試析對我國行政決策法治化的思考

論文摘要 行政決策是行政主體的一項重要行為，所以行政決策法治化必然是法治政府建設的一個(gè)重要方面。本文針對當前我國行政決策的現實(shí)情況，對行政決策法治化的內涵、價(jià)值、實(shí)踐缺失及完善建議等問(wèn)題進(jìn)行了法學(xué)思考，以期對我國正在進(jìn)行的法治政府建設提供必要的參考。

論文關(guān)鍵詞 決策法治化 決策程序 決策監督 決策責任

行政決策法治化是依法治國原則在行政決策領(lǐng)域的具體體現，其核心是規范行政決策的制度和程序，要求行政決策從提出、論證到最終決定，都要以法律規定為依據，按法律規定運行。行政決策的法治化是我國法治政府建設的重要內容，是政府決策的重要目標，其具有自身的特殊價(jià)值，這種價(jià)值決定了行政決策法治化的必要性與迫切性。但在當前，我國行政決策的法治化仍面臨著(zhù)諸多的問(wèn)題，急需破解。

一、行政決策法治化的內涵及價(jià)值體現

行政決策的法治化是依法行政原則在決策領(lǐng)域的體現，是指行政決策的全過(guò)程有法可依、依法運行、受法監督，將行政決策的全過(guò)程通過(guò)法治這條主線(xiàn)貫穿起來(lái)，從授予決策權（授權）、規范引導決策權的行使（規權），到?jīng)Q策行為的監督評估（監權），再到?jīng)Q策失誤的責任追究（罰權）都有法隨行、與法相伴。所以，決策的法治化不同于依法決策，不僅僅是決策前、決策中的要求，而且包括決策后的跟蹤反饋評價(jià)與責任追究及決策前中后全過(guò)程的法律監督，不僅涉及如何依法做一個(gè)好決策，更涉及如何執行好決策及決策失誤時(shí)如何依法追究責任，是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程。從這個(gè)意義上說(shuō)，其涉及的內容要比依法決策多的多，所以說(shuō)由“依法決策”到“決策的法治化”是一個(gè)進(jìn)步和升華，而非僅是表述的變化。 行政決策的法治化作為一種決策要求與目標，在當前我國依法治國的大背景下，無(wú)論是在法治政府建設的大語(yǔ)境中，還是在政府決策的小語(yǔ)境中，都有其不可替代的自身價(jià)值，而這也正是其意義所在。 （一）行政決策的法治化，是建設法治政府的必然要求 法治政府建設的內容主要包括決策的法治化、執行的法治化與監督的法治化三個(gè)方面，而決策的法治化又是首要的。因為政府所有的管理服務(wù)行為均是從做決定開(kāi)始的，這種決定表現為政府立法與制定規范性文件兩種形式，如果決定本身是不適當的或是錯誤的，那么基于決定而產(chǎn)生的政府執行行為必然也是不適當的或是錯誤的，盡管有時(shí)執行行為是完全符合程序的。對于政府來(lái)說(shuō)，決策的責任遠重于執行的責任，決策之禍也遠甚于執行之禍，所以，建設法治政府，首先應規范政府決策決為，行政決策的法治化是建設法治政府的必然要求。 （二）行政決策法治化是行政決策科學(xué)化、民主化的保障 決策科學(xué)化是指決策者及其他參與者充分利用現代科學(xué)技術(shù)知識特別是公共決策的理論和方法來(lái)進(jìn)行決策，并采用科學(xué)合理的決策程序。①為避免決策者的主觀(guān)因素對科學(xué)因素的排斥，應必須把行政決策中的科學(xué)因素用法律的形式固定下來(lái)，賦予其法律的強制力，這需要法治化。決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各社會(huì )團體以及政策研究組織能夠充分參與決策過(guò)程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求，以實(shí)現公共政策的公共性和正義。而實(shí)現這一目標最直接、有效的作法莫過(guò)于通過(guò)良好法律制度固定民主化決策的各項實(shí)踐做法，并通過(guò)國家強制力保證施行，這也需要法治化。

二、行政決策實(shí)踐中法治化的缺失

如上所述，行政決策需要法治化，但在我國的行政決策實(shí)踐中，法治化缺失的現象卻不容忽視，并由此衍生出來(lái)諸多與政府行為有關(guān)的消極現象。當前，行政決策法治化的缺失主要表現為四個(gè)方面，即決策權限的法治化缺失、決策內容的法治化缺失、決策程序的法治化缺失、決策責任的法治化缺失。 （一）行政決策權限的法治化缺失 決策權限的法治化缺失，首先是違反權限范圍，越權決策。任何政府機關(guān)在做出行政決策時(shí)，必須考慮自己的法定權限范圍，而不得超越權限進(jìn)行決策，否則將導致決策行為的無(wú)效。實(shí)踐中多表現為行政主體越權進(jìn)行政府立法、制定規范性文件，違法設立行政許可、行政處罰、行政收費等情況。其次是缺乏分權制衡，集權決策。在我國多數地方，從制度層面上，因為對行政決策尤其是重大決策均規定了一定的程序，所以從理論上講，政府的決策權并不為個(gè)別人所掌握。但在事實(shí)上則存在著(zhù)非程序化的決策模式，權力決定決策的現象還比較普遍，決策權往往集中于主要領(lǐng)導人手中，決策的正確與否，過(guò)多地依賴(lài)于主要領(lǐng)導人個(gè)人決策能力高低，極易產(chǎn)生決策失誤。 （二）行政決策內容的法治化缺失 決策內容的法治化要求在決策權限范圍內，決策內容應符合具體的法律規定和法律的正義性要求，應保證決策的公共性，這是法治政府的應有之義。但在決策實(shí)踐中，既存在明顯違反法律強制規定的顯性?xún)热葸`法，也存在決策內容地方化、部門(mén)化、集團化等非公共決策的隱性?xún)热葸`法，而后者產(chǎn)生的直接原因則是決策行為受到了非公共利益團體的影響?！罢臎Q策可能會(huì )受到外利益團體的影響，導致政策公共性的扭曲，不能正確地發(fā)揮維護社會(huì )正義的作用。政府的決策還有可能受到自身利益訴求的誘導，導致決策尋租甚至公權剝奪公眾的現象?！睙o(wú)論是顯性?xún)热葸`法，還是隱性?xún)热葸`法，最終都將導致行政決策公共性的喪失，都屬于決策內容的非法治化表現。 （三）行政決策程序的法治化缺失 決策程序的法治化缺失是實(shí)踐中行政決策法治化缺失的主要方面，這種缺失表現在行政決策多個(gè)程序中，如公眾參與、專(zhuān)家論證、合法審查、風(fēng)險評估、集體決定等程序，也表現為程序多個(gè)方面，如相關(guān)制度缺失、已有制度過(guò)于原則、操作性較弱、制度的不統一等，程序法治化的缺失直接導致決策程序流于形式，程序價(jià)值無(wú)法體現，進(jìn)而導致決策法治化的真正實(shí)現與公眾認可。實(shí)踐中影響較大的決策程序，如作為行政行為司法化重要嘗試的決策聽(tīng)證程序，在代表選擇、信息提供、程序設計及意見(jiàn)反饋等均存在諸多問(wèn)題，導致聽(tīng)證程序在行政決策實(shí)踐中名存實(shí)亡。又如作為“專(zhuān)家問(wèn)政”重要嘗試的決策咨詢(xún)論證程序，因為客觀(guān)上缺乏獨立性，主觀(guān)上缺少道德規范和職業(yè)自律，導致“領(lǐng)導先下結論、然后專(zhuān)家論證”的形式主義傾向非常嚴重。 （四）行政決策責任的法治化缺失 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規定要按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實(shí)現決策權和決策責任相統一。責任追究制度是決策后的一個(gè)重要環(huán)節，其影響力則是可以前溯至決策時(shí)，是一種威懾式、警醒式的決策程序保障制度，意義重大。但在實(shí)踐中，因為擔責主體、歸責標準及追責時(shí)限等關(guān)鍵內容的缺少法律的明確規定，導致不易操作，直接影響了其上述效果的發(fā)揮，所以，行政決策責任亦急需法治化。

三、完善行政決策法治化的路徑思考

（一）提高領(lǐng)導干部依法決策的意識 領(lǐng)導干部是行政決策的做出者、實(shí)施者，在法治政府的大要求之下，要實(shí)現決策的法治化，首先得要求領(lǐng)導干部培養依法決策的強烈意識，要求領(lǐng)導干部在依靠自己的知識、經(jīng)驗和魄力進(jìn)行重大決策時(shí)，先要進(jìn)行一個(gè)法律的評價(jià)，在不違反實(shí)體及程序法律規定的條件下進(jìn)行決策，培養領(lǐng)導干部“按程序決策”的意識。 （二）加快行政決策的立法進(jìn)程 行政決策法治化首先應有法可依，其次才是有法必依與嚴格執法的問(wèn)題，所以加快行政決策的立法進(jìn)程就顯得尤為重要了。首先，應加快決策權限立法，通過(guò)立法明確不同決策主體間的決策權限；其次，應加快決策程序立法，優(yōu)先制定重要決策環(huán)節的程序法，在立法形式上，應優(yōu)先選擇單行立法。再次，應加快重大行政決策立法，其核心內容應包括重大行政決策的范圍和重大行政決策的程序兩大方面。 （三）完善行政決策的程序保障 行政決策的法治化離不開(kāi)相關(guān)運行機制的保障，決策機制是行政決策沿著(zhù)法治化軌道順利運行的載體，同時(shí)也構成了行政決策從提出到?jīng)Q定的制度框架。 對于行政決策的合法性審查制度，應按照《關(guān)于加強法治政府建設的決定》的要求，將合法性審查程序的先位性及約束力進(jìn)行制度化，與此相適應，就應健全合法性審查機構，提高審查機構的專(zhuān)業(yè)性與權威性，為審查機構配備數量充足的專(zhuān)業(yè)人員、設置較高的行政級別、賦于較多、較高的審查權限等。對于行政決策的專(zhuān)家咨詢(xún)論證制度，則應在專(zhuān)家的遴選、專(zhuān)家的獨立性保障制度、專(zhuān)家意見(jiàn)的法律約束力等方面進(jìn)行完善。對于行政決策的聽(tīng)證制度，應適當擴大聽(tīng)證事項范圍、合理確定聽(tīng)證會(huì )的舉辦主體（如可嘗試邀請獨立的第三方機構充當舉辦主體）、改進(jìn)聽(tīng)證代表的產(chǎn)生方式，包括相關(guān)群體推選、有關(guān)組織推薦和從候選代表庫中隨機產(chǎn)生等、建立聽(tīng)證意見(jiàn)說(shuō)明反饋機制等。對于風(fēng)險評估程序，應盡快對評估事項、評估內容、評估機制、評估方法及評估結果的處理等進(jìn)行制度規范。對集體討論決定程序，亦因將《關(guān)于加強法治政府建設的決定》所確定的討論事項、討論形式、討論程序及討論結果等內容進(jìn)行制度化規范。對于跟蹤反饋的決策程序，當前的完善重點(diǎn)應集中三個(gè)方面，即建立獨立的跟蹤反饋評估機構、提高跟蹤反饋評估的專(zhuān)業(yè)化水平、探索大眾化評估的有效方式。 總之，對于決策程序，決策主體應樹(shù)立慢決策，快執行、難決策，易執行、苦決策，樂(lè )執行的行政決策理念，這也是現代公共決策規律。 （四）健全行政決策的法律監督 行政決策過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一種行政權力的運用過(guò)程，而任何權力都應當在監督之下行使，沒(méi)有監督的權力必然造成專(zhuān)制與腐敗，這一點(diǎn)對于行政決策尤其如此。首先，強化權力機關(guān)對重大行政決策的監督，加強人大機構對政府重大決策的全過(guò)程監督，決策前應報告人大常委會(huì )或者由人大常委會(huì )審議、決策過(guò)程中應由人大代表以適當的方式參與、決策后應向人大黨委會(huì )備案。其次，將行政決策納入司法審查的范圍，修改《行政訴訟法》，擴大行政訴訟受案范圍，切實(shí)解決行政決策的可訴問(wèn)題。 （五）強化行政決策的責任追究制度 現代政治學(xué)、憲法學(xué)理論認為，法治政府應當是責任政府，一個(gè)政府對它的施政方針、政策和決定以及它的具體施政措施承擔不承擔法律責任，是民主政府同專(zhuān)制政府的分水嶺。④所以，強化行政決策的責任追究至關(guān)重要。 一是強化責任追究的明確性。針對前述責任追究存在的問(wèn)題，應明確責任主體和歸責標準，在立法中依照刑法中關(guān)于立案標準的作法，逐漸明確歸責標準，對“嚴重失誤”、“重大損失”、“惡劣影響”進(jìn)行量化，這樣才能便于操作，體現責任追究的統一性、規范性，避免責任追究的隨意化，體現法治，避免人治。二是強化責任追究的長(cháng)效性。通過(guò)責任立法盡快明確決策責任追究的時(shí)限問(wèn)題，即不管決策者走到哪里，都應負責，切實(shí)解決“拍屁股走人”的問(wèn)題，通過(guò)這種嚴格的責任反推制度，將決策風(fēng)險移至決策前、決策中，迫使決策者從內心深處真正地遵守決策程序，慎重決策、理性決策。最終讓“誰(shuí)決策、誰(shuí)負責”的責任追究原則落到實(shí)處。 綜上所述，只有實(shí)現了行政決策的法治化，才能將行政決策行為納入法治化的軌道，才能最終實(shí)現行政決策民主化和科學(xué)化的目標，避免決策失誤，推動(dòng)我國法治政府的建設。