檢察機關(guān)提起公益訴訟問(wèn)題分析

摘要：雖然檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格得到了法律的肯定，但現有的相關(guān)制度并不完善，對很多程序方面的規定仍然缺失。2017 年，第十二屆全國人大常委會(huì )正式確立了行政公益訴訟的法律地位。由于行政公益訴訟制度建立不久，相關(guān)法律規定較為籠統，在日常實(shí)踐的過(guò)程中問(wèn)題層出不窮；2018 年，刑事附帶民事公益訴訟制度正式確立，通過(guò)對相關(guān)案例的實(shí)證分析，不難看出刑事附帶民事公益訴訟在制度設計方面存在一些亟待解決的問(wèn)題。本文擬通過(guò)相關(guān)研究分析，力求為完善我國檢察機關(guān)公益訴訟制度提出些許建設性建議。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；行政公益訴訟；刑事附帶民事公益訴訟

一、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟相關(guān)問(wèn)題研究

（一）檢察機關(guān)提起民事公益訴訟存在的問(wèn)題

1.與其他訴訟的競合問(wèn)題。在日常實(shí)際辦案中，我們常常會(huì )發(fā)現，一個(gè)具體的案件通常既可以提起行政公益訴訟，也可以提起民事公益訴訟，符合構罪條件的，還會(huì )涉及刑事訴訟。此類(lèi)案件實(shí)踐中常見(jiàn)于環(huán)境污染案中，通常既可以選擇民事訴訟，也可以選擇刑事附帶民事公益訴訟，但兩者在管轄權問(wèn)題上的規定不一樣。再比如線(xiàn)上餐飲案件，線(xiàn)下商店的違法行為通常涉及違反《食品安全法》，同時(shí)相關(guān)監管部門(mén)（一般是市場(chǎng)和質(zhì)量監督管理局）也存在監管不到位的情形，所以通常是啟動(dòng)民事相關(guān)訴訟還是行政相關(guān)訴訟，法律沒(méi)有相關(guān)規定。2.舉證責任方面的問(wèn)題。雖然檢察機關(guān)在調查取證方面的具有一些公權力方面的優(yōu)勢，但是鑒于公益訴訟是一種還在不斷摸索過(guò)程中的新型訴訟，困難自然層出不窮。比如環(huán)境污染之類(lèi)的公益訴訟案件在事實(shí)認定、損害鑒定方面就面臨著(zhù)技術(shù)困難，由于缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)能力，導致實(shí)際辦案寸步難行；再者，具有相關(guān)資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)鑒定機構稀少，或者就是鑒定費用高昂，致使辦案成本遠超預期。有學(xué)者建議，檢察機關(guān)在辦理民事公益訴訟案件時(shí)，在遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的一般原則外，在處理環(huán)境污染方面的案件時(shí)，則應遵循舉證責任倒置原則，由被告負責“自證清白”。3.調查權方面存在的問(wèn)題。任何權力的行使能夠得到有效執行并且取得預期效果的前提就是有相應的保障措施做后盾。在民事司法實(shí)踐領(lǐng)域中，涉及到調查取證的時(shí)候，因利益相關(guān)或者事不關(guān)己的心態(tài)等原因，“取證難”一直是一個(gè)令人頭疼的問(wèn)題。當然，我們不可否認，基于民事訴訟領(lǐng)域自愿平等的原則，民事訴訟法未對證據的調查、收集作出保障性規定是“取證難”最主要的原因。而在檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件中，《解釋》第六條① 只規定了“有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應當配合”，對于檢察機關(guān)調查權的保障措施卻沒(méi)有作出規定，也就是說(shuō)檢察機關(guān)同樣面臨著(zhù)“取證難”的問(wèn)題。在檢察機關(guān)的調查取證過(guò)程中，如果有履行配合檢察機關(guān)進(jìn)行調查取證義務(wù)的行政機關(guān)以及其他組織和個(gè)人拒不履行義務(wù)，檢察機關(guān)應作何處理，法律沒(méi)有具體規定。

（二）對檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的完善建議

1.合理分配舉證責任。筆者認為，對于民事公益訴訟案件的舉證責任承擔應區分不同類(lèi)型案件：一是環(huán)境污染類(lèi)案件。檢察機關(guān)應對被告排放污染物的違法行為與使國家或社會(huì )公共利益遭受?chē)乐負p害二者之間具有直接因果關(guān)系，以及檢察機關(guān)依法履行了訴前程序等方面承擔舉證責任，被告則當對自己免責情況以及二者不存在因果關(guān)系承擔舉證責任；二是食品藥品類(lèi)案件。因為這類(lèi)案件往往受害者眾多，所以檢察機關(guān)除對被告排放污染物的違法行為與使國家或社會(huì )公共利益遭受?chē)乐負p害二者之間具有直接因果關(guān)系，以及檢察機關(guān)依法履行了訴前程序等方面承擔舉證責任外，其他的均由被告承擔舉證責任。2.加強對調查權的保障。義務(wù)和責任是配套產(chǎn)生的。然而《解釋》② 只設定了義務(wù)，卻沒(méi)有規定不履行義務(wù)而需要承擔的責任，那么運用到司法實(shí)踐中則往往使得調查流于形式，難以取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。筆者認為，既然法律賦予了檢察機關(guān)以公益訴訟的調查權，那么也應對不履行相應法律義務(wù)的單位或個(gè)人所應承擔的法律后果作出規定。

二、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟相關(guān)問(wèn)題研究

（一）檢察機關(guān)提起行政公益訴訟存在的問(wèn)題

1.受案范圍較窄。在行政公益訴訟中，受案范圍直接就決定了檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監督范圍，也涉及到公共利益受保護的范圍。目前《行政訴訟法》規定的行政訴訟受案范圍是環(huán)境保護、食品藥品安全，國有資產(chǎn)保護以及國有土地使用權等。對于“等”這個(gè)限定詞，目前學(xué)界有不同的看法。有的學(xué)者認為，行政公益訴訟作為一個(gè)新型訴訟，剛起步不久，碰到很多立法時(shí)沒(méi)有預料到的困難也是情理之中，自然需要一個(gè)過(guò)渡的階段，待時(shí)機成熟后，再去涉足其他行政領(lǐng)域；有的學(xué)者則認為公共利益包含的范圍廣，如果僅僅限定在這有限的幾個(gè)領(lǐng)域的話(huà)，會(huì )導致其他和國家、社會(huì )公共利益相關(guān)的領(lǐng)域無(wú)法得到司法的保護，將會(huì )有許多與百姓切身利益息息相關(guān)的問(wèn)題得不到解決。就目前實(shí)踐來(lái)看，法院和檢察機關(guān)并未就此問(wèn)題達成一致，仍需進(jìn)一步完善。2.案件線(xiàn)索來(lái)源單一。依據《行政訴訟法》第二十五條第四款規定，檢察機關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟程序的前提是案件線(xiàn)索必須在“在履行職責”的過(guò)程中發(fā)現，那么如何理解“履行職責”呢？“履行職責”的主體是檢察機關(guān)的民行部門(mén)還是包括所有部門(mén)在內？對于上述兩個(gè)問(wèn)題，《行政訴訟法》并未有明確的規定，但是在檢察機關(guān)的日常辦案過(guò)程中，往往是默認民行部門(mén)在辦案中發(fā)現線(xiàn)索并偵查起訴。這樣帶來(lái)的弊端就是行政公益訴訟案件來(lái)源被大大減縮，該辦的案件卻無(wú)力發(fā)現。3.舉證責任分配不合理。如前面所述，舉證責任的分配是訴訟程序中的關(guān)鍵環(huán)節，在行政公益訴訟中更是重中之重。在科技日新發(fā)達的今天，檢察機關(guān)面對的往往是財力雄厚，背景復雜的企業(yè)和行政機關(guān)，在發(fā)現證據時(shí)進(jìn)行證據的取證就已經(jīng)不容易了，況且許多證據即使發(fā)現了也不容易固證，丟失或毀滅是一瞬間的事。我們不得不承認檢察機關(guān)面臨的是強大的對手，這些對手往往深諳毀滅、偽造證據的手段以此來(lái)逃避法律的制裁。具體到行政公益訴訟領(lǐng)域中，行政機關(guān)作出的行政行為往往具有專(zhuān)業(yè)性和內部性，由檢察機關(guān)取證就相對困難許多。

（二）對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的完善建議

1.擴大受案范圍。我國地大物博，不同區域之間的情況各不相同，各具特色，每個(gè)區域所面臨的問(wèn)題都具有地域性特征，由此引發(fā)的行政公益訴訟也不盡相同?，F行《行政訴訟法》規定的幾類(lèi)行政公益訴訟受案范圍難以囊括所有侵害國家和社會(huì )公共利益的違法行為，不能滿(mǎn)足區域性的司法保護需求，所以也不能滿(mǎn)足不同地區的人民對司法監督的期望。所以，擴大行政公益訴訟的受案范圍是有必要的。在日常司法實(shí)踐中，檢察機關(guān)通過(guò)辦理行政公益訴訟案件彌補立法的滯后性，為立法的完善開(kāi)疆拓土，嘗試性地將實(shí)踐中較為突出的問(wèn)題歸入行政公益訴訟的受案范圍，比如土地征收、房屋拆遷等，及時(shí)滿(mǎn)足群眾的利益訴求。2.調動(dòng)其他主體參與的積極性。按照當前的實(shí)踐，在可預見(jiàn)的一段時(shí)期內，檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件數與應該辦理的案件數之間具有很大的差距，無(wú)力維護國家和社會(huì )公共利益，甚至出現無(wú)案可辦的情形也是可能的。所以，對于“履行職責”應作擴大解釋?zhuān)床粌H包括檢察機關(guān)的所有部門(mén)，還應涵蓋公民、法人及其他組織。同時(shí)加大行政公益訴訟宣傳，調動(dòng)其他主體的積極性，只有這樣才能擴大案源，更好地對行政機關(guān)進(jìn)行法律監督，避免國家和社會(huì )公共利益受絲毫損害。3.厘清舉證責任的劃分。私以為行政公益訴訟較于其他兩類(lèi)公益訴訟，其具有一定的特殊性，應由行政機關(guān)承擔舉證責任。除了上文所述原因外，我們還得考慮行政相對人相較于行政機關(guān)而言是處于相對弱勢一方，因為檢察機關(guān)較行政相對人來(lái)說(shuō)，其雖然有公權力作保障從而擁有較強的證據獲取能力，但其畢竟不是當事人，沒(méi)有直接牽涉案件，對于行政機關(guān)的違法行為并不是十分清楚。因此筆者建議，應由檢察機關(guān)承擔公共利益受損害的事實(shí)證明，由行政機關(guān)就公共利益受損害的事實(shí)與其作出或不作出行政行為二者之間的因果關(guān)系承擔舉證責任。

三、檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟問(wèn)題研究

（一）檢察機關(guān)的訴訟地位

根據兩高的司法解釋第四條規定來(lái)看，檢察機關(guān)在提起的公益訴訟案件中的身份是公益訴訟起訴人。從各地的司法實(shí)踐來(lái)看，兩高司法解釋出臺之前，對于檢察機關(guān)在附帶民事公益訴訟中的地位并不統一，有稱(chēng)其為“附帶民事公益訴訟原告人”，也有稱(chēng)為“附帶民事訴訟原告人”，還有稱(chēng)作“公訴機關(guān)暨公益訴訟人”等。由各各稱(chēng)謂的不同，我們不難看出，實(shí)踐中對于檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的訴訟性質(zhì)存在不同的認識。眾所周知，檢察機關(guān)在刑事訴訟中是作為國家公訴人，承擔的是法律監督和提起公訴的職責，其訴訟地位和被告人并不對等，而在民事訴訟中，則遵循原、被告雙方訴訟地位完全平等的基本原則。在刑事附帶民事訴訟中，依據相關(guān)法律規定，檢察機關(guān)應以附帶民事訴訟原告人身份提起，兩高出臺的司法解釋關(guān)于檢察機關(guān)在公益訴訟中訴訟地位的規定，事實(shí)上等同于默認了檢察機關(guān)在公益訴訟中的原告人地位。綜上所述，在刑事附帶民事公益訴訟案件中，比起“公益訴訟起訴人”，檢察機關(guān)更適合被稱(chēng)為“附帶民事公益訴訟原告”，并且，基于刑事附帶民事公益訴訟的特殊性，應分開(kāi)列明“公訴人”與“附帶民事公益訴訟原告”。

（二）刑事與民事銜接的問(wèn)題

刑事附帶民事公益訴訟制度究竟是刑事訴訟與民事公益訴訟兩種訴訟制度的結合，還是刑事附帶民事訴訟與民事公益訴訟的結合？大多數學(xué)者贊同前者，認為在刑事附帶民事公益訴訟的庭審中，刑事訴訟與民事公益訴訟作為兩種完全不同的訴訟類(lèi)型，需要在一個(gè)庭審中緊密結合，自然過(guò)渡和合理分離。持此種觀(guān)點(diǎn)的大多數是民事訴訟領(lǐng)域的學(xué)者，其對刑事附帶民事公益訴訟的本質(zhì)并未進(jìn)行深入挖掘，對于刑事訴訟制度與民事訴訟制度是兩種完全不同的訴訟制度并沒(méi)有很清晰的認識，沒(méi)有認識到二者是根本不可能融合的。筆者認為，刑事附帶民事公益訴訟制度是刑事附帶民事訴訟與民事公益訴訟兩種制度的結合，其本質(zhì)是刑事附帶民事訴訟在國家與社會(huì )公共利益領(lǐng)域的拓展?！缎淌略V訟法》第九十九條規定，提起附帶民事訴訟的前提是被害人因為被告人的犯罪行為而遭受了物質(zhì)損失，或者被告人的犯罪行為致使國家或公共利益受重大損失。另外，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民刑事訴訟法>的解釋》第一百六十三條規定，人民法院審理附帶民事訴訟，除刑法、刑事訴訟法以及刑事司法解釋有規定外，一律適用民事法律的相關(guān)規定。而附帶民事公益訴訟只是帶有公益性質(zhì)的附帶民事訴訟。由此可見(jiàn)，刑事附帶民事公益訴訟提出的前提是刑事附帶民事訴訟的存在。因此，在審理刑事附帶民事公益訴訟案件中，應該以《刑事訴訟法》第九十九條以及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第一百四十二條的規定作為審判依據，而不應只引用兩高的《檢察公益訴訟司法解釋》。