法院對行政機關(guān)事實(shí)認定審查比較分析

行政機關(guān)和法院二者既同為行使一定權力的國家機關(guān)，那么行政行為引發(fā)爭議進(jìn)入行政訴訟所產(chǎn)生的一個(gè)重要問(wèn)題就是法院以何種態(tài)度處理行政機關(guān)對相關(guān)問(wèn)題已作出的判斷和認定。雖然行政行為一旦進(jìn)入行政訴訟某種程度上意味著(zhù)司法最終司法高于行政，但并不意味著(zhù)行政機關(guān)的判斷對法院認定案件沒(méi)有意義，由此衍生的基本問(wèn)題是：法院如何審查行政機關(guān)對相關(guān)問(wèn)題的判斷和認定，法院對行政行為的審查深度如何。行政機關(guān)在行政行為中涉及到對事實(shí)、法律、裁量等諸多問(wèn)題的判斷和認定，本文試圖對事實(shí)問(wèn)題作一分析，主要是運用比較方法，對英美和大陸法系主要國家的作法和原因進(jìn)行考察比較，最后對我國在此問(wèn)題的某些看法進(jìn)行評價(jià)，并提出自己的觀(guān)點(diǎn)。

一、英美法系與大陸法系對行政機關(guān)事實(shí)認定不同的審查態(tài)度

在英美法系的司法審查中，法院對行政行為所涉及的法律與事實(shí)問(wèn)題采取不同的審查態(tài)度。一般而言，法院對法律問(wèn)題進(jìn)行嚴格、全面審查，法院可以自己的判斷代替行政機關(guān)的判斷；對事實(shí)問(wèn)題法院則進(jìn)行較為寬松的審查，法院往往對行政機關(guān)的事實(shí)認定采取尊重態(tài)度。而大多數大陸法系國家通常并不對行政行為所涉及的法律與事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行區分，一般對法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題采用相同的審查標準和審查態(tài)度。

（一）英國司法審查近期的發(fā)展

英國傳統的越權原則（ultra vires doctrine）適用范圍有限，把法院的司法審查范圍局限于管轄權問(wèn)題，即只有當行政機關(guān)的錯誤為管轄權錯誤（jurisdictional error）時(shí)法院才能推翻行政決定，即使對法律問(wèn)題也是如此。但從本世紀五十年代開(kāi)始，過(guò)去曾被議會(huì )廢棄的司法審查主要根據紀錄表面上錯誤（error on the face of the record）又重新復興，[1]尤其是安尼斯米尼克案（Anisminic）使得法律錯誤無(wú)論其是在管轄權之內還是在管轄權之外都要接受法院的司法審查，對法律問(wèn)題的審查范圍被擴大?！白园材崴姑啄峥税敢詠?lái)，法官已經(jīng)將管轄權審查提煉至如此精妙的程度，以致‘管轄權’一詞已不再需要，對任何法律問(wèn)題法院都可簡(jiǎn)單用自己的觀(guān)點(diǎn)代替行政機關(guān)的看法?！盵2]但在事實(shí)問(wèn)題上發(fā)展卻相對緩慢，法院仍固守管轄權原則，即只有對管轄權事實(shí)（jurisdictional fact）錯誤法院才可以象對待法律問(wèn)題一樣進(jìn)行嚴格的審查，以自己的判斷代替行政機關(guān)的判斷，而對非管轄權事實(shí)（non-jurisdictional fact）法院一般不進(jìn)行審查。因而從此種意義說(shuō)法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題的區分在本世紀五十年代以前的英國行政法中并不占重要地位，重要的只是管轄權問(wèn)題。[3] 只是到本世紀五十年代以后由于所有的法律錯誤都可審查，而事實(shí)問(wèn)題并非如此，法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題的區分才凸現出來(lái)?！皩?lái)影響與不影響管轄權錯誤之間的區別可能僅適用于事實(shí)上的錯誤，‘管轄權事實(shí)’將繼續產(chǎn)生問(wèn)題，而‘管轄權法律’（jurisdictional law）將不再是個(gè)問(wèn)題。而且將有必要區分法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題?！盵4] 不過(guò)，英國傳統僅限于對管轄權事實(shí)進(jìn)行嚴格審查這一狹窄的司法審查范圍已經(jīng)改變，開(kāi)始逐步擴大對非管轄權事實(shí)問(wèn)題的監督力度，并在判例中建立了一些對非管轄權事實(shí)進(jìn)行審查的規則。

1，“無(wú)證據”（no evidence）規則

坦城地說(shuō)，過(guò)去英國對于非管轄權事實(shí)也并非一概不能干預，只是采用的方式不同和適用的范圍有限而已?！笆聦?shí)上，早已確立的規則是：無(wú)證據支持的事實(shí)認定是法律上的錯誤。這一規則一直適用于上訴案件之中，因為制定法（statute）規定只有對法律問(wèn)題才有上訴權，以致于這種有限的上訴權被擴展到事實(shí)的不合理認定。在上訴中法官如此熟悉它使得法官在司法審查中可能也本能地求助于這一規則?！盵5]通過(guò)把無(wú)證據支持的事實(shí)作為法律上的錯誤看待，在英國發(fā)展出獨立的事實(shí)審查規則之前可以把管轄權內的事實(shí)問(wèn)題納入到司法審查范圍之中，無(wú)疑擴大了對事實(shí)問(wèn)題的審查力度。不過(guò)，把無(wú)證據支持的事實(shí)作為法律上的錯誤在理論上畢竟難以自圓其說(shuō)在實(shí)踐中法院也難以對行政行為進(jìn)行有效的審查。因而法院逐步把“無(wú)證據”作為司法審查的一個(gè)獨立的理由建立起來(lái)了?！啊姓C關(guān)作出決定的事實(shí)必須有一定證據支持，否則行政決定就是越權的?！盵6]

當然對英國“無(wú)證據”的理解如同對英國行政法的基本原則“越權無(wú)效”的理解一樣，應作廣義的解釋與分析?！啊疅o(wú)證據’并不意味著(zhù)完全沒(méi)有證據。它擴展到任何案件指證據總體而言不能支持其所作出的決定，或者換言之，指基于這樣的證據任何機關(guān)都不能合理地得出此結論?！疅o(wú)證據’規則與專(zhuān)橫或不合理的行為是沒(méi)有授權和越權的這一原則顯然有某種共通之處，它也與美國法上的實(shí)質(zhì)性證據（substantial evidence）規則有某種關(guān)聯(lián)，實(shí)質(zhì)性證據規則要求行政紀錄中的證據總體上能支持行政決定?！盵7]盡管英國目前尚缺乏權威性判例肯定“無(wú)證據”規則，但同樣也無(wú)權威判例否定該規則的確立；且從發(fā)展趨勢上看，“無(wú)證據”規則的建立順應了擴展司法審查對公民保護力度的歷史潮流。英國行政法專(zhuān)家韋德（Wade）曾針對此評論說(shuō)：“似乎很清楚現在這一司法審查理由作為一般的基礎應當被看作是已確立的規則?！埠芎玫仨槕诵姓ㄆ渌矫娴陌l(fā)展，以致于任何人都只能認為與此相反的舊勢力雖有影響力，但現在可能將走向歷史的末路?！疅o(wú)證據’規則似乎注定將取代它作為越權原則的另一組成部分，使得賦予決定權的法律將被認為暗含著(zhù)這一決定權必須基于某些可以被接受的證據。否則就會(huì )被視為‘專(zhuān)橫、任意和明顯沒(méi)有授權’的權力?！盵8]

2，“錯誤事實(shí)根據”原則（wrong factual basis）

在“無(wú)證據”規則逐步得以確立的同時(shí)，英國正尋求更深入更廣泛地對行政機關(guān)事實(shí)認定的司法審查的新理由。這就是“錯誤事實(shí)根據”原則?！板e誤事實(shí)根據”原則是“無(wú)證據”規則的延伸和進(jìn)一步發(fā)展，它不僅要求行政機關(guān)作出的行政決定是基于呈現在面前的材料合理地作出決定，而且行政機關(guān)還必須證明呈現在它面前的材料是以正確的形式出現的。這實(shí)際對行政機關(guān)提出了更高的要求，將進(jìn)一步加強法院對行政機關(guān)對事實(shí)認定的控制。如果英國的“錯誤事實(shí)根據”原則能夠得以建立，“很明顯這將如同沒(méi)有證據而認定事實(shí)或由于誤解法律而作出決定一樣，成為越權原則的一個(gè)新的組成部分?！薄笆沟迷S多舊法中關(guān)于管轄權事實(shí)等問(wèn)題成為被人遺忘的角落。它將使司法審查成為全面的制度，可以糾正所有嚴重的錯誤?！盵9]

因而，英國對行政機關(guān)事實(shí)認定并非不能審查，傳統上基于管轄權錯誤規則，法院就可以對管轄權事實(shí)進(jìn)行審查，而且是全面嚴格的審查，法院可以用自己的判斷代替行政機關(guān)的判斷。只是當時(shí)英國更執著(zhù)于對管轄權問(wèn)題的分析，而缺乏對包含于管轄權錯誤之內的管轄權事實(shí)問(wèn)題（當然也包括法律問(wèn)題）作單獨分析而已。隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展和出于對公民保護的需要，法院逐步擴大了對行政機關(guān)事實(shí)認定的監督力度和控制范圍，開(kāi)始確立了“無(wú)證據”規則和“錯誤事實(shí)根據”原則，加強了對行政機關(guān)事實(shí)認定的審查力度。

（二）美國司法審查范圍的系統化和定型化

美國的法律制度脫胎于英國法的母腹中，深受英國法的影響。但美國人比英國人富于開(kāi)拓的精神賦予了他們法律制度更多的生機和活力，使得許多美國法在承繼了英國法傳統的基礎上，發(fā)展并超越了英國法，開(kāi)創(chuàng )了更具開(kāi)放性和創(chuàng )造性的美國法制度。美國行政法就是其中之一。

在對待行政機關(guān)所認定的事實(shí)問(wèn)題上，美國過(guò)去也如英國一樣，嚴格限制法院對行政機關(guān)的干預，認為在事實(shí)認定上行政機關(guān)具有最終決定權，法院對行政機關(guān)的事實(shí)裁定不予審查。如美國最高法院在1882年的一個(gè)判決中曾聲稱(chēng)：“如果授權法院監督土地部許多官員的行為，裁決事實(shí)問(wèn)題，那將會(huì )導致沒(méi)完沒(méi)了的訴訟，只能產(chǎn)生壞的結果?！盵10]但當獨立管制委員會(huì )開(kāi)始在美國出現并表現出強大的權力時(shí)，美國最高法院便開(kāi)始拒絕把州際商業(yè)委員會(huì )這類(lèi)獨立管制委員會(huì )對事實(shí)的裁定作為終局性的決定，認為在某些司法審查中法院既應審查法律問(wèn)題也應審查事實(shí)問(wèn)題。不過(guò)，當時(shí)美國法院對事實(shí)問(wèn)題的審查也同樣到管轄權事實(shí)便為止了，對行政機關(guān)管轄權范圍內的事實(shí)認定法院仍持保留態(tài)度，不愿意進(jìn)行干預。

美國對行政機關(guān)事實(shí)認定審查的規范化很大程度上是從本世紀開(kāi)始的。進(jìn)入二十世紀，尤其是第二次世界大戰開(kāi)始后，美國法學(xué)界和司法界對行政程序和包括司法審查范圍在內的司法審查展開(kāi)了激烈的爭論。這促使了1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》的通過(guò)。這部對美國具有里程碑意義的法律，在總結美國司法判決和綜合考慮了學(xué)者意見(jiàn)的基礎上，對法院進(jìn)行司法審查的范圍作了概括而明確的規定。

其中在對事實(shí)問(wèn)題的審查態(tài)度方面，該法及相關(guān)法院的判決都要求“法院對行政機關(guān)的事實(shí)裁定必須進(jìn)行審查”，如果“法院不審查行政機關(guān)的事實(shí)裁定，就是法院放棄了保障法律正確執行的職責?！盵11]但對待事實(shí)問(wèn)題的審查態(tài)度不同于對待法律問(wèn)題的審查態(tài)度，對法律問(wèn)題法院可以進(jìn)行完全的審查，法院可以自己的判斷代替行政機關(guān)的判斷；在事實(shí)問(wèn)題上不并要求法院對每一個(gè)事實(shí)進(jìn)行重新認定，從總體上法院應對行政機關(guān)的事實(shí)認定采取尊重態(tài)度，只是在某些重大問(wèn)題上和對公民權益有重大影響的事實(shí)認定上法院才能（會(huì )）進(jìn)行重新審理，以自己的判斷代替行政機關(guān)的判斷。具體而言，美國法院對行政機關(guān)事實(shí)認定的審查采用三個(gè)標準：1，實(shí)質(zhì)性證據標準（substantial evidence）；2，專(zhuān)橫、任性、濫用自由裁量權（arbitrary， capricious， an abuse of discretion）；3，重新審查（de novo review）。

在這三個(gè)標準中，前兩個(gè)標準盡管適用范圍不同（實(shí)質(zhì)性證據適用于依正式裁決程序作出的決定，而專(zhuān)橫、任性、濫用自由裁量權則適用于依非正式裁決程序作出的決定）且對行政機關(guān)約束程度不一（一般認為前者要求要比后者更嚴格），但二者具有較多的一致性。它們的要求基本是一樣的，即都要求行政機關(guān)所作出的決定中事實(shí)認定的相關(guān)證據必須是一個(gè)有正常理性的人（reasonable mind）可以接受能充分證實(shí)其結論的證據。這是一種有限的司法審查（limited judicial review），只要求行政機關(guān)對事實(shí)認定有合理的證據支持就夠了，并不強求行政機關(guān)對證據的判斷必須是正確的。但這種合理性審查必須滿(mǎn)足兩個(gè)條件：第一，法院的審查需基于“全部（行政）紀錄”（whole record）中的證據來(lái)認定，而不能單純依據一方的證據，尤其是行政機關(guān)一方的證據；第二，法院還必須審查行政機關(guān)運用紀錄中列出的證據和法律說(shuō)明行政決定的理由是否合理是否合乎邏輯。[12]

如果說(shuō)前兩個(gè)標準是強調法院尊重行政機關(guān)從而不要過(guò)多干預行政機關(guān)的前提下來(lái)審查行政機關(guān)對事實(shí)的認定是否合理，那么第三個(gè)標準則更重視對公民權益的保護，賦予法院更大更完全的審查權，法院可以置行政機關(guān)對事實(shí)認定于不顧而根據案件情況作出自己的判斷。這基本上是等同于對法律審查一樣的完全的審查權。不過(guò)，這種極其嚴格的審查方式法院并不常用，通常限于以下幾種情況：1，憲法性事實(shí)；2，管轄權事實(shí)；3，行政機關(guān)的行為屬于司法性質(zhì)的裁判；4，在非司法性行為的執行程序中，出現行政程序中沒(méi)有遇到的問(wèn)題。[13]這些都屬于事關(guān)行政機關(guān)行使職權的條件和對公民有重大影響的行政行為，不容行政機關(guān)任意處分，必須加強法院對行政機關(guān)的控制力度，賦予法院對行政機關(guān)完全的審查權。

（三）其他一些英美國家的變革

如美國一樣也深受英國法律傳統影響的澳大利亞、加拿大、印度等國家，雖然在對待事實(shí)問(wèn)題的司法審查態(tài)度的變革上不如美國激進(jìn)和大膽，[14]但都不同程度上改變著(zhù)過(guò)去對管轄權內的事實(shí)基本上不予審查的作法，而且有的已為制定法明確規定。如澳大利亞1977年《行政決定（司法審查）法》（The Administrative Decisions （Judicial Review） Act 1977），[15]第5條第1款規定“在本法生效后，受本法所適用的決定侵害的個(gè)人，具有下列理由之一的，可以就該決定向法院申請審查令：…；8.該決定系證據不足的；…?！钡?條第1款也規定“公務(wù)員為作出本法所適用的決定而已經(jīng)采取、正在采取或者準備采取措施的，受該措施侵害的個(gè)人可以以下列一項或者數項理由就該措施向法院申請審查令：…；8.建議性決定證據不足的；…?！钡?條和第6條的第3款相應都專(zhuān)門(mén)對上述的（建議性）決定證據不足的意義作了規定，指根據法律要求，只有當特定的事項已經(jīng)確立時(shí)，作（出建議性）決定的公務(wù)員才能作出決定，然而卻沒(méi)有任何證據或者其他材料（包括他有權考慮的事實(shí)）能合理地證明該事項已經(jīng)確立的；或者作（出建議性）決定的公務(wù)員基于特定事實(shí)的存在所作的（建議性）決定，而該事實(shí)卻并不存在的。[16]就確定化而言，這些規定都較英國先進(jìn)。

（四）大部分大陸法系國家不嚴格區分法律和事實(shí)問(wèn)題

與英美法系國家將法律和事實(shí)進(jìn)行區分并采用不同的審查態(tài)度相反，大陸法系國家一般并不對法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題的審查程度進(jìn)行嚴格區分，而采用對法律與事實(shí)問(wèn)題全面審查態(tài)度。如在德國對受到指控的行政行為進(jìn)行全面審查是行政訴訟的基本原則，“行政法院有權對行政機關(guān)所作的法律解釋、事實(shí)認定以及法律適用進(jìn)行審查并在必要時(shí)加以改正?！睂W(xué)者認為“法院的工作不能受到行政機關(guān)所作的事實(shí)認定約束或評價(jià)，將法院的審查權局限于合理性審查上同樣是不允許的?！盵17]大陸法系許多國家的行政訴訟沒(méi)有像英美法系司法審查那樣有明確的證據標準，沒(méi)有像英美法系那樣建立一套完整的證據規則體系；甚至法院可以依職權對事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行調查，主動(dòng)收集證據，直接查明案件情況。如《聯(lián)邦德國行政法院法》第96條規定“[證據收集] （1）法院在口頭審理中收集證據。它可以進(jìn)行勘驗，聽(tīng)取證人、鑒定人以及參與人，收集證明文件。（2）法院可以在適當場(chǎng)合，于口頭審理之前，通過(guò)一名成員作為受委托法官由其收集證據，或者以個(gè)別證據問(wèn)題的說(shuō)明，請求另一法院收集證據?！钡聡姓ㄔ骸敖^對不能為訴訟當事人愿望所束縛。即使訴訟當事人認為某些特定事實(shí)不存在爭議，也就是與案情無(wú)關(guān)，法院也不能為這種先入為主的意見(jiàn)所限制?！?，行政法院可以以“公共利益的名義采取所需（的調查）措施?！盵18]日本雖在戰后效仿英美部分接納了美國的實(shí)質(zhì)性證據規則，但并沒(méi)有最終確立這一原則，出現了“美國法的不繼承”現象，[19]因而在訴訟制度上仍保持著(zhù)德國行政法的影響。日本《行政案件訴訟法》第24條規定“[調查職權證據] 裁判所認為必要時(shí)，得以以職權進(jìn)行證據調查。但關(guān)于證據的調查的結果，必須聽(tīng)取當事人意見(jiàn)?！边@一規定雖與德國“對于審查一個(gè)行政行為之事實(shí)基礎，德國行政法院擁有無(wú)限制的管轄權”[20]濃郁的職權主義無(wú)法相比，但與英美國家比較起來(lái)日本法院仍享有對事實(shí)問(wèn)題很廣泛的審查權力。[21]

大陸法系賦予法院強大的審查權力目的在于“由于就爭執的事實(shí)當事人的舉證不充分，法院不能得到公正的心證時(shí)，可以以職權傳喚證人，或促使提出物證，或親自以職權進(jìn)行證據調查?！币郧蟮脤χ苯雨P(guān)系到公共利益的行政爭議的解決，不僅使當事人滿(mǎn)意，也“必須求得客觀(guān)上合法和公正的結果?！盵22]這是大陸法系職權主義和追求實(shí)體真實(shí)的訴訟制度使然。

不過(guò)，大陸法系的典型代表法國在對待行政機關(guān)認定事實(shí)問(wèn)題的態(tài)度上卻與大陸法系其它國家與眾不同。

（五）法國對待事實(shí)問(wèn)題的特點(diǎn)

法國行政法院對待事實(shí)問(wèn)題的態(tài)度在法國兩類(lèi)主要的訴訟類(lèi)型完全管轄之訴和越權之訴中有所區別。在完全管轄之訴中，由于“行政法官的權力近似普通法院法官的權力，訴訟程序也和普通法院的程序相似?！盵23]行政法院法官可以行使全部審判權力。因而在這類(lèi)訴訟中，法院無(wú)疑可以對行政機關(guān)的事實(shí)認定進(jìn)行全面審查，而且也自然可以進(jìn)行職權調查。但在另一類(lèi)更主要的訴訟形式――越權之訴中，法國對待事實(shí)問(wèn)題的態(tài)度卻似與英美兩國尤其是美國更具相似性，發(fā)展線(xiàn)索也存在其種共通性。

很長(cháng)時(shí)間以來(lái)，法國行政法院囿于對越權之訴的形式理解，認為“越權之訴目的在于撤銷(xiāo)違法的行政決定，只能審查法律問(wèn)題。事實(shí)問(wèn)題屬于行政機關(guān)自由裁量權的范圍，不受行政法院管轄?！盵24]從而拒絕審查作為行政決定根據之一的事實(shí)錯誤。但隨著(zhù)法國行政訴訟制度的發(fā)展，法國行政法院加強了對行政機關(guān)的控制。法國最高行政法院1914年的Gomel案和1916年的Camino案，開(kāi)創(chuàng )了法國行政法院在越權之訴中審查行政機關(guān)行政決定根據的事實(shí)問(wèn)題的先河。從此以后在法國的越權之訴中事實(shí)錯誤也成為行政法院撤銷(xiāo)行政決定的理由之一。[25]但法國在對待事實(shí)問(wèn)題的審查范圍并非整齊劃一，而是針對不同情況采用不同的審查態(tài)度。1，對于一些警察、技術(shù)性強及需要行政機關(guān)自由決定等事項，法院往往尊重行政機關(guān)的權力，對于行政決定中所涉及的事實(shí)問(wèn)題，法院只審查作為行政決定的事實(shí)根據是否實(shí)際存在，而對于該事實(shí)的性質(zhì)問(wèn)題則由行政機關(guān)認定，法院不加審查。這是法院對行政機關(guān)最低程度的監督；2，對于沒(méi)有特別例外的一般情形，法院不僅審查事實(shí)是否實(shí)際存在，而且當法律規定必須具備某種性質(zhì)的事實(shí)才能作出行政決定時(shí)審查該行政決定中的事實(shí)性質(zhì)是否符合法律規定。這屬于一般程度的監督，也是越權之訴中最通常的監督方式；3，對于涉及重大利益的行政決定，法院除了可享有進(jìn)行一般程度的監督所具有的權限外，還可以對法律規定事實(shí)的性質(zhì)進(jìn)行評價(jià)，這是一種近乎對行政決定的妥當性進(jìn)行的審查，是最大程度的監督。[26]法國這種區分具體情形區別對待事實(shí)問(wèn)題，采取不同的審查態(tài)度，與比較成熟的美國司法審查制度具有異曲同工之處，為許多國家的訴訟制度所不及。

二、英美法系對法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題采用不同審查標準的原因

同樣是對行政機關(guān)進(jìn)行司法監督與控制的訴訟制度，但在對待事實(shí)問(wèn)題上英美法系卻采用了與大陸法系（法國除外，原因見(jiàn)前述）差不多是迥異的處理方法，其中的緣由何在？

“歷史并非無(wú)意義的記述?！盵27] 英美法系對法律和事實(shí)問(wèn)題采取不同態(tài)度首先應從歷史中尋找。英國司法審查中的公法上救濟手段原本主要是王座法庭（Court of King‘s Bench）以英王名義來(lái)監督低級法院和治安法官的行為，以限制低級法院和地方官吏越權和命令他們履行義務(wù)。[28]而過(guò)去王座法庭在對下級法院和治安法官進(jìn)行監督時(shí)往往只側重于法律問(wèn)題，一般并不涉及事實(shí)問(wèn)題?！氨恢?/p>

控的錯誤是不是法律錯誤通常將確定上級法院對該案是否擁有管轄權?！癧29]王座法庭這種對法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題不同的審查態(tài)度直接影響到了法院對行政機關(guān)的行政行為進(jìn)行司法審查的態(tài)度。自十九世紀工業(yè)革命以來(lái)，英國行政機關(guān)的權力迅速膨脹，行政機構也日益龐大，公法上的救濟手段便成為法院監督行政機關(guān)行使權力和履行義務(wù)的主要手段。當法院運用這種手段對行政機關(guān)進(jìn)行監督和控制時(shí)，很自然就把對下級法院進(jìn)行監督已經(jīng)充分發(fā)展起來(lái)的規則類(lèi)推到了對行政機關(guān)的司法審查中?！本推錅Y源而言，由王座法庭審查有關(guān)行政行為的案件在過(guò)去被視為審查下級法院的案件。特權令狀（prerogative writs）起初只適用于對下級法院的控制，后來(lái)變成了對行政行為進(jìn)行非法定復審的基本方法。當這種同樣的特權令狀作為控制行政機關(guān)的手段而被運用時(shí)，很自然，特權令狀必須受制于同樣的原則――昔日用于對付下級法院而簽發(fā)特權令狀所應恪守的那種原則，包括復審法院的審查范圍局限于法律問(wèn)題的原則?！癧30]

英國的這種司法傳統對英語(yǔ)國家司法審查范圍產(chǎn)生了深刻的影響。 盡管即使是英國這個(gè)英美法系發(fā)源地的司法審查范圍也已今非昔比，至今天英國的司法審查范圍和司法審查制度已有了很大的變化和發(fā)展。但英國的這種司法傳統仍在英美法系國家發(fā)生著(zhù)某種根深蒂固的作用。

不過(guò)，歷史闡釋并不能從根本上說(shuō)明英美法系國家今天為何還對法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題作區分并采用不同審查態(tài)度的深層原因。英美法系國家今天仍然固執于法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題的區分，并對事實(shí)問(wèn)題采取既不放棄審查又采用相對低的審查標準，不能單純從歷史中說(shuō)明，還必須有其他理由存在。英美法系“法律與事實(shí)的區別之所以可深入到對行政行為審查的法律，可從歷史的角度作出解釋。但同時(shí)它在行政法中也有現實(shí)基礎?！盵31]

（一）先進(jìn)的程序觀(guān)念和發(fā)達的行政程序制度

英美法系具有重視程序作用的長(cháng)久歷史和深刻觀(guān)念?！俺绦虻恼x觀(guān)念是以發(fā)生、發(fā)達于英國法并為美國法所繼承的‘正當程序’（due process）思想為背景而形成和展開(kāi)的。其思想系譜可溯及到1216年制定的英國大憲章?！盵32]不過(guò)，英國更慣于用自然公正（natural justice）一詞來(lái)表達這一思想，以突出公正程序的要求是對公民權益保護最低最基本的要求。但無(wú)論是英國的自然公正還是美國的正當程序，當行政機關(guān)的權力日益擴大時(shí)，它們都成為控制行政權力的重要手段和方式。英美國家的行政程序通過(guò)要求行政機關(guān)在作出行政決定前通知利害關(guān)系人、舉行聽(tīng)證會(huì )、告知當事人權利等創(chuàng )設的民主的公民參與機制和要求行政機關(guān)遵循建立起來(lái)的一套科學(xué)合理的決定方式，保證行政機關(guān)在作行政決定階段就能獲得充分而可靠的證據，查清事實(shí)真相。即使在行政機關(guān)作出決定之后尚未進(jìn)入司法審查階段，利害關(guān)系人在申請司法審查前還必須受窮盡行政救濟（exhaustion of administrative remedies）原則制約，首先尋求上級行政機關(guān)的救濟。這就為行政系統糾正錯誤提供了一次或多次機會(huì )，以便利用行政機關(guān)的專(zhuān)門(mén)知識和能力考慮每一種情況。只有當問(wèn)題發(fā)展成熟到適合法院審理時(shí)，司法程序才有可能開(kāi)始運作。為了保證行政機關(guān)能在行政程序中就認真考慮了各種情況，美國甚至要求當事人必須在行政程序中就全部提出有關(guān)問(wèn)題，否則就喪失了在司法審查中再提出的權利?！爱斒氯宋丛谛姓绦蛑刑岢龅膯?wèn)題，不能在司法審查中提出，因為沒(méi)有給予行政機關(guān)首先考慮和解決這些問(wèn)題的機會(huì )?！盵33]

因而英美國家更側重強調通過(guò)建立完善的程序規則和民主程序機制力圖使行政機關(guān)在行政程序中就盡可能利用其本身的優(yōu)勢和資源（行政機關(guān)最重要的特長(cháng)就是擁有專(zhuān)門(mén)的知識，容后論述）以解決有關(guān)事實(shí)認定問(wèn)題。而一旦爭議進(jìn)入司法審查領(lǐng)域中，法院原則上只就行政機關(guān)所認定事實(shí)的合理性進(jìn)行審查，并不對行政機關(guān)的事實(shí)認定是否正確進(jìn)行深究，通常法院不對有關(guān)事實(shí)進(jìn)行重新判斷。這一方面是為了避免重復勞動(dòng)，防止削弱行政程序的作用和降低效率。實(shí)際上，行政程序中對事實(shí)經(jīng)過(guò)在行政系統內的幾次認定，雖不能與大陸法系刑事和民事訴訟中確立第三審原則為法律審是基于事實(shí)經(jīng)兩個(gè)審級認定已是充分因而先驗地推定事實(shí)認定是正確這一作法相類(lèi)比，[34]因為行政程序畢竟無(wú)法同縝密?chē)栏竦姆ㄔ涸V訟程序相比較，因而其自然無(wú)法逃避法院對行政機關(guān)的事實(shí)進(jìn)行審查的命運，但這并不意味著(zhù)經(jīng)過(guò)具有一定嚴格性的行政程序認定的事實(shí)不能發(fā)揮作用，這至少使法院拋開(kāi)行政機關(guān)認定的事實(shí)而再去重新認定事實(shí)顯得不必要和多余，否則只會(huì )徒增資源的消耗和浪費；另一方面這也可使法院有充足的精力和時(shí)間去對付復雜的法律問(wèn)題，避免法院太深地卷入它不并擅長(cháng)解決的事實(shí)糾紛之中，集中來(lái)考慮行政機關(guān)對法律問(wèn)題的認定是否正確。

（二）行政機關(guān)和法院分別是行政問(wèn)題和法律問(wèn)題的專(zhuān)家

英美法系將法律與事實(shí)加以區分并且采取不同的審查態(tài)度，另一重要根據建立在行政機關(guān)和法院專(zhuān)門(mén)職能有分工，以便能充分發(fā)揮行政機關(guān)和法院各自資源優(yōu)勢的基礎之上。在英美人看來(lái)，法官只是法律問(wèn)題的專(zhuān)家，法官所接受的訓練和每天所從事的工作更多是從法律角度來(lái)考慮問(wèn)題，所以在法律問(wèn)題上，對行政決定進(jìn)行嚴格而全面的審查是順理成章的。正如英國的德史密斯（de Smith）教授寫(xiě)到：“在行政法中對（法律與事實(shí)）進(jìn)行區分最通常的原因是為了確定可以授權復審法院用自己的觀(guān)點(diǎn)代替最初作出決定機關(guān)的問(wèn)題。這似乎是一個(gè)合理而有效的假定：認為一旦法院有權就法律問(wèn)題審查行政機關(guān)的決定，那么法院的干預就應擴展到法院的決定可能優(yōu)于受審查的行政決定中的問(wèn)題?！?/p>

[35]相對而言法官在認定事實(shí)方面不比行政機關(guān)有知識優(yōu)勢，行政機關(guān)往往是某一領(lǐng)域的行政專(zhuān)家。事實(shí)上，自十九世紀中葉工業(yè)革命以來(lái)，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展不斷加快，社會(huì )分工日益細密，行政機關(guān)的作用也正是從這一時(shí)期開(kāi)始凸現出來(lái)?！罢J定事實(shí)的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗優(yōu)勢是創(chuàng )設許多行政機關(guān)的一個(gè)重要原因”。 [36]每個(gè)行政機關(guān)往往都有各自經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)訓練的一套行政人員班子，并配備有較為精良的技術(shù)設備，這為行政機關(guān)在認定事實(shí)方面提供了良好的物質(zhì)條件。相反，法院不可能擁有相應的技術(shù)設備，法官也缺乏相應的專(zhuān)業(yè)知識，日益細密和具體的現代分工使得法院和法官具有每一行政領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)知識和經(jīng)驗幾乎成為不可能。無(wú)怪乎美國法官尼利（Neely） 在一個(gè)案件的判決中提醒到：“必須記住，法院的五個(gè)法官每年要大約審理1，262個(gè)案件。我不是會(huì )計師，也不是電力工程師、金融家、銀行家、股票交易員或是系統管理分析家。期望法官去明智審查有關(guān)公共行政運作詳情（intricacies）的5，000頁(yè)（行政）案卷真是荒唐透頂?！盵37]誠如尼利法官所言，在眾多涉及專(zhuān)門(mén)知識的行政領(lǐng)域內指望法官去完全擔當起審查任務(wù)實(shí)際上并不現實(shí)的，“如果法院要全面審查諸如州醫療檢查委員會(huì )這樣的行政機關(guān)的決定，‘它將發(fā)現自己在醫療學(xué)的迷宮中徘徊，或在藥典的秘笈面前蹉跎?！盵38]所以這正是英美法系要求法院在事實(shí)問(wèn)題上尊重行政機關(guān)判斷通常只進(jìn)行合理性審查的重要原因。法院在司法審查中應關(guān)注的是維護法律和法治原則的統一性，重點(diǎn)發(fā)揮它們正當的司法作用，而不應該作為行政機關(guān)的監督者發(fā)揮“上級行政機關(guān)”的作用，侵越行政機關(guān)“純粹的行政”職能而代替行政機關(guān)。[39]

不過(guò)，英美法系并沒(méi)有在法院尊重行政機關(guān)事實(shí)認定上走極端，把行政機關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識推向神圣化。相反，他們認為行政機關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識并不能成為放棄對行政機關(guān)事實(shí)認定進(jìn)行審查的充分理由。美國法官法蘭克福特（Frankfurter）在他審理的國家勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì )訴匹茲堡輪船公司（NLRB v. Pittsburgh Steam-

ship Co.）一案的口頭辯論中談及有關(guān)勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì )的專(zhuān)業(yè)知識和經(jīng)驗時(shí)就曾指出：“法官對這些問(wèn)題同樣也擁有豐富的經(jīng)驗…?！盵40]較為強烈地暗示出在事實(shí)的認定上不應給予行政機關(guān)過(guò)多的尊重。從權力分立角度和尊重行政機關(guān)專(zhuān)業(yè)知識的策略出發(fā)以及出于提高效率的考慮，法院負有不能過(guò)多干預行政機關(guān)的義務(wù)，法院應集中于它所精通的法律問(wèn)題的審查，而不應不自量力地思考“純行政性事務(wù)”。然而，法院也同時(shí)對人民負有保證行政行為公正、合理的義務(wù)，就法院與行政機關(guān)的關(guān)系而言，這是司法制度最基本的工作任務(wù)。這即意味著(zhù)法院司法審查的范圍必須寬泛到足以使公民能夠尋求到對抗對其權利構成嚴重威脅的行政行為的司法救濟手段。因而英美法系尤其是美國一直致力于尋求應寬泛至防止危險的行政專(zhuān)橫的出現，但同時(shí)又應縮小到正常的行政活動(dòng)不為不必要的司法干預所擾亂這一理想的司法審查范圍。

簡(jiǎn)言之，目前英美在審查行政機關(guān)所認定的事實(shí)的一般態(tài)度是合理性審查而非正確性審查。這與英美法系對法律問(wèn)題的完全的、嚴格的正確性審查不同。英美法系如此來(lái)區分法律與事實(shí)問(wèn)題并采用不同的審查態(tài)度自然有歷史原因，但在英美法系二者的區分“最常見(jiàn)的作用是用來(lái)分配作出決定的權力和責任，它是普通法系一直用來(lái)確定兩個(gè)決定者之間關(guān)系常用的手段?！盵41]

三，對我國事實(shí)問(wèn)題審查的理性思考

我國行政訴訟法第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！痹谛姓V訟法頒布不久就出現“一種觀(guān)點(diǎn)認為，人民法院審理行政案件只對合法性進(jìn)行審查，即是說(shuō)對事實(shí)問(wèn)題不進(jìn)行審查，或者說(shuō)，人民法院無(wú)權對事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行審查?！盵42]至今仍有人認為行政訴訟應是一種法律審而不包括事實(shí)審。那么人民法院是否應對行政行為所涉及的事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行審查？又應怎樣理性地認識我國法院對待行政機關(guān)認定事實(shí)的立場(chǎng)呢？

首先我們應澄清的是法律審的概念。學(xué)術(shù)討論和研究必須基于明晰的概念和準確的界定。否則，任何的討論和研究難在同一基礎和層面進(jìn)行。黑格爾曾說(shuō)過(guò)：“按照形式的、非哲學(xué)的科學(xué)方法，首先一件事就是尋求和要求定義，這至少是為了要科學(xué)的外觀(guān)的緣故?！盵43]不過(guò)，在行政訴訟是否包括事實(shí)審問(wèn)題的討論中，對法律審和事實(shí)審的準確界定決不僅僅是為了科學(xué)的外觀(guān)的緣故，而關(guān)涉到對該問(wèn)題完全不同的理解和解決方式。

法律審與事實(shí)審嚴格來(lái)說(shuō)并不是中國訴訟法學(xué)中的用語(yǔ)，也少見(jiàn)于國外的行政訴訟和司法審查中。很大程度上它們是中國法學(xué)者為了描述和概括英美法系中法官與陪審團的不同作用和大陸法系第三審及英美最高審級[44]對某些案件審查范圍時(shí)所使用的概念。在英美法系中，法律審可以指下列幾種情況：第一指在有陪審團參與審理的刑事和民事案件中，“陪審團的職責是參加庭審，聽(tīng)取證據，然后進(jìn)行評議，就訴訟中的事實(shí)” [45]作出裁斷，由陪審團來(lái)決定事實(shí)問(wèn)題（issue of fact）；而法官則只決定有關(guān)的法律問(wèn)題（issue of law），在陪審團所認定的事實(shí)基礎上對法律問(wèn)題作裁判。此種含義上，法律審與事實(shí)審是相對于法官與陪審團的作用而言的，法律審與事實(shí)審兩個(gè)概念多是表明法官和陪審團各自處理的問(wèn)題不同而已。就整個(gè)審級和案件而言，仍然是不對事實(shí)和法律問(wèn)題審查程度進(jìn)行區分的全面審理。第二指在有陪審團參與審理而引起的上訴審案件中，為了不使陪審制所體現出的陪審團在認定事實(shí)方面的優(yōu)勢流于形式，[46]上訴審法院通常給予陪審團的事實(shí)裁決較大程度的尊重，上訴審也就較少關(guān)注事實(shí)問(wèn)題，而更側重于對法律問(wèn)題進(jìn)行審查。因而可以說(shuō)在因有陪審團參加審理而引發(fā)的上訴審案件中更多體現為是對法律問(wèn)題的審理。有人也將此稱(chēng)為是法律審，以區別于一審中的全面審理。第三指在英美最高審級所審理的許可上訴案件中，[47] 法院通常僅僅對有普遍法律意義的案件才給予當事人上訴權，法院也僅僅對相應的法律問(wèn)題作出闡釋。

在大陸法系，今天并無(wú)與英美法系相對應的陪審制度。即使像法德過(guò)去曾效仿英美陪審制讓陪審團決定事實(shí)問(wèn)題這樣的國家，都已對原有的陪審制度進(jìn)行了改革，由法官和陪審員共同決定事實(shí)和法律問(wèn)題。[48]但這并不意味著(zhù)在大陸法系不存在區分法律與事實(shí)問(wèn)題的情形，只不過(guò)大陸法系法律審只存在于上訴審中，且僅存在于第三審中。大陸法系國家在刑事與民事訴訟制度中大抵采用三審制，在首次上訴審（即第二審）中法院如同第一審那樣采用全面審理的方式，既對法律問(wèn)題也要對事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行審理并作出裁判。但在二次上訴審（即第三審）中原則上是法律審，當事人“只能針對適用法律的問(wèn)題提出異議”，法院 “只審查原審在程序法和實(shí)體法的適用上有無(wú)錯誤”。[49]因而在大陸法系只有相當于英美法系上述第三種含義的法律審。大陸法系國家之所以在第三審中采用法律審，“其重大意義在于使上級法院發(fā)揮其在確定和統一解釋和適用國內法律方面的機能?！薄耙驗閺木葷斒氯藖?lái)說(shuō)，事實(shí)審重復兩個(gè)審級就是充分的?！盵50] 因而在大陸法系承認第三審為法律審而非全面審查其理論上是認為經(jīng)過(guò)兩級法院的審理事實(shí)已經(jīng)確定，第三審必須以第二審法院的所認定的事實(shí)為依據，“法律先驗地推定其判決認定的事實(shí)是正確的”，[51] 所以第三審法院“審查的重點(diǎn)應該以事實(shí)審調查的結果為依據，而不用再為事實(shí)的重新認定?！盵52]故大陸法系法律審的含義包括以下幾個(gè)方面：1，法院原則上只審查下級法院在法律方面的判斷是否正確，只在例外情況下才審查有關(guān)的事實(shí)問(wèn)題；2，“第三審法院，應以第二審判決確定之事實(shí)為判決基礎”；[53]3，當事人原則上不得以新事實(shí)和證據爭執原判決所認定的事實(shí)，法院原則上也不得接受新證據。簡(jiǎn)言之，大陸法系的法律審指法院既“不重新認定案件的事實(shí)，也不能審查原判決對事實(shí)的認定是否妥當，而且要在原判決事實(shí)的基礎上進(jìn)行法律判斷?！盵54]這里的法律審意味著(zhù)第三審法院的審查范圍僅限于法律問(wèn)題，而對事實(shí)問(wèn)題第三審法院原則無(wú)權過(guò)問(wèn)，而非簡(jiǎn)單地第三審法院不對事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行重新認定。

因而若以法院作為整體來(lái)考慮，國外的法律審主要存在兩種情形，第一是英美法系在因有陪審團參加審理而引起的上訴審中，上級法院通常并不對陪審團在一審中認定的事實(shí)進(jìn)行審查，法院的審查主要是法律問(wèn)題。這是出于對陪審團尊重的緣故。第二是英美最高審級所受理的許可上訴案件和大陸法系的第三審中，法院原則上僅就法律問(wèn)題作出決定，法院是在前一判決所認定事實(shí)的基礎上適用法律的。不過(guò)從嚴格意義上講只有第二種情形才能稱(chēng)得上是純粹的法律審。因為只有在第二種情形下，法院才先驗地認定前一判決在事實(shí)認定上是正確的，英美最高審級所受理的許可上訴案件和大陸法系的第三審旨在讓法院發(fā)揮其在確定和統一解釋與適用法律方面的機能，以便使法院能對具有普遍法律意義的法律問(wèn)題作出統一闡釋。因而其原則上并不涉及事實(shí)問(wèn)題。而我們說(shuō)上訴審法院對有陪審團參加審理的案件主要體現為法律審，并不是上訴審法院事先推定陪審團認定的事實(shí)是正確的，只是上訴審法院“對陪審團盡可能的尊重而相信似乎合理的事情”[55]才使這類(lèi)案件的上訴審主要體現為法律審。這里隱含的是仍然存在著(zhù)對陪審團認定事實(shí)的審查，只是審查范圍和程度較小較低而已。[56]

假若上述分析正確，我們可以再進(jìn)一步來(lái)以此來(lái)對照國外行政訴訟（司法

審查）對待行政機關(guān)事實(shí)認定的態(tài)度。且不論大陸法系國家由于不對法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行區分當然不存在法律審的問(wèn)題，即使在對法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行嚴格區分的英美國家，也并不存在上述兩種意義的法律審。若法院在司法審查中先驗地推定行政機關(guān)的事實(shí)認定是正確的，那么無(wú)疑司法審查的范圍將極其狹窄，司法審查將喪失保護公民權益的作用。同樣把行政機關(guān)的地位等同于陪審團的地位也是不恰當的。審理上述國家勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì )訴匹茲堡輪船公司一案的法蘭克福特法官就“明確反對把它與陪審團裁決標準相類(lèi)比”，因為他認為“如果行政機關(guān)有完全的自由按自己的意愿去認定事實(shí)，而不管證據或從證據中得出的結論如何，那么行政機關(guān)就可能改變了法律或法律原則的運作以致實(shí)際上改變了它們的意義?！盵57]把上訴審中法院對陪審團認定的事實(shí)幾乎采取完全尊重態(tài)度等同于司法審查中行政機關(guān)認定的事實(shí)審查標準是英美人所反對的，英美人一般認為對行政機關(guān)所認定的事實(shí)的審查標準介于對陪審團認定事實(shí)的審查標準與在上訴審法院在審查初審法官所認定事實(shí)的“明顯錯誤”（clearly erroneous）標準之間。英美國家對待行政機關(guān)的事實(shí)認定的態(tài)度基本是既尊重又不放棄審查的中間性道路。這賦予了法院一定的選擇余地，它實(shí)際意味著(zhù)“如果法院愿意擴大對行政機關(guān)進(jìn)行司法審查的范圍，要防止它們是困難的。因為在以何種合適的方式適用諸如‘合理性’和‘實(shí)質(zhì)性證據’這類(lèi)概念時(shí)法院擁有所必需的司法裁量權?！盵58]

因而在國外的行政訴訟（司法審查）中并不存在法律審制度，法院對行政機關(guān)的決定采取全面審查制度，只不過(guò)在以英、美、法為代表的國家將法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題區分開(kāi)來(lái)，并采用不同的審查標準，相對而言，法院對行政機關(guān)的事實(shí)認定審查標準低于對法律問(wèn)題的審查標準。而置我國行政訴訟法第4條“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據，以法律為準繩?！敝幎ㄒ约拔覈姓V訟法的立法精神和具體的證據制度于不顧，只簡(jiǎn)單從我國行政訴訟法中所出現的“合法性審查”的字面解釋就推斷我國的行政訴訟應是法律審，無(wú)論從理論上還是從我國的法律制度上看都是不能成立的。不過(guò)仍然存在的問(wèn)題是我國行政訴訟制度究竟是否應采用將法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題區分并采用不同的審查態(tài)度呢？對此我們應從兩個(gè)方面來(lái)分析。

從我國現有的行政法制度來(lái)看，目前并不具備英美這些國家將法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題區別對待，在行政訴訟中降低對事實(shí)問(wèn)題審查標準的條件。英美法系國家對行政機關(guān)事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題決定采用不同的審查標準，除了有歷史原因外，更主要是基于他們的較為完善的行政法制度和司法審查制度，基本條件是：1，行政機關(guān)和公務(wù)員擁有精良的技術(shù)設備和行政專(zhuān)業(yè)知識，在認定事實(shí)方面比法院具有較明顯的優(yōu)勢；2，具有成熟的行政程序制度。既能保證行政機關(guān)專(zhuān)門(mén)知識專(zhuān)門(mén)技能的充分發(fā)揮又能防止行政恣意和行政專(zhuān)橫的任意出現起到保護公民合法權益的作用，行政程序具備能促使行政機關(guān)努力作到正確認定事實(shí)的品質(zhì)；3，完善的司法審查制度。法院必須有能力擔當起將法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行區分并對行政機關(guān)事實(shí)認定進(jìn)行合理性審查的任務(wù)，同時(shí)法院又必須使司法審查擔負起抑制行政機關(guān)違法行使職權的作用，不會(huì )因此降低司法對行政的監督力度。且不說(shuō)我國法律制度沒(méi)有將法律與事實(shí)嚴格區分開(kāi)來(lái)的先例，而更關(guān)鍵的是，從目前我國行政機關(guān)的設備和公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、現有行政程序狀況以及行政訴訟法的實(shí)施情況來(lái)看，我國良性的行政法制度也尚未真正建立起來(lái)，因而并不具備國外在行政訴訟中實(shí)行二元審查標準的契機。所以要求我國現階段的行政訴訟降低對事實(shí)問(wèn)題的審查力度的主張并不現實(shí)。在行政訴訟中賦予人民法院必要的調查權實(shí)為現實(shí)所需，否則難以有效保護公民的合法權益。

不過(guò)從前瞻性和發(fā)展角度出發(fā)，隨著(zhù)我國相關(guān)行政法制度的逐步建立和完善，我們確應建立將行政決定中的法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行區分并采用二元審查標準的制度。盡管法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題有時(shí)很難分開(kāi)，但法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題畢竟是兩種本質(zhì)不同的事物，對它們的認識需要遵循不同的規則；同時(shí)行政機關(guān)和法院也是兩個(gè)性質(zhì)和職能不同的政府機構，它們各自擁有不同的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專(zhuān)長(cháng)，法律制度的設計理應使它們能充分發(fā)揮各自的作用。這也正是英美國家區分法律與事實(shí)問(wèn)題的重要原因。不過(guò)英美將事實(shí)與法律進(jìn)行區分并不是要放棄對事實(shí)問(wèn)題的審查，而只是采用相對于對法律問(wèn)題進(jìn)行審查要低的審查標準。而且從總體來(lái)看英美國家并沒(méi)有降低對事實(shí)認定的要求，英美主要是通過(guò)發(fā)揮行政機關(guān)在認定事實(shí)上的優(yōu)勢和完善的行政程序機制來(lái)保證事實(shí)認定的正確性，而司法審查只發(fā)揮事后監督作用。相比較而言，大陸法系多數國家雖然也強調法院在行政訴訟中的事后監督作用，但在案件實(shí)體真實(shí)發(fā)現方面，法院作用遠比英美要大的多，法院甚至可以主動(dòng)去調查收集證據。若拿英美人的眼光看這即意味著(zhù)大陸法系的法院實(shí)際在某種程度上擔當著(zhù)一定行政職能，盡管本質(zhì)上這不是為了作出行政決定而是出于弄清行政機關(guān)是否違法行政。在英美人看來(lái)而且實(shí)際上的確在多數情況下是通過(guò)行政程序由行政機關(guān)來(lái)完成的事實(shí)認定正確性的任務(wù)，在大陸法系將它滯后于訴訟程序之中。盡管兩大法系最終都是通過(guò)法院的訴訟程序保證事實(shí)認定的正確，但它們的作法卻不同。英美重在突出行政機關(guān)在認定事實(shí)方面本身的能動(dòng)作用，力求在行政程序中就確保事實(shí)認定的正確性和準確性；法院在司法審查中只保留對行政機關(guān)事實(shí)認定消極的最終的審查權，法院并不承擔發(fā)現案件真實(shí)的任務(wù)，這也并非法院的專(zhuān)長(cháng)。大陸法系并不太重視區分行政機關(guān)和法院在事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題上的優(yōu)勢，傳統上也并不重視對行政程序的建設，因而在保證事實(shí)認定的正確性上不得不更多發(fā)揮法院的作用，以期通過(guò)法院的監督作用確保行政機關(guān)的公正執法。當然不可否認這同樣可以達到行政公正和保護公民合法權益的終極目的，但與英美相比這種行政公正顯得有些沉重有些遲緩，而且也不利于發(fā)揮行政機關(guān)和法院各自的優(yōu)勢和專(zhuān)長(cháng)，與現代愈來(lái)愈細密化的分工要求不相適宜，不利于發(fā)掘行政程序在保證行政機關(guān)認定事實(shí)正確性和準確性上的原創(chuàng )作用。因而我們更有理由借鑒英美的作法。有趣的是作為大陸法系的典型代表――法國在行政訴訟中對待事實(shí)問(wèn)題的審查態(tài)度與英美（尤其是美國）具有很多的相似之處。這種相似之處不是偶然的巧合，我們更有理由相信它反映了某種更深刻的道理，這也代表著(zhù)行政訴訟審查范圍的世界發(fā)展方向。不過(guò)在對待事實(shí)問(wèn)題的審查態(tài)度上，我們并不能采用一刀切的審查方式。美國和法國根據對行政機關(guān)不同的要求和對公民權利保護的需要而對事實(shí)問(wèn)題采用不同的審查標準，體現為不同層次的監督力度，應成為我們今后的發(fā)展方向。

[1] 以1952年R. v. Northumberland Compensation Appeal Tribunal ex p. Shaw一案為起點(diǎn)， 請參見(jiàn)T. J. Grout： Public Law， Macdonald Evans Ltd.， 1984， p. 124.

[2] Timothy Endicott： Questions of Law， The Law Quarterly Review， Sweet Maxwell， London， Vol.114， April 1998， p295.

[3] See P. P. Craig： Administrative Law， Sweet Maxwell， London， 1983， p. 313.

[4] H.W.R. Wade： Administrative Law， 6th edition， Clarendon Press， Oxford， 1988， p. 283.

[5] Ibid. p.320.值得注意的是，這里的上訴是指與司法審查并存的、由制定法所賦予公民的救濟手段，而司法審查則是普通法上的救濟制度。上訴管轄權的機關(guān)不一定都是法院，根據制定法的具體規定，也有可能是行政裁判所或部長(cháng)。請參見(jiàn)[英]威廉·韋德著(zhù)：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書(shū)出版社，1997年版，第39頁(yè)以下；王名揚著(zhù)：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，1987年版，第149頁(yè)以下。

[6] Supra note 3， p. 334.

[7] Supra note 4， p. 320； 英國1965和1971年兩個(gè)案件的判決“在某種程度上有助于接受美國的‘實(shí)質(zhì)性證據’規則?！保?E I Sykes 、D J Lanham、R R S Tracey： General Principles of Administrative Law， Butterworths Pty Limited， Sydney， 1979， p. 89.）

[8] Supra note 4， p. 326.

[9] Supra note 4， p.329.

[10] Quinby v. Conlan， 104 U.S. 420，426（1882）。

[11] 王名揚著(zhù)：《美國行政法》，中國法制出版社，1995年版，第681頁(yè)。

[12] See Kenneth F.Warren： Administrative Law in the Political System， 3rd Edition， Prentice Hall， Upper Saddle River， New Jersey， 1996， pp. 445-450.

[13] 參見(jiàn)前引[11]，王名揚書(shū)，第694－695頁(yè)。

[14] See E I Sykes 、D J Lanham、R R S Tracey： General Principles of Administrative Law， Butterworths Pty Limited， Sydney， 1979， p.89.

[15] 該法的中譯本載《行政法學(xué)研究》1996年第1期。

[16] 有關(guān)澳大利亞對行政機關(guān)事實(shí)認定的審查理由及其發(fā)展，可參見(jiàn)Susan Streets： Administrative Law， Butterworths， Sydney， 1997， pp.107-110， pp.118-134.

[17] [德]韓內持（Werner Hanisch）：《德國的行政司法》，載宋冰編：《程序、正義與現代化――外國法學(xué)家在華演講錄》，中國政法大學(xué)出版社，1998年版，第64頁(yè)。

[18] 前引[17]，韓內持文，第71頁(yè)。

[19] 參見(jiàn)楊建順著(zhù)：《日本行政法通論》，中國法制出版社，1998年版，第63頁(yè)。

[20] [印]M·P·賽夫著(zhù)：《德國行政法――普通法的分析》，周偉譯，臺灣五南圖書(shū)出版公司印行，1992年版，第192頁(yè)。

[21] 近來(lái)日本又對有關(guān)行政訴訟制度進(jìn)行反思，認為在事實(shí)認定及法令的適用涉及特殊的專(zhuān)門(mén)技術(shù)性知識的行政領(lǐng)域中，宜設置專(zhuān)門(mén)行政機關(guān)并通過(guò)嚴格的行政程序對事實(shí)進(jìn)行認定，而法院應采用實(shí)質(zhì)性證據標準審查這些事實(shí)認定。對此可參見(jiàn)楊建順著(zhù)《日本行政法通論》（中國法制出版社，1998年版，第741－745、776－777等頁(yè)）。

[22] 王名揚主編：《外國行政訴訟制度》，人民法院出版社，1991年版，第269-270頁(yè)。

[23] 前引[22]，王名揚主編書(shū)，第105頁(yè)。

[24] 王名揚著(zhù)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，1989年版，第696頁(yè)。

[25] 參見(jiàn)前引[24]，王名揚書(shū)，第696－670頁(yè)。

[26] 參見(jiàn)前引[22]，王名揚主編書(shū)，第100－101頁(yè)。

[27] [美]馬文·佩里主編：《西方文明史》（上），胡萬(wàn)里等譯，商務(wù)印書(shū)館，1993年版，第3頁(yè)。

[28] 參見(jiàn)王名揚著(zhù)：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，1987年版，第180頁(yè)。

[29] C.T.Emery 、 B. Smythe： Error of Law In Administrative Law， The Law Quarterly Review Vol.100 ， Oct.1984， p.612.

[30] Bernard Schwartz： Administrative Law， 3rd edition， Little， Brown and Company， 1991， pp.633－634.

[31] Ibid. p.634.

[32] [日]谷口安平著(zhù)：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學(xué)出版社，1996年版，第4頁(yè)。

[33] 前引[11]，王名揚書(shū)，第658頁(yè)。

[34] 大陸法系多數國家在刑、民訴訟中實(shí)行三審制，其中第三審為法律審，法院原則只審查法律問(wèn)題。對此可參見(jiàn)第三部分有關(guān)論述。

[35] Supra note 29， p. 616.

[36] Stephen G.Breyer 、Richard B.Stewart： Administrative Law and Regulatory Policy， 2nd edition， Little， Brown and Company， 1985， p.202.

[37] Monongahela Power Co. v. PSC， 276 S.E.2d 179， 189（W. Va. 1981）。

[38] Supra note 30， p. 625.

[39] Supra note 12， p. 444.

[40] Supra note 36， pp. 203-204.

[41] Supra note 2， p. 295.

[42] 江必新著(zhù)：《行政訴訟法――疑難問(wèn)題探討》，北京師范學(xué)院出版社，1991年版，第65頁(yè)。

[43] [德]黑格爾著(zhù)：《法哲學(xué)原理》，商務(wù)印書(shū)館，1961年版，第2頁(yè)，引文中的著(zhù)重號為原作者所加。

[44] 即英國的上議院和美國的最高法院。

[45] 程味秋主編：《外國刑事訴訟法概論》，中國政法大學(xué)出版社，1994年版，第18頁(yè)。

[46] 關(guān)于陪審團在認定事實(shí)上的優(yōu)勢請參見(jiàn)Richard L. Marcus、Martin H. Redish、Edward F. Sherman： Civil Procedure—A Modern Approach， West Publishing Co.， St. Paul， Minn.， 1989， p. 435.

[47] 在英美最高審級所管轄的上訴案件中，并非所有的案件當事人都具有當然的（as of right）上訴權，對某些案件的上訴是否受理法院具有自由裁量權。為與前一類(lèi)上訴案件區分開(kāi)來(lái)，此類(lèi)上訴案件可稱(chēng)之為許可上訴案件。

[48] 參見(jiàn)前引[45]，第108、137頁(yè)。

[49] 王以真主編：《外國刑事訴訟學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1994年第二版，第353頁(yè)。

[50] [日]兼子一、竹下守夫著(zhù)：《日本民事訴訟法》（新版），白綠鉉譯，法律出版社，1995年版，第235頁(yè)。

[51] 前引[49]，王以真主編書(shū)。

[52] 劉俊麟、林家祺著(zhù)：《民事訴訟法》，臺灣書(shū)泉出版社，1995年版，第699頁(yè)。

[53] 前引[52]，劉俊麟、林家祺書(shū)。

[54] 前引[50]，兼子一、竹下守夫書(shū)。

[55] Supra note 36， p.203.

[56] 國內有學(xué)者認為在英美刑、民事案件中陪審團對事實(shí)的認定具有最終性和不受上級法院的審查性，這種觀(guān)點(diǎn)并不十分正確。盡管法院對陪審團的裁決（verdict）采取尊重態(tài)度，不過(guò)法院在上訴審中仍對陪審團據以作出裁決的事實(shí)認定是否有充足的證據支持具有一定的審查權。對此可參見(jiàn)宋冰編：《程序、正義與現代化――外國法學(xué)家在華演講錄》，中國政法大學(xué)出版社，1998年版，第176、178頁(yè)； Rupert Cross Nancy Wilkins： An Outline of the Law of Evidence， 5th edition， Butterworth Co.（Publishers） Ltd.， 1980， pp. 24-25； John J. Cound、Jack H. Friedenthal 、Arthur R. Miller 、John E. Sexton： Civil Procedure—Cases and Materials， 4th edition， West Publishing Co.， 1985， pp. 1051-1052.

[57] Supra note 36， p. 203， p. 202.

[58] Supra note 12， p. 449.