淺談行政決策咨詢(xún)系統構建存在的問(wèn)題及對策

［摘 要］在現代復雜的信息社會(huì )中，科學(xué)民主的行政決策離不開(kāi)行政決策咨詢(xún)系統的支持，對行政決策咨詢(xún)系統進(jìn)行研究非常必要且意義重大。當前我國行政決策咨詢(xún)系統的構建還存在一些不盡完善的地方，本文從提高對咨詢(xún)系統重要性的認識，加強咨詢(xún)系統構建的法制化、獨立性，以及暢通信息渠道四個(gè)方面著(zhù)手，對行政決策咨詢(xún)系統的改革完善提出對策建議，以期促進(jìn)行政決策咨詢(xún)系統的健康發(fā)展。 ［關(guān)鍵詞］行政咨詢(xún)；行政決策；問(wèn)題；對策

行政決策咨詢(xún)系統，又稱(chēng)為智囊團、腦庫、思想庫、思想工廠(chǎng)或行政決策智囊系統，作為行政決策系統的重要組成部分，它是“輔助行政決策中樞系統決策的智囊機構，是現代行政決策體制的重要組成部分，由輔助決策中樞系統進(jìn)行科學(xué)決策的專(zhuān)家學(xué)者、專(zhuān)職人員和決策咨詢(xún)機構等組成。這一系統的任務(wù)是以建議、參謀等形式為決策機關(guān)和行政領(lǐng)導者服務(wù)，向他們提供科學(xué)的決策方案，并發(fā)揮決策過(guò)程中的輔助性作用”。行政決策中樞系統要科學(xué)決策離不開(kāi)決策咨詢(xún)系統向其提供服務(wù)，充分發(fā)揮智囊團的作用。 1 我國行政咨詢(xún)的發(fā)展和現狀 咨詢(xún)活動(dòng)古來(lái)有之，諸葛亮的“隆中對”就是歷史上謀士策劃的經(jīng)典。但是新中國成立后，由于缺乏依靠咨詢(xún)機構進(jìn)行決策的習慣，咨詢(xún)機構基本沒(méi)有，不重視科學(xué)決策造成的損失，印象深刻。例如，“20世紀50年代的大煉鋼鐵和‘大躍進(jìn)’、60年代的‘文化大革命’、70年代的洋躍進(jìn)”，這些決策給我國的經(jīng)濟建設帶來(lái)了巨大的損失。這些歷史性決策失誤的最主要原因就是：缺乏對這些問(wèn)題進(jìn)行全面科學(xué)的分析。 改革開(kāi)放后，隨著(zhù)經(jīng)濟的快速增長(cháng)，促進(jìn)了咨詢(xún)機構的發(fā)展。據統計，到1986年，我國各類(lèi)咨詢(xún)性質(zhì)的科研機構已發(fā)展到420個(gè)，從事軟科學(xué)研究的人員有15000多名，完成各類(lèi)項目1700多項。自20世紀90年代中期以來(lái)，隨著(zhù)我國經(jīng)濟體制、政治體制改革的不斷深入，計劃經(jīng)濟時(shí)期建立的咨詢(xún)研究機構中的一些科研人員開(kāi)始走向市場(chǎng)，并紛紛成立了各種咨詢(xún)企業(yè)。進(jìn)入新的歷史時(shí)期，黨的十六大報告將“改革和完善決策機制” 作為政治建設和政治體制改革的重要任務(wù)之一進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)闡述，明確提出，要“完善專(zhuān)家咨詢(xún)制度，實(shí)行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性”。黨的十六屆四中全會(huì )又從加強黨的執政能力建設的高度，更加全面深刻地闡述了改革和完善決策機制、推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。明確提出，“ 要有組織地廣泛聯(lián)系專(zhuān)家學(xué)者，建立多種形式的決策咨詢(xún)機制和信息支持系統”，推動(dòng)了行政咨詢(xún)系統的發(fā)展。 2 行政決策咨詢(xún)系統構建存在的問(wèn)題 雖然我國的行政決策咨詢(xún)經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展取得了豐碩的成果，但它在構建上仍存在一些問(wèn)題。 首先，對咨詢(xún)重要性的認識不夠。一些地方和部門(mén)在決策時(shí)根本就沒(méi)發(fā)揮咨詢(xún)工作的作用。由于認識上的不到位，他們很少支持行政咨詢(xún)業(yè)的健康和快速發(fā)展。主要體現為在資金上的支持較少，在人力資源的開(kāi)發(fā)上投入較少以及沒(méi)有為行政咨詢(xún)系統的發(fā)展創(chuàng )造良好的政策環(huán)境。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，也往往存在著(zhù)決策主體對決策咨詢(xún)不重視的現象，對決策科學(xué)的內容、程序、功能等缺乏深入了解，對咨詢(xún)機構的地位、作用認識不到位。盡管我國的現代化決策系統已經(jīng)開(kāi)始發(fā)育，但很多行政部門(mén)領(lǐng)導人只是把咨詢(xún)人員當做依附于自身的“謀士”，由于慣性很少主動(dòng)地運用咨詢(xún)機構來(lái)對決策進(jìn)行分析，使問(wèn)題得到解決，而更多的是憑以往的經(jīng)驗來(lái)作出決策。 其次，法律制度不健全，咨詢(xún)的政策環(huán)境不完善。任何政治和行政出現問(wèn)題，追根溯源都要落實(shí)到體制和機制上，目前我國行政決策咨詢(xún)出現的問(wèn)題，咨詢(xún)在決策中的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，咨詢(xún)的成果沒(méi)有得到充分重視。單純依靠決策者的素質(zhì)和需要，而不是用制度來(lái)作保障，沒(méi)有相應的責任追究制度，責任不明，決策者和咨詢(xún)者就沒(méi)有決策失誤的壓力，決策者就難免會(huì )“想咨詢(xún)就咨詢(xún)，想不咨詢(xún)就不咨詢(xún)”，在認識上、行動(dòng)上沒(méi)有利用咨詢(xún)的動(dòng)力，而咨詢(xún)者沒(méi)有責任風(fēng)險就難以保證咨詢(xún)方案的科學(xué)、中立、公正。 再次，咨詢(xún)系統的職能定位不準確。行政決策咨詢(xún)系統是獨立于決策中樞系統的，為決策中樞系統服務(wù)的輔助工作機構，處于相對獨立的地位。作用是“謀”，為領(lǐng)導“斷”出謀獻策。行政咨詢(xún)系統的主要職能，孔昭林在《實(shí)用行政管理》一書(shū)中將其概括為“調查研究，分析決策的環(huán)境與條件，進(jìn)行科學(xué)預測；擬訂各種可行方案；論證、評估各種方案，提出取舍意見(jiàn)、建議等，輔助中樞系統決策”?，F在許多行政決策咨詢(xún)機構脫離了本身的職能定位，其獨立性不夠。一些咨詢(xún)機構本身就是黨政部門(mén)的下屬單位，對行政部門(mén)具有高度的依賴(lài)性。有的部門(mén)把內設的政策研究、議事顧問(wèn)等咨詢(xún)研究機構當做秘書(shū)班子或寫(xiě)作班子，讓其撰寫(xiě)講話(huà)，起草報告，辦具體事務(wù)。有的部門(mén)即使找了咨詢(xún)機構研究論證問(wèn)題，也僅僅將之當做為了體現民主而走的形式，讓他們被動(dòng)地做“命題作文”，完全沒(méi)有體現其應有的功能。 最后，機構設置重復浪費，內部缺少交流和合作，信息不暢。目前，我國的咨詢(xún)機構數量應該說(shuō)不少，并已形成一定的規模和層次。但是各咨詢(xún)機構分散，彼此間聯(lián)合不緊，協(xié)作攻關(guān)不經(jīng)常，導致在咨詢(xún)研究工作中形不成合力。有的決策部門(mén)常常在遇到一個(gè)大的研究論證課題時(shí)，就把有關(guān)部門(mén)的人員召集過(guò)來(lái)進(jìn)行任務(wù)的分配，你研究一個(gè)課題，他研究一個(gè)課題，規定時(shí)間上交研究材料，而后匯總成一個(gè)總報告，這種任務(wù)切塊、分工研究、機械匯總的方法，容易回避矛盾，忽略系統組成部分之間的相互聯(lián)系和影響。此外，在官方咨詢(xún)機構和民間咨詢(xún)機構之間也缺乏交流和合作。當前，與政策制定、評估緊密相關(guān)的關(guān)鍵性信息仍然掌握在政府部門(mén)，政府信息資源開(kāi)發(fā)利用程度低，沒(méi)有實(shí)現與民間咨詢(xún)機構共享，導致民間決策咨詢(xún)機構發(fā)育緩慢，不僅數量少，而且功能少，與政府部門(mén)缺乏制度化的聯(lián)系，沒(méi)有得到有效的發(fā)展和扶持。