關(guān)于中國特色選舉民主的現狀特征與發(fā)展趨勢

人民民主理論一直強調選舉的平等性。國家憲法和人大選舉法則規定，除了被依法剝奪政治權利者，凡年滿(mǎn)十八周歲的公民，“不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”。村委會(huì )選舉法也作了相同的規定。最新修訂的人大選舉法更是明確規定城鄉按相同人口比例選舉人大代表。中共黨章規定，黨員有“行使表決權、選舉權，有被選舉權”?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員權利保障條例》規定:“每個(gè)正式黨員都享有選舉權和被選舉權……參加選舉的黨員有權了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個(gè)候選人和另選他人。黨員有權經(jīng)過(guò)規定程序成為候選人和當選?！?但在實(shí)踐中，選舉民主卻體現出較強的差別性。這主要體現以下方面:一是突出執政黨黨員的政治身份與資歷。這在黨內選舉和行政選舉中比較明顯，而且這種門(mén)檻越往高層越明顯。如在九屆全國人大代表中，中共黨員比例高達70%以上，十屆則達到72.99%。某市市級人大代表總數1360名，黨政及企業(yè)單位副科級以上干部占了1184人，占87.06%[9]。二是強調族群身份。主要是不同民族、行業(yè)要有特定的人大代表，選舉還會(huì )照顧到個(gè)人的社會(huì )貢獻與知名度，一些明星、老板、勞模等都有組織安排(有學(xué)者稱(chēng)為一般性政治安排)。黨內選舉也如此?！包h的地方各級代表大會(huì )代表中應有各級領(lǐng)導干部、各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、各條戰線(xiàn)先進(jìn)模范人物、解放軍、武警部隊等各方面的代表。代表構成的指導性比例由召開(kāi)代表大會(huì )的黨的委員會(huì )根據實(shí)際情況確定……黨的省、自治區、直轄市代表大會(huì )代表中各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和各條戰線(xiàn)的先進(jìn)模范人物占代表總數的比例一般不少于25%?！盵10]三是強調性別身份。人大選舉、黨內選舉與村委會(huì )選舉方面的法規都規定，在選舉中婦女應有適當名額。人大選舉法更是明確規定，在人大代表選舉中“應當有適當數量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例?！痹谛姓I(lǐng)域，各級領(lǐng)導班子的配備也明確規定要有女性。四是與戶(hù)籍掛鉤，非戶(hù)籍常住人口的選舉權得不到保障。此外，在實(shí)際選舉中，還有變相限制代表提名權、“巧”設代表提名障礙、設法制約代表醞釀權、為難代表自由選擇權等現象存在[11]。 二、當代中國選舉民主的發(fā)展趨勢 (一)競爭性選舉會(huì )逐步增加 從規范來(lái)看，民主的核心是授權，選舉則是民主選擇到的解決這一問(wèn)題的最優(yōu)手段?！斑x舉作為一種政治實(shí)踐，是現代民主制度的基礎?！盵12]雖說(shuō)選舉不是民主的全部，但競爭仍然是“自由選舉”的一個(gè)基本特征[13]。這主要有三個(gè)原因:1.市場(chǎng)經(jīng)濟改革的要求?！案偁幮赃x舉是近現代社會(huì )以市場(chǎng)為核心的經(jīng)濟生活在政治生活中的一種典型反映，是選舉制度的核心和靈魂。有了競爭機制，才能使選舉成為一種民主開(kāi)放的選舉，一種在全體選舉人公開(kāi)監督下的選舉，選舉結果才為人民所真正接受，具有權威性。完全可以說(shuō)，沒(méi)有競爭性，選舉難免走過(guò)場(chǎng)、走形式，選舉制度必然在很大程度上失去它應有的民主政治功能?！笔袌?chǎng)經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的利益分化與競爭“必然轉變?yōu)閷φ卫娴母偁帯?。因此，競爭性選舉是“公民實(shí)現選舉權的最佳形式”[14]。2.由政治職位的稀缺屬性所決定。在任何選舉中，因其名額是稀缺的，競爭成為必然。3.差額選舉是“當前選舉中存在競爭的制度性因素”[15]。實(shí)行差額選舉的實(shí)質(zhì)是在擴大公民民主權利的基礎上，將競爭機制引入選舉之中。正是基于這種認識，黨的十七大報告指出，要“堅持黨管干部原則，堅持民主、公開(kāi)、競爭、擇優(yōu)，形成干部選拔任用科學(xué)機制。規范干部任用提名制度，完善體現科學(xué)發(fā)展觀(guān)和正確政績(jì)觀(guān)要求的干部考核評價(jià)體系，完善公開(kāi)選拔、競爭上崗、差額選舉辦法”?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下黨的建設若干重大問(wèn)題的決定》也規定:“堅持民主、公開(kāi)、競爭、擇優(yōu)，提高選人用人公信度”。新修訂的人大選舉法增加了候選人要與選民見(jiàn)面、設秘密寫(xiě)票處等規定，也都強調了選舉的競爭性[16]。 從經(jīng)驗來(lái)看，一方面，競爭機制不健全已經(jīng)影響了選民選舉權的實(shí)現程度和實(shí)現質(zhì)量。另一方面，新時(shí)期以來(lái)，各地在各級各類(lèi)選舉創(chuàng )新中都推出了許多競選模式。以黨內選舉為例，自1998年秋四川遂寧市蓮花鄉和東禪鎮“公選”黨委書(shū)記以來(lái)，各種競爭性選舉創(chuàng )新層出不窮。1999年山西臨猗縣卓里鎮“海推直選”產(chǎn)生黨委書(shū)記，2001年四川省雅安市全面實(shí)行鄉鎮黨政正副職“公推公選”、一般干部“零起點(diǎn)競爭”，2004年底江蘇射陽(yáng)縣組織基層黨委民主推薦縣委委員和候補委員。黨內的競爭性選舉在推行過(guò)程中取得了很大的成效，其發(fā)展趨勢符合執政黨的政治預期和黨的群眾路線(xiàn)要求，擴大競爭性民主的基本條件已經(jīng)具備[17]。主要行政干部選舉選拔過(guò)程中的競爭性也體現出同樣的邏輯。在理論界，胡偉教授認為，“在實(shí)現黨內民主的具體措施上，應以實(shí)行差額選舉，強化選舉功能作為起點(diǎn)?？煽紤]逐步增加中央委員會(huì )選舉差額的比例，爭取每次選舉差額比例提高5%至10%。條件成熟時(shí)可考慮把差額選舉擴大到政治局與常委選舉中，然后逐步推廣到省市與基層”[18]。 (二)選舉的程序會(huì )逐步完善 完善程序民主是實(shí)現實(shí)體民主的前提。羅爾斯就把公正的程序比喻為“切蛋糕”的規則[19]。安東尼·吉登斯甚至認為“民主本身只能以程序性的方式加以界定”[20]。中國選舉民主盡管偏重于實(shí)體民主，但新時(shí)期以來(lái)我們除了不斷完善實(shí)體性規范外，還先后頒行了一大批具有程序意義的制度規范，選舉民主的程序正逐步得到完善。在人大選舉方面，重新制定并修改了人大選舉法和人大組織法。在基層自治層面，1998年正式頒發(fā)村委會(huì )組織法。在黨內民主方面，先后制定頒發(fā)了《關(guān)于黨內政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內監督條例》。在領(lǐng)導干部選舉選拔方面，《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》等則對黨內選舉與行政選舉作了比較詳細的規定。

從經(jīng)驗來(lái)看，基層自治層面的選舉民主首先是作為程序民主出現的?！熬托问蕉?，中國基層群眾自治中民主先行的具體表現則是程序民主先于實(shí)體民主，或者說(shuō)選舉程序重于選舉結果。比如在村委會(huì )選舉中，先后經(jīng)歷了由委任制到選舉制，又由等額選舉到差額選舉，再由間接選舉到直接選舉的三個(gè)階段。在這一過(guò)程中，為了保證選舉能夠真正體現選舉人的意愿，基層群眾創(chuàng )造出各種選舉方法，以確保選舉的公平公正。如‘海選’、‘兩票制’等就是程序民主先于和優(yōu)于結果民主的具體表現，也是民主先行在基層群眾自治實(shí)踐中的具體表現?！盵21]事實(shí)上，各種選舉民主的模式創(chuàng )新都是從完善程序開(kāi)始的。比如，2003年江蘇沛縣公推公選縣長(cháng)過(guò)程包括發(fā)布公告、報名與資格審查、二輪民主推薦、駐點(diǎn)調研撰寫(xiě)調研報告、演講答辯和現場(chǎng)民意測驗、差額考察、全委會(huì )票決、依法任命等程序。在民主推薦階段，先召開(kāi)有754名縣處級干部參加的首輪推薦會(huì )，從符合條件的70名報名者中推薦出12名人選;第二輪推薦由29名市級領(lǐng)導干部從第一輪推薦產(chǎn)生的12名人選中再推薦出6名。為杜絕不良現象，在通知與會(huì )人員時(shí)不提前告知會(huì )議內容，推薦會(huì )上當場(chǎng)劃票投票計票，有關(guān)人員現場(chǎng)監督。公開(kāi)選拔階段取消了文化知識測試，在駐點(diǎn)調研、撰寫(xiě)調研報告的基礎上，組織演講答辯、民意測驗，重點(diǎn)考評推薦人選的綜合素質(zhì)和實(shí)際工作能力。最后的綜合得分按調研報告、演講答辯和民意測驗3:3:4的積分比例計算，選出前3名進(jìn)入組織考察程序。組織部門(mén)對這3名人選進(jìn)行差額考察，市委全委會(huì )對考察確定的2名建議人選進(jìn)行無(wú)記名投票表決，最后確定1名作為縣長(cháng)候選人提交縣人大常委會(huì )和人代會(huì )依法選舉任命。黨內選舉創(chuàng )新也是從完善程序開(kāi)始的。

(三)直選的范圍會(huì )逐步擴大 盡管中國選舉民主以間接為主，但執政黨對于擴大直選范圍是有路線(xiàn)圖設計的。早在1956年7月21日，周恩來(lái)就說(shuō)過(guò):“人民代表大會(huì )代表，我們現在還不是普遍實(shí)行直接的、秘密的選舉，全國的經(jīng)濟和文化水平還沒(méi)有發(fā)展到具備這樣的條件?！盵22]鄧小平同志在1987年明確說(shuō):“大陸在下個(gè)世紀，經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀以后可以實(shí)行普選?，F在我們縣級以上實(shí)行的是間接選舉，縣級和縣以下的基層才是直接選舉。因為我們有十億人口，人民的文化素質(zhì)也不夠，普遍實(shí)行直接選舉的條件不成熟?！盵23] 這是就人大選舉而言的。彭真很早就指出，村民選舉自治“是最廣泛的民主實(shí)踐。他們把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì )管一個(gè)鄉的事情;把一個(gè)鄉的事情管好了，逐漸就會(huì )管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力”[24]。2006年9月5日，溫家寶在接受歐洲媒體采訪(fǎng)時(shí)也重申:“民主建設特別是直選，要根據國情循序漸進(jìn)。中國政府堅信，群眾通過(guò)基層的直接民主形式管理好一個(gè)村，將來(lái)就可能管好一個(gè)鄉，管好一個(gè)縣、一個(gè)省，真正體現國家是人民當家作主?！盵25]這是就行政選舉而言的。在黨內選舉方面，則“要推廣基層黨組織領(lǐng)導班子成員由黨員和群眾公開(kāi)推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導班子直接選舉范圍”[26]。 而在經(jīng)驗層面，如上所述，除了人大選舉外，無(wú)論是黨內選舉還是行政選舉，其直接選舉的層次都已突破了體制約束而向上延伸。從前者來(lái)看，很多鄉鎮黨委紀委實(shí)行了直選，貴陽(yáng)市甚至探索了縣委書(shū)記的直選。從后者來(lái)看，直選鄉鎮長(cháng)在四川、江蘇、云南開(kāi)展得轟轟烈烈;2003年10月，江蘇沛縣公推公選縣長(cháng)，金壇市公選市長(cháng)。十七大以后，這種直選范圍進(jìn)一步擴大。在理論界，浦興祖教授認同直選鄉長(cháng)是“遲早要走的一步”[27]。童大煥先生稱(chēng)貴陽(yáng)市公推競選縣委書(shū)記為“破冰之旅”、“形勢所迫，大勢所趨”。他并且“相信這不會(huì )是孤例，而是黨和國家和地方上下一致深思熟慮的制度性安排”[28]。 (四)差異性選舉會(huì )逐步減小 馬克思主義經(jīng)典作家一直關(guān)注于消除選舉的差異性。在他們的實(shí)踐活動(dòng)中，共產(chǎn)主義者同盟“這個(gè)組織本身是完全民主的，它的各委員會(huì )由選舉產(chǎn)生并隨時(shí)可以罷免”[29]。亨廷頓認為，“一個(gè)現代民族國家，如果其最強有力的決策者中多數是通過(guò)公平、誠實(shí)、定期的選舉產(chǎn)生的，而且在這樣的選舉中候選人可以自由地競爭選票，并且實(shí)際上每個(gè)成年公民都有投票權，那么，這個(gè)國家就有了民主政體。根據這一定義，選舉是民主的本質(zhì)?！盵30]這里所強調的都是選舉的公平、公正、自由，即要消除選舉中的差異性。從規范上講，中共一直致力的人民民主就是要不斷消除選舉的差異性。毛澤東在抗戰時(shí)期就強調:“抗日統一戰線(xiàn)政權的選舉政策，應是凡滿(mǎn)十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權和被選舉權?！盵31]這一理念一直延續到建國后。1953年，鄧小平在對人大代表《選舉法》草案進(jìn)行說(shuō)明時(shí)就承諾:“隨著(zhù)我國政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，我們將來(lái)也一定要采用更為完備的選舉制度……過(guò)渡到更為平等和完全平等的選舉”[16]。他強調，“選舉人對于代表候選人的提出和代表的選舉完全可以自由地選擇自己認為滿(mǎn)意的和認為必要的人?！盵32]1979年制定的人大選舉法歷經(jīng)修改，也都對確保選舉民主的平等性提出了要求，新近的修訂則實(shí)現了城鄉公民選舉權重的平等。 從經(jīng)驗來(lái)看，選舉民主中的差異性也在逐步消解。前述有關(guān)案例雖然反映了人大選舉中的不平等，但自薦候選人出場(chǎng)本身就是對差異性的解構。在黨政選舉中，許多地方也允許自薦候選人登場(chǎng)，如江蘇的“三薦兩會(huì )”模式。實(shí)際上，選舉過(guò)程中非組織提名人當選、農民工異地參選都是對差異性的突破。在理論界，有學(xué)者在論及人大選舉時(shí)指出，隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展與社會(huì )結構的分化，“社會(huì )成員的角色、身份、地位出現不斷調整和重組，在這種新形勢下，再繼續強調人大代表的結構已漸顯局限性?！笔紫?，如何確定代表的身份存在一定的困難。其次，以代表結構來(lái)組建人大，其背后的理念是社會(huì )不同的群體要有各自的代表，出身哪個(gè)成分就代表哪個(gè)成分。這在邏輯上是否成立是存有疑問(wèn)的，“人大首先是國家權力機關(guān)，它所要求的代表需要具備足夠的參政議政能力，而這一能力的起點(diǎn)在于把握民意的意愿和能力?！币虼艘暗矸菀蛩?，強化責任義務(wù)，讓優(yōu)秀人物的智慧和才能在人大這個(gè)制度平臺上得以充分的集中和利用，才應該是完善人大制度的重點(diǎn)之所在?！盵33] 三、小結 “不管黨也好，政也好，根本的問(wèn)題是選舉?！盵34] 經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，中國的選舉民主盡管還存在著(zhù)一些問(wèn)題，但在規范層面，國家對選舉民主的理性設計與建構一刻也沒(méi)有停止;在經(jīng)驗層面，選舉的競爭性正逐步增加、程序正不斷完善、直選范圍正不斷擴大、差異性正逐步縮小，而理論界也出現了諸多吁求。因此，我們與溫總理一樣相信，“中國的民主將繼續發(fā)展。二三十年之后，整個(gè)中國社會(huì )將變得更加民主、更加公正，司法制度將進(jìn)一步改善”[35]。