非現實(shí)損害，以及相關(guān)的法律文件，包括確定行政機關(guān)賠償義務(wù)和受害人請求權的一般賠償法和特別法。

（二）程序要素

從許多國家、地區行政賠償立法及實(shí)踐看，程序要素是請求權人提出賠償請求，行政賠償義務(wù)機關(guān)履行賠償義務(wù)的步驟、方法、形式要求等綜合因素。它主要包括：書(shū)面申請、法定期限內提出、行政機關(guān)決定或協(xié)議期限、協(xié)議及賠償金額限制等。

1.書(shū)面請求

受害人等向賠償義務(wù)機關(guān)提出賠償請求，須以書(shū)面形式進(jìn)行。請求賠償行為屬要式法律行為，因此，僅以口頭表示請求賠償的意思是不夠的，難以構成具有法律效力的法律行為，例如，《美國聯(lián)邦侵權賠償法》第2401條規定："除非于求償權發(fā)生后二年內對于有關(guān)聯(lián)邦行政機關(guān)以書(shū)面提出賠償請求，……對于美國聯(lián)邦政府的侵權行為之訴，即歸于消滅。"我國法律目前并未規定向行政機關(guān)提起賠償請求須以書(shū)面形式為之，但實(shí)踐中做法則多采用書(shū)面形式。如行政復議程序中附帶請求賠償的，須以復議申請書(shū)為基礎提出附帶請求，一般均采用書(shū)面形式。

2.法定期限內提出請求

向行政機關(guān)提出賠償請求，必須在法定期限內提起，這與訴訟上的消滅時(shí)效是一致的。許多國家、地區的法律都明確規定了國家賠償的請求期限，即請求權的消滅時(shí)效。其意義在于督促權利人及時(shí)行使求償權利，義務(wù)人早日履行其義務(wù)，以免時(shí)過(guò)境遷，發(fā)生舉證困難，解除請求人與賠償機關(guān)及公務(wù)員的顧慮。如果請求權人不能在法定期限內向賠償義務(wù)機關(guān)或其他有關(guān)機關(guān)提出賠償請求，則喪失勝訴權，即喪失要求法院強制義務(wù)人履行義務(wù)的權利。當然，即使在時(shí)效屆滿(mǎn)的情況下，權利人仍提出請求，義務(wù)人主動(dòng)履行義務(wù)的，權利人仍有權受領(lǐng)。行政賠償的請求期限也就是消滅時(shí)效、訴訟時(shí)效。由于它與民事賠償有一定區別，因此多采用短時(shí)效。

3.行政機關(guān)決定或與請求人協(xié)議的時(shí)限

賠償義務(wù)機關(guān)收到賠償請求權人的書(shū)面申請后，一般會(huì )出現三種結果，一是認為無(wú)賠償義務(wù)，作出拒絕賠償的決定；二是認為可以賠償，與請求權人進(jìn)行協(xié)議；三是既不拒絕，也不協(xié)議而是拖延不答復。為了保證請求權人及時(shí)獲得賠償，督促賠償義務(wù)機關(guān)盡早履行義務(wù)，許多國家和地區的法律均規定了賠償義務(wù)機關(guān)作出決定或協(xié)議的期限。例如，韓國法律規定賠償審議會(huì )作出認可或拒絕的期限為兩個(gè)月，超過(guò)兩個(gè)月不作決定的，賠償請求權人可直接起訴。奧地利法律規定，被害人提出賠償請求三個(gè)月內，如賠償義務(wù)機關(guān)拒絕或未確認，被害人有權起訴。

規定行政賠償義務(wù)機關(guān)受理請求后的決定或協(xié)義期限有利于盡快解決賠償糾紛，防止一案久拖不決，損害當事人的權益和行政效率。我國目前尚無(wú)明確規定，根據行政復議條例規定，附帶請求行政賠償的，與復議期限一致，復議機關(guān)應在兩個(gè)月內作出裁決。今后國家賠償立法也可規定為兩個(gè)月的協(xié)議或決定期限。

4.協(xié)議或決定賠償的金額限制

為了防止行政機關(guān)為安撫受害人濫用賠償權，有些國家和我國臺灣規定行政機關(guān)自行決定賠償數額的限制。美國《聯(lián)邦侵權賠償法》規定，行政機關(guān)對超過(guò)25000美元作出賠償裁決，妥協(xié)與和解，應事前獲得司法部長(cháng)或其指定人的批準始為有效。我國臺灣"國家"賠償法施行細則規定：賠償義務(wù)機關(guān)有權在一定金額限度內，逕行決定賠償金額，超過(guò)限度，應報請其直接上級機關(guān)決定。金額限度，由行政院依據機關(guān)等級、性質(zhì)、事權大小和經(jīng)濟狀況決定。我國現行法律法規對此尚無(wú)規定，可以考慮在今后的國家賠償法細則中對不同級行政機關(guān)決定賠償的數額予以規定和限制。

三、行政機關(guān)作出賠償決定或協(xié)議的效力

賠償請求權人與賠償義務(wù)機關(guān)達成的協(xié)議或賠償義務(wù)機關(guān)作出的裁決具有確定力和拘束力，雙方當事人不得隨意反悔更改，這是多數國家法律所明確規定的。例如，美國《聯(lián)邦侵權賠償法》第2672條規定，除非前項之行政調解系以欺詐方式達成，行政機關(guān)所為的妥協(xié)、和解、裁決或決定，在本法關(guān)于對美國聯(lián)邦政府基于侵權行為而提起的民事訴訟的規定限制下，對聯(lián)邦政府全體官員均有終局的效力"。"請求權人接受前述的裁決、和解或妥協(xié)，對于該請求權人應產(chǎn)生終局的拘束力，并對美國聯(lián)邦政府及其人員因其行為或不行為所生的賠償請求構成完全之免除"。

可見(jiàn)，在行政賠償的先行協(xié)議程序中，賠償義務(wù)機關(guān)與請求權人所達成的賠償協(xié)議與法院的調解書(shū)具有同等的法律效力，既可以成為賠償義務(wù)機關(guān)履行賠償義務(wù)的依據，又可以成為請求權人申請法院強制執行的依據。具體而言，賠償決定或協(xié)議發(fā)生以下效力：

（一）賠償義務(wù)機關(guān)履行賠償義務(wù)

由于賠償協(xié)議具有與法院判決、調解書(shū)同等的效力，因此賠償義務(wù)機關(guān)與請求權人達成協(xié)議后就負有履行協(xié)議的賠償義務(wù)，應當向請求權人支付賠償金、或按協(xié)議內容恢復原狀。此項履行應當在一定期限內完成，我國臺灣法律規定為20日。當事人也可以約定履行期限，但不宜過(guò)長(cháng)。賠償義務(wù)機關(guān)在協(xié)議前或協(xié)議中已先行支付的醫療費、喪葬費和其他費用，應于履行賠償金時(shí)扣除。

（二）請求權人取得執行名義

賠償協(xié)議的效力還存在于請求權人向賠償義務(wù)機關(guān)請求賠償時(shí)，該賠償義務(wù)機關(guān)不得拒絕或延遲履行。否則，請求權人有權申請法院強制執行。通常法院強制執行的標的為賠償義務(wù)機關(guān)所有的財產(chǎn)，但由于行政機關(guān)的財產(chǎn)性質(zhì)特別，有些情況下不宜作為強制執行的標的。例如，機關(guān)公用的實(shí)物、公務(wù)員的工資等。許多國家和我國臺灣均有一定限制。例如，在英國、法國、美國、西班牙、澳大利來(lái)等國，不能申請強制執行國家賠償責任。在美國由國會(huì )編列預備金支付賠償費。德國雖然曾規定財政財產(chǎn)可以強制執行，但公有物仍不能強制執行。

我國現行法律沒(méi)有規定行政機關(guān)作出賠償裁決或與請求權人達成協(xié)議后拒不執行該裁決或協(xié)議的處理辦法，因此，請求權人能否就裁決或協(xié)議向法院申請強制執行仍無(wú)定論。但從國家賠償立法的趨勢和規律看，規定請求權人申請法院強制執行是必要的，這是保證賠償義務(wù)機關(guān)及時(shí)履行義務(wù)的重要途徑。但由法院強制行政機關(guān)執行協(xié)議存在一定難度，同時(shí)還可以開(kāi)辟另一個(gè)途徑，即賠償義務(wù)機關(guān)超過(guò)期限拒不履行協(xié)議的，請求權人可以就此向法院提起賠償訴訟。

賠償義務(wù)機關(guān)與請求權人經(jīng)協(xié)商未達成協(xié)議的，行政機關(guān)應出具一定證明文書(shū)，作為行政機關(guān)先行處理的證明，便于請求權人提起訴訟。如不出具證明，則請求權人自協(xié)議開(kāi)始后一定時(shí)間為限，有權向法院起訴。

四、行政賠償協(xié)議中的委托代理與法定代理

行政賠償的協(xié)議程序中，請求權人可能因知識、經(jīng)驗、精力及時(shí)間、環(huán)境所限而不親自參加協(xié)議程序，在這種情況下，請求權人可以委托或依法要求他人代理參加協(xié)議，這是請求權人自身享有的權利，行政機關(guān)不得剝奪。有些國家法律明確規定，在申請協(xié)議程序中，應當為請求權人指派律師。行政賠償協(xié)議程序中的代理人有兩類(lèi)，一是法定代理人，二是委托代理人。前者是依照民法和其他法規代理無(wú)行為能力或限制行為能力的請求權人參加協(xié)議的人。如父母是未成年子女的法定代理人，監護人是受監護人的法定代理人，此項代理權的取得依法律規定的條件而定。后者是受賠償請求權人委托而與賠償義務(wù)機關(guān)協(xié)議的人，其代理權限有一定限制，如放棄損害賠償請求權或撤回請求以及領(lǐng)取賠償金、選任代理人等，均須請求權人特別委托。代理權一般不因請求權人死亡、喪失行為能力、破產(chǎn)而消滅。請求權人解除、變更代理權，一般須書(shū)面告知賠償義務(wù)機關(guān)。