試析堅持黨內民主制度的科學(xué)性

一

黨內民主制度的科學(xué)性集中體現為制度的可操作性與有效性。事實(shí)上，任何一種制度如果失去了這兩個(gè)特性就等于失去了自身存在的價(jià)值。制度是一種存在，既可生成政黨行為，也可弱化政黨行為。制度是一種框架，既可以為政黨行為提供范圍、平臺。又可以為政黨行為提供制約與規范。制度也是一種標準，既可以評判又可以導向。制度對政黨行為的影響具有根本性、全局性、穩定性和長(cháng)期性。正因如此，中國共產(chǎn)黨黨內民主的制度建設成為推進(jìn)黨內民主健康發(fā)展的根本。然而，這個(gè)根本能否充分體現。歸根到底在于制度的科學(xué)與否，在于制度本身的可操作程度與實(shí)際效果。這不僅決定著(zhù)黨內民主的命運與前途，同時(shí)也決定著(zhù)中國民主政治的命運與前途。

在當代中國，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位及其在中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的領(lǐng)導核心作用，使得我們黨黨內民主制度的構建，在一定程度上超越了政黨自身建設范疇，成為關(guān)系中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重大戰略問(wèn)題。黨內民主的使命首先是全面提升黨的生機與活力，但同時(shí)還要推動(dòng)人民民主，并與人民民主形成相互促進(jìn)、相互推動(dòng)的發(fā)展格局。尤其是對于中國民主進(jìn)程而言，黨內民主又是中國政治體制改革的切入點(diǎn)。正是基于此，黨內民主制度構建的科學(xué)性就顯得格外重要，不僅關(guān)乎執政黨黨內民主的健康發(fā)展，也關(guān)乎中國特色社會(huì )主義民主政治的健康發(fā)展。

我們黨在長(cháng)期執政的條件下，要持續保持黨的生機與活力，始終反映最大多數人民的根本利益和意志，基本途徑是發(fā)揚民主。反映在黨內，則需要有一套以人民利益為價(jià)值取向的制度機制。所以，黨內民主制度的構建就必須以此作為科學(xué)依據，論證其本質(zhì)、構建其內涵、探索其路徑，以此激發(fā)黨的活力，統一全黨意志，調節黨內各種關(guān)系，確立正確的領(lǐng)袖、政黨、群眾關(guān)系，保持健康正常的黨內關(guān)系。特別是要通過(guò)民主制度的科學(xué)建設，在黨內形成一種運轉有效的制度機制。這一機制包含選舉、公開(kāi)、黨內監督等相互連接、相互作用的要素，并連接為一個(gè)整體。

二

我們黨從誕生之日起，就重視探索黨內民主制度建設，關(guān)于發(fā)揚黨內民主精神和建設黨內民主制度的理論與實(shí)踐，在黨的歷史文獻中有大量記載。從黨內民主制度構建的現有狀況來(lái)看，也有著(zhù)不凡的成果。特別是黨的十一屆三中全會(huì )以來(lái)，黨高度關(guān)注制度建設，把制度建設提到關(guān)乎黨的生命的高度來(lái)認識。改革開(kāi)放之初，鄧小平在總結黨內生活歷史經(jīng)驗的基礎上明確指出，“領(lǐng)導制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩定性和長(cháng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！?《鄧小平文選》，第2卷，333頁(yè))改革開(kāi)放30年來(lái)，黨大力推進(jìn)制度建設，走出了一條制度建設的新路子。黨內生活的整體面貌也發(fā)生了歷史性變化，黨內生活的各方面逐步做到有章可循，形成了比較完備的制度體系。

就黨內民主制度而言，在黨的代表大會(huì )制度方面，1985年《關(guān)于黨的地方各級代表大會(huì )若干具體問(wèn)題的暫行規定》的出臺，標志著(zhù)黨的各級代表大會(huì )制度逐步走向制度化規范化。以后開(kāi)展了黨代表大會(huì )常任制的試點(diǎn)工作，黨的代表大會(huì )代表提案制度、代表提議的處理和回復機制等也逐步得到落實(shí)。特別是黨的十七大又作出實(shí)行黨代表任期制的重大決定，使廣大黨員在黨和國家的政治生活中行使民主權利有了重要平臺，發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越顯著(zhù)的作用。在黨內選舉制度方面，黨的十三大報告提出差額選舉的范圍應擴大到各級黨代會(huì )代表，基層黨組織委員、書(shū)記，地方各級黨委委員、常委，中央委員會(huì )委員。上個(gè)世紀90年代黨頒布了黨的基層組織和地方組織選舉工作暫行條例。黨的十七大又提出，把組織推薦與黨員和群眾推薦結合起來(lái)，逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導班子成員直接選舉的范圍，這使黨員民主權利的實(shí)現有了更加有效的制度保障。在黨的集體領(lǐng)導制度方面，黨的十三大以后，中共中央政治局分別通過(guò)了中央政治局、政治局常委、中央書(shū)記處工作規則(試行)。1996年頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì )工作條例(試行)》，同時(shí)還創(chuàng )造性提出了“集體領(lǐng)導、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì )議決定”和“總攬全局、協(xié)調各方”等落實(shí)民主集中制的原則和辦法，并將此寫(xiě)入黨章，這標志著(zhù)黨委集體領(lǐng)導和民主決策逐步走向制度化、規范化。黨的十七大進(jìn)一步提出，推行地方黨委討論決定重大問(wèn)題和任用重要干部票決制，實(shí)行中央和地方各級黨委常委會(huì )向全委會(huì )負責、報告工作和接受監督的制度，使黨內集體領(lǐng)導制度有了新的突破，進(jìn)一步加大了制度的可操作性。在黨內民主生活的監督制度方面，制定了黨員領(lǐng)導干部參加雙重組織生活制度，民主評議黨的干部、黨員制，度，黨委民主生活會(huì )制度等，特別是1995年1月中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例(試行)》后，黨員的各項民主權利得到有效保障，黨務(wù)公開(kāi)范圍逐步擴大，黨內情況通報制度、黨內重大決策征求意見(jiàn)制度逐步完善，黨組織工作的透明度逐步增強，廣大黨員對黨內事務(wù)有了更多的了解和參與。這些制度的實(shí)施，彰顯了黨員的主體地位，強化了黨對權力的監督。

在加強黨內民主制度建設的過(guò)程中，我們黨探索出一條具有自身特色的黨內民主制度建設之路，形成了一些重要經(jīng)驗：一是堅持把馬克思主義黨內民主建設理論與黨內民主實(shí)踐相結合，以實(shí)踐基礎上的理論創(chuàng )新為增強黨內民主制度的科學(xué)性提供科學(xué)依據與思想方法。二是堅持制度的原則性穩定性和制度創(chuàng )新相結合，始終把握黨內民主制度建設的正確方向。在堅持黨內生活基本原則的同時(shí)，堅持解放思想和實(shí)事求是的統一，不斷深化對黨內民主制度建設規律的認識，從解決實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，推進(jìn)制度創(chuàng )新。三是堅持組織制度的剛性與個(gè)人自覺(jué)規范相結合，始終把握維護黨內團結統一的制度建設目標原則，在堅持黨的制度的權威性的同時(shí)強化黨員的自覺(jué)意識。四是堅持傳統性與時(shí)代性相結合。我們黨長(cháng)期形成的民主生活傳統的制度規范，曾為黨內生活健康發(fā)展提供了很好的制度保障，但有些具體的制度規范，隨著(zhù)時(shí)代的變遷已經(jīng)不適應現實(shí)的需要，我們必須堅持與時(shí)俱進(jìn)。民主集中制是我們黨根本的組織原則、制度，具有旺盛的生命力，我們要在新的歷史條件下賦予其新的時(shí)代內涵，在實(shí)踐中要堅持和健全。這些經(jīng)驗是堅持黨內民主制度科學(xué)性不可偏離的。

三

堅持黨內民主制度的科學(xué)性，離不開(kāi)對現實(shí)問(wèn)題的研究和破解。就黨內民主制度建設的現狀而言，盡管有許多成功的經(jīng)驗、成果，但同時(shí)也存在著(zhù)一些突出的問(wèn)題。

一是一些制度的權威性還不夠，存在著(zhù)重制度安排而輕制度執行的情況。其典型特征是制度的不斷“生產(chǎn)”，但事實(shí)上在制度的執行過(guò)程中，一方面缺乏監督，執行不執行一個(gè)樣，執行得好壞一個(gè)樣；另一方面則是制度的執行往往因人而異，造成制度面前的不平等，使制度失去了權威性。假如這種重制度安排輕制度執行的情況不能得到改善，久而久之，制度安排和制度執行之間就會(huì )發(fā)生分離，制度就會(huì )變 成形式，成為一種可有可無(wú)的“擺設”，就會(huì )導致一些黨組織和黨員干部無(wú)視制度的存在，客觀(guān)上造成制度的“空轉”或低效率。

二是制度的系統性不夠?，F有的一些黨內制度互相之間的聯(lián)系不十分緊密，有的甚至互相抵觸，尚未形成有機連接的網(wǎng)絡(luò )，制度系統內部不協(xié)調。這一方面表現為制度沖突。同一種行為有的制度安排認可。有的制度安排則禁止或限制，這在一定程度上造成黨內生活無(wú)所適從。另一方面則表現為制度聯(lián)系不夠。黨內民主制度之間的銜接不夠，從而造成一些制度與制度間的空白，形成制度系統中的“漏洞”。正是這種制度“漏洞”的存在，使黨內生活中的一些消極腐敗現象得不到有效遏制，大大降低了制度系統的有序程度、削弱了制度的有效性。

三是有的制度可操作性不夠強，導致正規制度弱化而“潛規則”顯效。目前，黨內現實(shí)生活中不僅有黨章這樣的根本大法、各項黨內生活的規章制度、紀律規范，同時(shí)也存在一些“潛規則”。這些“潛規則”阻礙了黨內民主生活的健康發(fā)展。在某些黨組織內部和一些黨員干部心目中，黨章規定和黨的各項制度。僅僅是寫(xiě)在文件中、停留在會(huì )議上、領(lǐng)導者的報告里。而真正用來(lái)指導行為的則是各種“潛規則”，這就造成黨內現有制度的弱化甚至失效?！皾撘巹t”之所以存在，究其原因在于黨內民主制度的科學(xué)性不夠，表現在一方面雖有制度但制度過(guò)于原則籠統，另一方面雖有制度但缺乏操作措施。例如用人問(wèn)題上的不正之風(fēng)，跑官賣(mài)官問(wèn)題，對一把手權力的制約等問(wèn)題。盡管都有一些制度措施，但這些措施的約束力不夠，最終造成制度的弱化、軟化，“潛規則”得以發(fā)生作用。

在我看來(lái)，黨內民主制度建設中存在這些問(wèn)題，主要原因有二：其一，執行者對制度的重要性認識不足，缺乏執行制度的自覺(jué)性；其二，制度建設理念上存在偏差，如過(guò)于強調人的作用，從而造成制度的原則要求多，具體措施少，最終導致制度設計的不夠科學(xué)。前一種情況是制度執行者的主現行為造成的，后一種情況則是制度安排造成的，也就是制度設計本身出了問(wèn)題，制度的科學(xué)性出了問(wèn)題。正如鄧小平所講：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至會(huì )走向反面?！?《鄧小平文選》，第2卷，333頁(yè))正是從這種意義上講，堅持黨內民主制度的科學(xué)性是關(guān)系黨健康發(fā)展的全局性的戰略問(wèn)題，是不能掉以輕心的。

四

對于我們黨來(lái)說(shuō)，民主絕不能僅僅止步于理論的探討，更應該是一種實(shí)際行動(dòng)。堅持黨內民主制度的科學(xué)性，需要在以下方面作出努力。

堅持黨內民主制度的科學(xué)性理念。要以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想為指導，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅持歷史與現實(shí)、理論與實(shí)際、宏觀(guān)與微觀(guān)相結合，全面總結制度建設經(jīng)驗，系統探索與研究黨內民主制度構建科學(xué)性的規律，揭示制度科學(xué)性所需的內外部環(huán)境、結構特征、生成條件、提出增強黨內民主制度科學(xué)性的對策性建議，為實(shí)現制度的科學(xué)性提供理論支撐。

準確把握黨內民主制度科學(xué)性的內涵與結構特征。黨內民主制度科學(xué)性的內涵，主要包括對權力進(jìn)行科學(xué)制約，為消解黨內生活中事實(shí)上存在的“潛規則”尋求科學(xué)路徑。黨內民主制度科學(xué)性的結構特征是指堅持制度系統的穩定性，反對隨意性；堅持制度主體的權威性，反對因人而異；堅持制度的有效性，反對形式主義；堅持制度的可操作性，反對“花架子”。

加強黨內民主制度科學(xué)性的環(huán)境建設。制度環(huán)境作為一種客觀(guān)現實(shí)，對黨員干部思想言行有著(zhù)直接的影響，在相當程度上決定著(zhù)黨內民主制度建設的實(shí)際成效。黨內民主建設與黨的各方面建設是相互推動(dòng)相互促進(jìn)，并與改革發(fā)展穩定大局緊密相連，同時(shí)又受到經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體水平的制約。如果不積極推動(dòng)黨內民主制度科學(xué)化建設，是錯誤的、有害的、危險的；但是如果只有黨內民主制度建設要求卻不知道怎樣推進(jìn)黨內民主制度建設，把黨內民主制度建設想得過(guò)于簡(jiǎn)單，過(guò)于理想，也是錯誤的、有害的、危險的。所以，要高度重視黨內民主制度科學(xué)性的外部環(huán)境建設，正確判斷社會(huì )政治、經(jīng)濟、文化生活變化對執政黨內民主制度構建的影響，進(jìn)一步深化政治、經(jīng)濟體制改革，加強民主法制建設，規范社會(huì )生活，為制度建設提供良好的社會(huì )環(huán)境氛圍。在黨的內部環(huán)境上，要著(zhù)重強化黨員領(lǐng)導干部的民主意識，形成科學(xué)的民主理念；要深刻把握黨內民主本質(zhì)特征、基本要求，堅持統一的目標要求、嚴格的紀律、規范的程序，避免各自為戰，堅決反對既得利益集團的出現，為制度建設提供必備的條件。

探索堅持黨內民主制度科學(xué)性的實(shí)現路徑。一是強化黨員主體地位意識，堅持以黨員為本，解決黨內民主制度建設出發(fā)點(diǎn)和歸宿的科學(xué)性。二是堅持以完善黨的代表大會(huì )和黨的各級委員會(huì )制度為重點(diǎn)，解決黨內民主制度運行過(guò)程的科學(xué)性。要加強對黨內權力的有效監控，用科學(xué)的制度保障執政黨決策的民主化科學(xué)化。三是以完善干部選拔任用的民主程序為關(guān)鍵，發(fā)揮黨內民主制度在選人用人上的重要作用。構建科學(xué)的選人用人機制，嚴格干部選拔任用的民主程序，堅持正確的用人導向。四是以健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨務(wù)公開(kāi)制度為重點(diǎn)，增強黨內民主監督機制的科學(xué)性。尤其要通過(guò)建立健全和完善黨內巡視制度，嚴格任期制度和質(zhì)詢(xún)制度，強化黨的制度的權威性，以保證黨內民主能夠健康有序發(fā)展。