關(guān)于常委會(huì )體制與黨內民主制度創(chuàng )新

摘 要:在中國政治運行過(guò)程中，中央及地方各級黨的常委會(huì )事實(shí)上分別承擔著(zhù)全國以及各地方絕大多數重大事情的決策，主導著(zhù)中國現代化建設的全過(guò)程。以各級常委會(huì )為核心的權力運作機制事實(shí)上構成了一種體制。常委會(huì )的決策直接關(guān)系到人民群眾的切實(shí)利益和國家的長(cháng)遠發(fā)展，其健全與完善對于黨內民主具有示范效應和帶頭作用，是黨內民主制度創(chuàng )新的重要目標與突破口。在實(shí)際運作中，常委會(huì )體制存在決策權過(guò)大和權力過(guò)于集中、容易出現決策的非科學(xué)化以及監督乏力等問(wèn)題。健全與完善常委會(huì )體制的根本路徑是明確權力范圍，使其真正回歸其制度設計的本源。

關(guān)鍵詞:常委會(huì )體制;黨內民主;制度創(chuàng )新

黨員代表大會(huì )、黨委會(huì )(全委會(huì ))和常委會(huì )是中國共產(chǎn)黨的基本組織制度和領(lǐng)導制度，也是中國實(shí)際政治決策及其執行的制度載體。在“三會(huì )”(黨代會(huì )、全委會(huì )和常委會(huì ))中，常委會(huì )實(shí)際上又處于核心地位，是中國現實(shí)政治運作的“神經(jīng)中樞”。常委會(huì )作為黨的領(lǐng)導制度的核心，實(shí)際上已經(jīng)構成了一種決策體制，即常委會(huì )體制。然而，從權力授受關(guān)系來(lái)看，常委會(huì )的權力直接源于黨代會(huì )及全委會(huì )的委托授權，而其終極權力源于全體黨員。常委會(huì )作為事實(shí)上黨的決策主體，在很大程度上已經(jīng)超出了其權力運作的空間與范圍，故而在運行過(guò)程中必然會(huì )導致民主不足等問(wèn)題，從而對決策造成不利影響。健全與完善常委會(huì )體制，對于切實(shí)推進(jìn)黨內民主建設無(wú)疑具有重要意義?；诖?，本文試將常委會(huì )體制單獨提煉出來(lái)作為研究對象，分析其對黨內民主制度創(chuàng )新的重要性以及其實(shí)際運作中的問(wèn)題與困境，并在此基礎上探討健全與完善常委會(huì )體制的具體制度路徑。

一、常委會(huì )體制對于黨內民主制度創(chuàng )新的重要意義

近幾年來(lái)，學(xué)術(shù)界對黨內民主及其制度建設(包括常委會(huì )制度)的研究成果頗多。但對常委會(huì )決策是否能構成一種體制還有不同看法，學(xué)界鮮有人將“常委會(huì )體制”單獨提煉出來(lái)作為一個(gè)研究對象，將其與黨內民主制度創(chuàng )新結合起來(lái)研究。由此導致的結果就是對常委會(huì )作為事實(shí)上的決策體系及體制在中國實(shí)際政治運作中的極端重要性認識不夠充分，故而可能會(huì )低估常委會(huì )體制對于黨內民主制度創(chuàng )新的重要意義。黨的十六大報告、十七大報告以及十七屆四中全會(huì )上通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下黨的建設若干重大問(wèn)題的決定》中，都提到了完善黨委內部包括常委會(huì )在內的工作機制和決策程序等問(wèn)題。勿庸置疑，常委會(huì )體制不僅存在，而且對黨內民主制度創(chuàng )新尤為關(guān)鍵。

黨內民主作為政黨的基本價(jià)值原則，需要一系列的制度來(lái)體現和保障。制度建設是發(fā)展黨內民主的關(guān)鍵。正如鄧小平所說(shuō)的:“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要……領(lǐng)導制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩定性和長(cháng)期性?！盵1]十六大報告也指出:“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會(huì )制度和黨的委員會(huì )制度為重點(diǎn)，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度?！盵2]黨內民主制度是一個(gè)完整的體系，包括選舉制度、決策制度、監督制度以及執行制度，等等。在整個(gè)制度體系中，選舉制度是基礎和前提，領(lǐng)導制度和決策制度是關(guān)鍵。選舉是黨員行使民主權利的重要方式，是政黨獲得統治合法性的基礎手段。決策是核心和關(guān)鍵。中國共產(chǎn)黨是執政黨，其制定的方針和政策直接關(guān)系到人民的福祉和國家的興衰。因此，黨的決策體制至關(guān)重要。以各級常委會(huì )為核心的權力運作機制事實(shí)上構成了一種體制。常委會(huì )體制作為黨的核心領(lǐng)導制度和決策體制，它的權力配置和運行方式直接關(guān)系到?jīng)Q策的民主化和科學(xué)化程度。隨著(zhù)改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的不斷深化，利益多元化的趨勢越來(lái)越明顯。如何平衡與協(xié)調各利益群體的利益，解決改革中出現的深層次矛盾與問(wèn)題，是中國共產(chǎn)黨的決策機制面臨的重大考驗。因此可以說(shuō)，常委會(huì )體制的改革與完善，不僅是黨內民主制度創(chuàng )新的重要目標，同時(shí)也是當務(wù)之急。

黨內民主建設是一個(gè)長(cháng)久的系統性工程，找到一個(gè)最佳突破口和選擇最有效可行的路徑至關(guān)重要。對于這個(gè)問(wèn)題，學(xué)術(shù)界和理論界有著(zhù)不同的看法。在路徑選擇上，存在著(zhù)上層推動(dòng)和基層突破兩種不同思路。上層推動(dòng)就是要從中央做起，以逐步擴大選舉為突破口來(lái)推動(dòng)黨內民主進(jìn)程[3]?；鶎油黄凭褪侨缡邔盟闹腥珪?huì )上所提到的:“以保障黨員民主權利為根本，以加強黨內基層民主建設為基礎，切實(shí)推進(jìn)黨內民主?！盵4]17從制度改革的層面講，一般認為，要從黨內選舉制度和黨代會(huì )常任制作為突破口，切實(shí)推進(jìn)黨內民主[5]。筆者認為，選舉制度改革是黨內民主建設的基礎，決策民主是黨內民主的關(guān)鍵，從完善黨的決策機制為突破口，推動(dòng)黨內民主制度創(chuàng )新是最為有利和最有效的選擇。由此可知，各級常委會(huì )是各級黨的核心領(lǐng)導機構和決策機關(guān)，在實(shí)際政治運作中具有舉足輕重的地位。因此，常委會(huì )體制的改革與健全，對于黨內民主具有示范效應和帶頭作用。這體現在:實(shí)行常委會(huì )體制權力配置合理化和運行機制的民主化，不僅有利于科學(xué)決策，更重要的是有利于保障黨員參與決策的權利，有利于培養黨員作為黨的權利主體的民主意識和提高參與能力。一個(gè)權力配置合理和運行民主的黨委常委會(huì )，是落實(shí)黨員知情權、參與權、選舉權、監督權的有效的制度載體。實(shí)行常委會(huì )體制權力配置和運行機制的民主化，對于擴大中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導國家的公信力，夯實(shí)執政合法性，帶動(dòng)基層民主和實(shí)行人民民主都具有極其重要的推動(dòng)作用。從此意義上講，常委會(huì )體制的改革與完善是黨內民主制度創(chuàng )新的重中之重，對推動(dòng)黨內民主進(jìn)程具有不可替代的帶動(dòng)作用。

二、常委會(huì )體制在實(shí)際運作中存在的問(wèn)題

從理論邏輯來(lái)看，常委會(huì )制屬于委員會(huì )制的一種，其制度設計的理論基礎就是民主集中制。民主集中制的本質(zhì)就是民主，因此，常委會(huì )體制的最終價(jià)值取向就是黨內民主。從歷史邏輯看，常委會(huì )體制的產(chǎn)生和長(cháng)期存在是不斷適應環(huán)境變化的產(chǎn)物。然而在實(shí)際運作中，常委會(huì )決策出現許多問(wèn)題與制度性障礙。具體而言，這些問(wèn)題主要體現在三個(gè)方面:

第一，決策權過(guò)大，容易導致權力過(guò)于集中趨向常委會(huì )，特別是容易出現“一把手”專(zhuān)權。作為全委會(huì )的常設機構，常委會(huì )設置的初衷就是為了更好地集中統一行使權力，以便更好地貫徹和落實(shí)黨員的意志，從而真正體現黨內民主的價(jià)值。故而，常委會(huì )的主要職能是行使執行權和一些常規事務(wù)及緊急狀態(tài)下的決策權。并且根據現行《中國共產(chǎn)黨章程》的規定可知，從權力授受關(guān)系上看，全委會(huì )的權力源于黨代會(huì )的授權，常委會(huì )的權力源于全委會(huì )的授權。因而正常來(lái)說(shuō)，從黨代會(huì )到全委會(huì )到常委會(huì )，其決策權的權重是越來(lái)越小，其執行權的權重是越來(lái)越多。然而，由于黨代會(huì )不能或沒(méi)有經(jīng)常召開(kāi)，全委會(huì )也由于成員較多，經(jīng)常召集全體會(huì )議在實(shí)際操作上存在困難和經(jīng)常召開(kāi)會(huì )議會(huì )導致成本過(guò)高等客觀(guān)因素的存在，因而造成常委會(huì )事實(shí)上具有超越其權限范圍的決策權力。由于決策權力過(guò)大，權力過(guò)于集中，故而容易出現常委會(huì )集權，特別是書(shū)記集權和專(zhuān)斷(即“一把手”專(zhuān)權)的問(wèn)題。

第二，容易出現決策的非科學(xué)化，從而導致決策失誤。決策科學(xué)化是指決策者基于充分的科學(xué)資料的基礎上，按照一定的程序和方法做出決策。決策的科學(xué)化是避免決策失誤(特別是出現重大失誤)的基本保障。做到?jīng)Q策科學(xué)化的基本前提是決策民主化和決策程序規范化。常委會(huì )由于決策權力過(guò)大和過(guò)于集中，結果往往會(huì )出現威脅集體決策原則，出現“一把手”個(gè)人專(zhuān)斷的問(wèn)題。常委會(huì )體制中，名義上實(shí)行的是一人一票，少數服從多數的原則，但是，由于常委會(huì )內部實(shí)際上存在書(shū)記、副書(shū)記和普通常委之間的權力關(guān)系不平等，一些黨委“一把手”民主意識淡薄，家長(cháng)制作風(fēng)盛行，加上書(shū)記辦公會(huì )議或書(shū)記碰頭會(huì )等非正式?jīng)Q策制度的存在，因而使得一般常委對決策難以形成有效的影響，結果在決策中常出現可能違背大多數常委成員真實(shí)意愿的表決，成為典型的“偽民主”。這樣一來(lái)，決策的非民主化導致決策很難科學(xué)化，從而最終在決策上出現失誤。建國以來(lái)在許多重大問(wèn)題上出現失誤，歸根到底是由于缺乏民主所導致的。此外，由于常委會(huì )內部議事和決策規則不完善，沒(méi)有完全做到規范化和程序化，因而在決策中存在很大的隨意性，經(jīng)常出現“拍腦袋”的決策現象。另外，由于常委會(huì )內部權力結構不合理，常委會(huì )成員來(lái)自不同的部門(mén)，各自分管領(lǐng)域不同，因而關(guān)注點(diǎn)不同，加上信息不對稱(chēng)的存在，也使得許多決策難以達到科學(xué)性。 第三，容易出現監督乏力，無(wú)法形成切實(shí)有效的監督。各級常委會(huì )作為掌握很大權力的核心領(lǐng)導機關(guān)，對其進(jìn)行有效監督的難度很大。尤其是對“一把手”的監督，更是監督難點(diǎn)中的難點(diǎn)。盡管對常委會(huì )進(jìn)行監督的主體不可謂不多，按理說(shuō)足夠形成對常委會(huì )的有效監督，然而實(shí)際監督效果卻不盡如人意。之所以如此，其根本原因在于權力結構關(guān)系不合理和監督機制缺乏現實(shí)可操作性造成的。由于各級常委會(huì )在該層級的領(lǐng)導核心地位，實(shí)際上掌握了超越其權限范圍的“絕對權力”，因此使得各種外部監督很難奏效。從權力授受關(guān)系看，常委會(huì )的權力來(lái)源于全委會(huì )和黨代會(huì )的授權，因此必然成為授權機構的監督對象。然而，實(shí)際上從黨代會(huì )到全委會(huì )再到常委會(huì )卻“形成了一種‘倒金字塔’型的權力機構”[6]。故而黨代會(huì )和全委會(huì )也難以形成對常委會(huì )的有效監督。而黨代表、普通黨員和普通群眾由于黨內民主不足及缺乏有效的可操作性的監督機制，因而更難監督常委會(huì )。從常委會(huì )內部監督來(lái)看，由于事實(shí)上存在權力關(guān)系不平等，特別是普通常委與書(shū)記之間權力關(guān)系不平等，因此，內部也難以形成有效的互相監督。由于內外部監督不足，權力不能得到有效制約，地方各級常委會(huì )成員出現腐敗特別是“一把手”出現腐敗就在所難免了。近年來(lái)，地方黨委“一把手”腐敗現象的頻發(fā)，充分說(shuō)明了監督的乏力。

以上三方面問(wèn)題的存在，從理論上說(shuō)是民主集中制的內在困境在現實(shí)運作中的體現。民主集中制是民主和集中的有機統一，是民主和效率的統一，其本質(zhì)在于體現民主價(jià)值。但是，在實(shí)際操作上往往很難把握民主和集中之間的度和關(guān)系，因而容易出現極端民主化和過(guò)度集中兩個(gè)極端。相對而言，在兩個(gè)極端之間又往往更容易出現忽視民主而趨向集中的傾向，即無(wú)民主的集中?？梢?jiàn)，民主集中制的困境主要體現在實(shí)踐把握上而不是制度本身問(wèn)題，主要體現在實(shí)際操作中更容易出現集中趨向，對此必須要有清醒的認識。據上已知，常委會(huì )這種制度設計體現了民主集中制原則，是體現集體領(lǐng)導和個(gè)人分工負責相結合、實(shí)現黨內民主的有效載體。其出現的問(wèn)題也是實(shí)踐運作上的問(wèn)題，不是制度設計本身帶來(lái)的結果。因此，由它帶來(lái)的三大問(wèn)題是可以通過(guò)健全與完善具體的操作制度來(lái)解決。

三、健全與完善常委會(huì )體制的具體制度路徑

常委會(huì )體制在實(shí)際運作中存在的最主要問(wèn)題就是決策權力過(guò)大。決策權力過(guò)大的根源在于常委會(huì )的權力范圍不清晰，權力范圍不清晰主要表現在全委會(huì )與常委會(huì )之間的權力關(guān)系沒(méi)有從根本上得到理順。因此，健全與完善常委會(huì )體制的根本路徑在于按照現行《中國共產(chǎn)黨章程》的規定，徹底明確黨代會(huì )、全委會(huì )與常委會(huì )三者之間的關(guān)系，改變實(shí)際存在著(zhù)的“倒金字塔”型的權力結構形式，從而使常委會(huì )真正回歸其制度設計的本源，即主要作為行使執行權和全委會(huì )委托的常規決策權及非常狀態(tài)下的決策權的機構。也就是說(shuō)，常委會(huì )作為領(lǐng)導機關(guān)，其最重要的職權就是以執行權為主、決策權為輔。其性質(zhì)相當于全委會(huì )的執行委員會(huì )。當然，實(shí)現這個(gè)目標是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不可能一蹴而就。因此，現實(shí)的選擇就是要更多地發(fā)揮全委會(huì )的作用，逐步將一些重大問(wèn)題的決策權由常委會(huì )向全委會(huì )和黨代會(huì )轉移。正如十七大報告中指出的要“完善黨的地方各級全委會(huì )、常委會(huì )工作機制，發(fā)揮全委會(huì )對重大問(wèn)題的決策作用”[7]39。常委會(huì )的“權力瘦身”是完善常委會(huì )體制的根本出路。不過(guò)，由于各種現實(shí)和客觀(guān)的因素，常委會(huì )作為重要決策機關(guān)的地位依然十分關(guān)鍵，在各級黨委中依然起著(zhù)領(lǐng)導核心作用。因此，還必須通過(guò)改革和完善常委會(huì )體制的具體程序和規則，使其成為其決策權力范圍內進(jìn)行民主決策的制度載體，成為推動(dòng)黨內民主制度創(chuàng )新的典范。從權力產(chǎn)生與運行的邏輯順序來(lái)看，常委會(huì )體制的健全與完善可以從完善選舉、細化決策規則和議事程序、強化監督和問(wèn)責三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。

(一)完善常委會(huì )的選舉

就常委會(huì )選舉來(lái)看，依然存在許多缺乏可操作性的問(wèn)題。這些問(wèn)題主要體現在常委候選人的提名、差額、競爭選舉和其它具體的選舉流程規則三個(gè)方面。就常委會(huì )候選人的提名來(lái)看，存在著(zhù)提名方式單一，不能充分反映黨員意志以及操作規則不完善等問(wèn)題。就地方層面來(lái)看，根據1994年頒布的《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》的規定可知，常務(wù)委員會(huì )委員和書(shū)記、副書(shū)記候選人由上屆黨委常委會(huì )提出，然后再報上級黨委審批[8]250?？梢?jiàn)，常委會(huì )候選人提名方式過(guò)于單一。雖然在《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》和《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》中，都提到在常委會(huì )候選人或地方黨政正職推薦人選產(chǎn)生之前要聽(tīng)取各方意見(jiàn)，進(jìn)行充分醞釀，但是由于缺乏細則的規定，導致隨意性很大，由此為暗箱操作打開(kāi)了方便之門(mén)。因此在候選人的產(chǎn)生上，如果不加以改進(jìn)，很顯然難以體現民主性和科學(xué)性;在差額選舉和競爭性選舉方面，《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》規定:“黨的地方各級委員會(huì )和紀律檢查委員會(huì )常務(wù)委員候選人數，應分別多于應選人數一至二人?！盵8]250可見(jiàn)，差額選舉的人數過(guò)少，并且書(shū)記和副書(shū)記是等額選舉，另外沒(méi)有規定公開(kāi)競選。在具體的選舉流程方面，許多選舉細則如選舉主持、公開(kāi)競選、資格審查、選舉監督等方面都有待于健全。上述問(wèn)題歸結起來(lái)說(shuō)明，常委會(huì )的選舉制度還需要進(jìn)一步完善，需要真正體現更多的民主性。具體而言，在提名推薦制度上，要以充分保障黨員民主權利，落實(shí)黨員知情權、參與權、選舉權為基礎，按照十七屆四中全會(huì )提出的“完善黨內選舉辦法，改進(jìn)和規范選舉程序和投票方式，改進(jìn)候選人介紹辦法”的要求，擴大提名推薦權的范圍。把單一的由上屆黨委常委會(huì )提名擴大為上屆黨委常委會(huì )提名、同級黨代會(huì )的黨代表提名推薦甚至是黨委委員自我提名等方式。常委會(huì )組成人員是在全委會(huì )中產(chǎn)生，不再需要進(jìn)行資格審查和民意調查，因為這些步驟已經(jīng)在產(chǎn)生全委會(huì )時(shí)已經(jīng)完成了。因此，候選人就可以直接由全委會(huì )選舉產(chǎn)生(個(gè)別試點(diǎn)縣可以直接由黨代會(huì )選舉)。就差額選舉而言，常委會(huì )差額比例過(guò)低，應該擴大到3人以上，具體差額人數可以根據各地實(shí)際情況而定。不過(guò)，差額選舉的本意是為了擴大競爭性，而不是把差額作擺設。由此必須規定差額選舉的細則。為了提高選舉的公開(kāi)競爭性，在選舉時(shí)要邀請部分黨代表和部分普通黨員列席選舉會(huì )議，聽(tīng)取候選人的介紹后再由全委會(huì )選舉。整個(gè)選舉過(guò)程要體現民主，要對選舉流程作詳細的規定。因此，在建章立制方面，必須在《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》的基礎上，再對黨內選舉作出細致規定。

(二)細化常委會(huì )的議事規則和決策程序

常委會(huì )的議事規則和決策程序是健全常委會(huì )體制的中心內容，是黨內民主制度創(chuàng )新的重點(diǎn)。決策事關(guān)重大。然而，正如上面所述，常委會(huì )由于權力過(guò)于集中，內部權力關(guān)系不平等，容易出現實(shí)際上“一把手”決策取代集體決策的現象，加上決策程序和規則不完善等等原因的存在，導致難以實(shí)現科學(xué)決策。因此，必須在制度上明確常委會(huì )的決策權限，細化常委會(huì )的議事規則和決策程序。具體而言，需要在明確決策范圍、議程設置、咨詢(xún)和旁聽(tīng)制度等方面來(lái)制定常委會(huì )的議事決策規則。

首先，確定常委會(huì )的決策范圍。全委會(huì )和常委會(huì )之間的權力邊界不清晰，因此，在操作上就存在常委會(huì )越權的現象。1996年頒布實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì )工作條例》，是地方黨委及其常委會(huì )展開(kāi)工作的主要法規依據。但是實(shí)際上其對全委會(huì )與常委會(huì )的職責劃分比較模糊。如該條例規定，全委會(huì )在黨代會(huì )閉會(huì )期間領(lǐng)導本地區的工作，其職責之一是“對本地區經(jīng)濟建設、社會(huì )發(fā)展、黨的自身建設及其他涉及全局性的重大問(wèn)題作出決策”[8]256。常委會(huì )在全委會(huì )閉會(huì )期間主持經(jīng)常工作，其職責之一是“對本地區經(jīng)濟建設、社會(huì )發(fā)展、黨的自身建設等方面經(jīng)常工作中的重要問(wèn)題作出決策”[8]257。很明顯這里留下的疑問(wèn)是，“領(lǐng)導本地區的工作”和“主持經(jīng)常工作”之間到底是什么關(guān)系?“重大問(wèn)題”和“經(jīng)常工作中的重要問(wèn)題”怎樣區分?此外，條例還規定了常委會(huì )的另一職責是“對必須由常委會(huì )決定的其他重要問(wèn)題作出決定”[8]257。到底怎樣把握和理解“其他重要問(wèn)題”?由此可見(jiàn)，對于常委會(huì )的決策范圍，在《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì )工作條例》中缺乏明確而剛性的規定，因而給各地各級黨委常委會(huì )留下了很大的自由裁量空間。因此，該條例完全有必要進(jìn)行修改和完善，特別是要明確界定全委會(huì )及常委會(huì )的權力邊界。如有學(xué)者建議，最好是用列舉的方式詳細界定全委會(huì )和常務(wù)會(huì )的決策事項[6]32。各級黨委常委會(huì )可以在該條例的基礎上，針對本地區的實(shí)際，制定詳細的常委會(huì )議事規則，其中首先就要用列表的方式列出常委會(huì )的決策范圍與事項。 其次，合理設置議程和重大問(wèn)題實(shí)行票決制。議程設置是決策的重要環(huán)節，關(guān)乎到?jīng)Q策內容的產(chǎn)生和選擇，是體現民主參與的重要載體?！笆裁慈嗽谡咦h程設置的過(guò)程中扮演怎樣的角色、民眾關(guān)心的問(wèn)題是否被提上決策者的議事日程”[9]，是實(shí)現實(shí)質(zhì)民主的關(guān)鍵。常委會(huì )作為事實(shí)上的核心決策機構，需要能夠體現黨員意志的議程設置?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會(huì )工作條例》規定:“常委會(huì )會(huì )議的議題由書(shū)記確定，或由書(shū)記委托副書(shū)記確定”[8]260。很顯然，完全由書(shū)記主導議程設置的方式很難體現民主。普通黨員和黨代表甚至黨委成員在議題設置上沒(méi)有發(fā)言權。完全由書(shū)記確定議題是一種典型的關(guān)門(mén)決策模式，已經(jīng)不適應現代決策的要求。要使民眾關(guān)心的重大問(wèn)題能夠切實(shí)成為常委會(huì )的議題，常委會(huì )在議程設置上必須實(shí)行適當多樣化。具體在操作上，就是要制訂常委會(huì )議程設置規則，詳細規定黨委委員、常委以及黨代表在議程設置的權利。通過(guò)建立黨代表以及黨委委員及常委聯(lián)系黨員制度和聯(lián)系群眾制度，從而能把群眾最關(guān)心、最現實(shí)以及最緊迫的問(wèn)題形成常委會(huì )的議題，加以討論解決。在常委會(huì )決策范圍內的重大事情，經(jīng)過(guò)充分討論后，必須按照一人一票、少數服從多數的原則，實(shí)行票決制。在票決制的問(wèn)題上，要切實(shí)體現票決的真實(shí)有效性，除了要細化規則以外，還必須取消書(shū)記辦公會(huì )議，實(shí)行真正的常委分工負責制。這樣一來(lái)，才能使常委手中的票發(fā)揮作用。自2006年中共中央要求減少地方黨委副職、實(shí)行常委分工負責以來(lái)，票決制開(kāi)始能夠在一定程度上消解書(shū)記辦公會(huì )以及書(shū)記碰頭會(huì )這樣的非正式制度的影響。

第三，建立健全咨詢(xún)制度、旁聽(tīng)制度和列席制度。重大決策咨詢(xún)制度、旁聽(tīng)制度和列席制度是體現決策民主化和科學(xué)化的有效載體，也是保障黨員主體地位和民主參與決策權利的重要形式。十七屆四中全會(huì )明確提到要“加強黨委決策咨詢(xún)工作，做好重大問(wèn)題前瞻性、對策性研究，廣泛聽(tīng)取黨員、群眾、基層干部意見(jiàn)和建議，發(fā)揮咨詢(xún)研究機構、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì )聽(tīng)證在決策過(guò)程中的作用”[4]18。要發(fā)揮黨員、群眾以及專(zhuān)家在決策中的作用，體現民主參與，關(guān)鍵在于建立規范的咨詢(xún)、旁聽(tīng)和列席制度，使之常態(tài)化。建立咨詢(xún)制度的關(guān)鍵在于要建立決策專(zhuān)家庫和成立咨詢(xún)委員會(huì )，并將咨詢(xún)流程進(jìn)行細化。實(shí)行黨員和黨代表旁聽(tīng)及列席常委會(huì )會(huì )議制度，重點(diǎn)是參加旁聽(tīng)及列席會(huì )議的黨員和黨代表要具有比較廣泛的代表性。如今有一些地方已經(jīng)制定了黨委及其常委會(huì )決策咨詢(xún)、黨員與黨代表旁聽(tīng)和列席常委會(huì )的實(shí)施細則。例如，上海市在2003年就開(kāi)始成立了市決策咨詢(xún)委員會(huì )并制定了實(shí)施規則[10];廣西自治區永?？h從2004年就開(kāi)始實(shí)行黨員旁聽(tīng)縣委常委會(huì )會(huì )議[11];江蘇溧陽(yáng)在2009年制定了《市黨代表大會(huì )代表列席市委常委會(huì )辦法》并付諸實(shí)施[12];四川省資陽(yáng)市雁江區在2010年初，也出臺了《中共資陽(yáng)市雁江區委關(guān)于推行黨代表、普通黨員列席區委常委會(huì )議制度的意見(jiàn)》并開(kāi)始實(shí)施[13]。不過(guò)，由于這些制度的制訂和實(shí)施還處于探索階段，很多具體運作機制還不完善。就大多數地方而言，決策咨詢(xún)制、黨員和黨代表旁聽(tīng)制和黨代表列席制還沒(méi)有建立起來(lái)，即使偶爾實(shí)行，也存在很大的隨意性。因此，有必要建立統一的黨內法規，使常委會(huì )決策咨詢(xún)、黨員和黨代表旁聽(tīng)和列席常委會(huì )成為剛性的制度。

(三)強化對常委會(huì )的監督和問(wèn)責

如上述，監督乏力是常委會(huì )體制在實(shí)際運作中存在的一大難題。尤其是對“一把手”的監督，更是監督中最薄弱的一環(huán)。監督難的根源在于權力過(guò)于集中，導致監督難以奏效。由此，還必須通過(guò)創(chuàng )新監督機制和問(wèn)責制度來(lái)強化對常委會(huì )的監督。監督與民主之間猶如一個(gè)硬幣的兩面，是相輔相成、相生相伴的關(guān)系?！氨O督的過(guò)程是民主的實(shí)現過(guò)程，而民主的過(guò)程，一定包含著(zhù)監督”[14]。從常委會(huì )選舉產(chǎn)生到?jīng)Q策是實(shí)現民主的過(guò)程，同時(shí)也是監督的過(guò)程。因此，上面提到的關(guān)于常委會(huì )候選人的提名推薦、差額選舉和競爭性選舉、確定常委會(huì )的決策權力范圍、議程設置和票決制以及黨員、黨代表旁聽(tīng)和列席等，無(wú)不滲透著(zhù)對常委會(huì )的監督。實(shí)際上這些制度也就是一種監督機制。對常委會(huì )特別是“一把手”的監督，需要內外結合、上下結合。具體而言，首先，鑒于權力配置不合理，導致同級人大、政協(xié)和紀委對黨委常委會(huì )和“一把手”的監督薄弱。由此，必須進(jìn)一步理順權力關(guān)系，提高這些監督主體的監督效率，完善上級紀委監督體制和巡視制度。其次，要發(fā)揮黨代會(huì )和全委會(huì )的監督作用，切實(shí)按照“誰(shuí)授權誰(shuí)監督”的原則，強化常委會(huì )定期向全委會(huì )報告工作并接受其監督的制度。在具體操作上，通過(guò)制定細則，規定匯報的內容、時(shí)間以及接受黨代表和黨委成員的質(zhì)詢(xún)等。第三，在發(fā)揮群眾監督和媒體監督的作用方面，要創(chuàng )新監督機制，理順監督渠道?？梢酝ㄟ^(guò)普遍建立黨員、黨代表旁聽(tīng)以及列席常委會(huì )會(huì )議制度和新聞媒體直播常委會(huì )會(huì )議等形式加強監督。最后，建立科學(xué)的問(wèn)責制。問(wèn)責制是一個(gè)懲罰機制。根據權責統一的原則，對常委會(huì )的決策失誤要追究常委會(huì )集體的責任，對常委成員在執行中的失誤要追究個(gè)人責任?？傊?，對常委會(huì )以及“一把手”的監督，要涉及到常委會(huì )運作中的每一個(gè)環(huán)節，要形成一個(gè)有多重監督主體組成的監督網(wǎng)絡(luò )，才有可能真正奏效?！?/p>

參考文獻:

[1]鄧小平.鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社，1994:333.

[2]中共中央文獻研究室.十六大以來(lái)重要文獻選編(上)[M].北京:中央文獻出版社，2005:39.

[3]楊吉興.論我國民主政治建設的可行途徑[J].北京大學(xué)學(xué)報，2002，(專(zhuān)刊).

[4]中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下黨的建設若干重大問(wèn)題的決定[M].北京:人民出版社，2009.

[5]梁妍慧.黨內民主的實(shí)現有兩個(gè)突破口[N].北京日報，2005-7-4.

[6]肖立輝等.中國共產(chǎn)黨黨內民主建設研究[M].重慶:重慶出版集團，2006:134.

[7]中共中央文獻研究室.十七大以來(lái)重要文獻選編(上)[M].北京:中央文獻出版社，2009.

[8]中央辦公廳法規室等.中國共產(chǎn)黨黨內法規選編(1978—1996)[M].北京:法律出版社，1996.

[9]王紹光.安邦之道—國家轉型的目標與途徑[M].北京:三聯(lián)書(shū)店，2007:140.

[10]中共上海市委常委會(huì )討論決定成立市決策咨詢(xún)委員會(huì )[N].新民晚報，2003-5-13.

[11]古保華.黨員旁聽(tīng)制:黨內民主的有益探索[N].桂林日報，2008-6-9.

[12]張良君.黨內民主的重要拓展:我市黨代表列席常委會(huì )成常態(tài)[N].溧陽(yáng)時(shí)報，2009-7-13.

[13]擴大黨內民主的新舉措—雁江區委邀請黨代表、普通黨員列席常委會(huì )側記[N].資陽(yáng)日報，2010-1-11.

[14]林尚立.黨內民主—中國共產(chǎn)黨的理論與實(shí)踐[M].上海:上海社會(huì )科學(xué)院出版社，2002:168.