關(guān)于低碳發(fā)展的政府調控路徑選擇

摘要：低碳發(fā)展的核心特征是低能耗、低排放、低污染。社會(huì )契約理論、低碳發(fā)展中環(huán)境資源的公共物品屬性、市場(chǎng)調節“外部效應”的桎梏以及納什均衡理論的挑戰要求政府對低碳發(fā)展進(jìn)行正確的調控和引導。政府調控的路徑選擇主要包括四個(gè)方面：一是政府調控法治化；二是轉變政府職能，運用積極的財稅政策推動(dòng)低碳發(fā)展；三是確立政府低碳發(fā)展的責任機制；四是營(yíng)造社會(huì )參與低碳發(fā)展的政策氛圍。

關(guān)鍵詞：低碳發(fā)展；政府調控；政府責任。

2009年哥本哈根氣候變化會(huì )議的召開(kāi)，使以低能耗、低污染、低排放為基礎的經(jīng)濟社會(huì )運行模式———“低碳發(fā)展”呈現在世人面前。無(wú)論是國際還是國內，無(wú)論是國家政府還是普通民眾，都在為新時(shí)代的低碳發(fā)展出謀劃策并積極踐行。

環(huán)?？棵癖?，更要靠政府，低碳發(fā)展也不例外。與過(guò)去工業(yè)文明時(shí)代政府的輔助角色不同的是，低碳經(jīng)濟條件下，政府的領(lǐng)導、指導與引導者的角色將更為突出和重要。

低碳發(fā)展的根本保障———政府調控。

（一）低碳發(fā)展政府調控的契約理論。

所謂契約，俗稱(chēng)合同、合約或者協(xié)議。契約是一個(gè)古老的法律概念，早在古羅馬時(shí)代就有相當完備的契約制度。進(jìn)入自由資本主義萌芽時(shí)期后，霍布斯、盧梭等自然法學(xué)派都以社會(huì )契約論來(lái)解釋國家的起源問(wèn)題，并在此基礎上闡述基本的國家設計理論，由此把契約觀(guān)念推崇到了頂峰。他們將西方自然法和契約觀(guān)念相結合，否定神權至上、君權神授，主張天賦人權、主權在民。認為政府（廣義上的）是社會(huì )契約的產(chǎn)物，政府的權力來(lái)自于民眾，民眾通過(guò)讓渡一部分權利給政府而與之達成契約，委托政府作為廣大民眾的代表來(lái)維護廣大民眾的公共利益。這樣可以避免因為民眾各自為維護自身利益而實(shí)施自力救濟的混亂，又能集中廣大民眾的力量來(lái)解除個(gè)人力量不足時(shí)難以應對的尷尬。因此，政府應在人民授權的范圍內活動(dòng)。人民對政府的授權通過(guò)憲法和法律的形式表現出來(lái)，憲法作為公民權利的保證書(shū)，其實(shí)是民眾與政府之間所達成的契約表現形式。所以，政府（包括立法、司法、執法等等）應在憲法賦予的權力范圍內行使權力。與此同時(shí)，民眾需履行遵守法律的義務(wù)，否則就要承擔相應的責任；而政府也須切實(shí)履行其職責，如果因政府未依法履行其應盡的職責，那么政府也需承擔相應的責任。這是基于契約的平等而來(lái)的，權利與義務(wù)相互統一。政府在行使權力的同時(shí)，也必須承擔與其權力相對應的責任。政府的職責就是為廣大民眾謀福利，維護公眾的公共利益、保護公眾的自由與權利。在環(huán)境問(wèn)題上也是一樣，環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生之前，發(fā)展經(jīng)濟、保障民生是政府的主要責任。①但伴隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境惡化、資源枯竭嚴重威脅到廣大民眾的生存及發(fā)展。此時(shí)，保護環(huán)境與資源，讓民眾生活在舒適的環(huán)境中已經(jīng)成為廣大民眾的公共利益，政府理所當然應當承擔起與之相對應的責任來(lái)。因此，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，遵循經(jīng)濟社會(huì )的低碳發(fā)展，成為政府管理的當然職能。

（二）低碳發(fā)展中環(huán)境資源的公共物品屬性。

公共物品或公共資源是相對于私人物品或私人資源而言的概念，通常認為私人物品或資源具有消費的排他性和競爭性，這種排他性和競爭性決定了每個(gè)人只有通過(guò)購買(mǎi)才能消費某些物品。有市場(chǎng)交易行為就有價(jià)格，自發(fā)的價(jià)格來(lái)調節私人物品可以實(shí)現供求平衡，因此，在配置私人物品生產(chǎn)資源時(shí)，市場(chǎng)機制是有效率的。公共物品和公共資源在消費中既無(wú)排他性又無(wú)競爭性，這一特點(diǎn)決定了人們不用購買(mǎi)仍可以消費。因為人們不用購買(mǎi)公共物品，公共物品就不會(huì )進(jìn)入市場(chǎng)交易。公共物品沒(méi)有價(jià)格，考慮到企業(yè)追求利潤的本質(zhì)，生產(chǎn)者就不愿意向社會(huì )提供公共物品，最終導致自由市場(chǎng)調控公共物品和資源失靈。既然公共物品的生產(chǎn)和消費問(wèn)題不能由市場(chǎng)上的個(gè)人決策來(lái)解決，就必須由政府承擔提供公共物品的任務(wù)，并采取一定的激勵措施引導市場(chǎng)提供或改善公共資源。這既是政府履行其職責，也是為了實(shí)現供求平衡。

低碳發(fā)展過(guò)程中的自然資源與環(huán)境一向被視為公共財產(chǎn)，具有公共物品的性質(zhì)。每個(gè)人對資源和環(huán)境的消費取決于它向社會(huì )提供的總量。雖然它的生產(chǎn)包含著(zhù)失去生產(chǎn)其他產(chǎn)品的機會(huì )成本，但對其進(jìn)行消費卻沒(méi)有機會(huì )成本。在許多情況下，個(gè)人不論付錢(qián)與否都可以對其進(jìn)行消費。正是由于它們的公共物品的屬性，使得資源被過(guò)度使用，二氧化碳排放量激增，溫室效應加劇，環(huán)境被破壞，并造成生態(tài)失衡。

因此，政府執行經(jīng)濟職能的目的之一，就是要通過(guò)宏觀(guān)經(jīng)濟政策手段，保證全體社會(huì )成員公共利益最大化，從而實(shí)現低碳發(fā)展。

（三）市場(chǎng)調節“外部效應”的桎梏。

外部性是指一個(gè)行為人的生產(chǎn)或消費對其他行為人的生產(chǎn)或消費產(chǎn)生的影響，但這種影響不是通過(guò)市場(chǎng)交換發(fā)生的。其中正面的影響稱(chēng)為外部經(jīng)濟（正外部性），負面的影響稱(chēng)為外部不經(jīng)濟（負外部性）。就環(huán)境問(wèn)題而言，外部性主要體現在生產(chǎn)或消費的外部不經(jīng)濟性上，二氧化碳等溫室氣體的排放也不例外。例如某工廠(chǎng)（生產(chǎn)鋁、鋼材等產(chǎn)品的企業(yè)）在生產(chǎn)的過(guò)程中耗費了大量的能源、排放了大量的二氧化碳和其他的污染物。由于這些污染物可能損害那些呼吸空氣的人的身體健康或引起全球變暖，因此它就產(chǎn)生了負外部性。英國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·庇古在《福利經(jīng)濟學(xué)》中詳盡分析了消除此種負外部性的解決方法。他認為正是邊際私人凈產(chǎn)值與邊際社會(huì )凈產(chǎn)值背離現象的存在，使得國家有了干預此類(lèi)產(chǎn)生負外部性的行為的必要性和可能性，他建議應根據污染所造成的危害對排污者收稅，以稅收形式彌補私人成本和社會(huì )成本之間的差異，將污染的成本加到產(chǎn)品的價(jià)格中去，即實(shí)現外部成本的內部化。政府通過(guò)外部成本內部化的方法，可以有效地矯正市場(chǎng)失靈帶來(lái)的效率損失，通過(guò)經(jīng)濟手段從宏觀(guān)上對市場(chǎng)進(jìn)行干預，以實(shí)現資源的優(yōu)化配置。

（四）納什均衡理論的挑戰。

納什均衡，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，是一種非合作博弈狀態(tài)，是指每個(gè)參與博弈的局中人如果均選擇對自己最優(yōu)的策略，實(shí)現自己利益的最大化，但這種選擇的結果并不意味著(zhù)博弈雙方都達到了一個(gè)整體的最優(yōu)狀態(tài)。納什均衡雖然由單個(gè)人的最優(yōu)戰略組成，但對集體來(lái)講卻不是最優(yōu)的結果。在個(gè)人理性與集體理性沖突的情況下，各人追求利己行為而導致的最終結局是一個(gè)納什均衡狀態(tài)，也是對所有人都不利的結局。我們可以從納什均衡理論中得出“看不見(jiàn)的手”這個(gè)原理的困境：個(gè)人利益的最大化導致集體利益的不經(jīng)濟。

在市場(chǎng)經(jīng)濟中，對于高碳排放問(wèn)題，如果政府不加以管制，按照“看不見(jiàn)的手”的原理，所有企業(yè)都會(huì )從利己的目的出發(fā)，采取不顧環(huán)境的策略，即企業(yè)為了追求利潤的最大化，寧愿以犧牲環(huán)境為代價(jià)，也絕不會(huì )主動(dòng)增加對減碳節能環(huán)保設備或措施的投資，從而最終使社會(huì )進(jìn)入納什均衡的狀態(tài)，即非整體社會(huì )效益最優(yōu)的狀態(tài)———高二氧化碳的污染?？梢?jiàn)，只有在政府加強高碳排放管制或對減碳或低碳排放者提供相應的補貼或激勵機制，企業(yè)才會(huì )采取低碳排放的策略組合。企業(yè)在這種情況下，將獲得與高碳排放同樣的利潤，但環(huán)境將得以改善，社會(huì )的總體效益將有所增加。

總之，在全球變暖的大背景下，希望碳排放的自動(dòng)減少和低碳經(jīng)濟的自動(dòng)實(shí)現幾乎是不可能的，必須依賴(lài)政府從法律法規、政策環(huán)境、技術(shù)發(fā)展等方面加以強力推動(dòng)，這就決定了低碳經(jīng)濟發(fā)展中政府調控的重要地位與作用。

規范政府調控的路徑選擇。

政府調控一方面是低碳發(fā)展的有力保障，但另一方面，政府在某種程度上也可以稱(chēng)之為“經(jīng)濟人”，“經(jīng)濟人”的自利性導致其在制定和執行政策過(guò)程中僅考慮其部門(mén)利益，而不是公共利益?！罢缰袊h(huán)境保護部副部長(cháng)潘岳指出的，政府在環(huán)境保護方面不作為、干預執法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要根源”。②因此，規范政府調控是保障低碳發(fā)展順利進(jìn)行的必然選擇。其具體路徑表現為以下幾個(gè)方面：

（一）低碳發(fā)展政府調控法治化。

法律的根本目的是協(xié)調社會(huì )主體之間的利益博弈，確定各利益主體的相互關(guān)系。通過(guò)立法來(lái)規定政府有關(guān)職能部門(mén)在低碳發(fā)展中的職責，是發(fā)達國家普遍采用的一條重要經(jīng)驗。如2009年6月美國眾議院通過(guò)的《美國清潔能源和安全法案》規定美國的聯(lián)邦環(huán)保署、農業(yè)部、能源管理委員會(huì )和商品期貨交易委員會(huì )分別負責清潔能源和安全相關(guān)的監管職責。目前我國涉及低碳發(fā)展的機構眾多，如國家發(fā)改委，交通部門(mén)、環(huán)境保護部門(mén)、農業(yè)部門(mén)等等，這些部門(mén)從各自利益出發(fā)來(lái)安排低碳發(fā)展，各自為政，協(xié)調不夠。我國應通過(guò)立法把低碳發(fā)展的政府調控規范起來(lái)，一方面，應明確規定低碳發(fā)展中國家層面對各部門(mén)之間的統領(lǐng)和協(xié)調；另一方面還要針對各部門(mén)在低碳發(fā)展中的特點(diǎn)，有針對性的確立各部門(mén)的發(fā)展重點(diǎn)。如工業(yè)部門(mén)的低碳發(fā)展建設應從能源結構的清潔化、工業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化、低碳技術(shù)水平的提高等幾方面進(jìn)行。以能源結構的清潔化為例，重點(diǎn)發(fā)展風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、核能等清潔能源，逐步減少高碳化石能源的使用。建筑部門(mén)的低碳發(fā)展建設要著(zhù)力從設計、建造和使用等方面入手，減少碳排放量。交通部門(mén)的低碳發(fā)展重在制定措施保障綠色低碳出行，如廣泛推廣在市內搭乘公交車(chē)、騎自行車(chē)或步行出行等。林業(yè)部門(mén)的低碳發(fā)展建設重點(diǎn)在大力開(kāi)展植樹(shù)造林等生態(tài)建設，增加森林面積和森林蓄積量，努力增加森林碳匯，發(fā)揮生態(tài)系統吸收碳的能力。

另外，當前我國對低碳發(fā)展的規定主要體現在規劃和政策當中，如我國2007年11月22日國務(wù)院制定的《國家環(huán)境保護“十一五”規劃》、2009年8月《國務(wù)院關(guān)于應對氣候變化工作情況的報告》等。法律相對政策而言具有穩定性和確定性，我國相關(guān)法律設計應盡快把低碳發(fā)展納入國家正式制度軌道中來(lái)。同時(shí)，在低碳發(fā)展法治化的過(guò)程中必須堅持制定與執行并重，體現法律的實(shí)效性；堅持立足當前需要與關(guān)注長(cháng)遠發(fā)展并重，體現法律的前瞻性和戰略性。只有將二者有機結合，才能將低碳理念名副其實(shí)地體現于社會(huì )發(fā)展理念之中。

（二）轉變政府職能，運用積極的財稅政策推動(dòng)低碳發(fā)展。

要實(shí)現低碳發(fā)展的戰略目標，在把握好政府調控的同時(shí)，必須要充分利用市場(chǎng)機制，盡可能地調動(dòng)企業(yè)、消費者等微觀(guān)經(jīng)濟主體在低碳經(jīng)濟發(fā)展中的積極性，將低碳市場(chǎng)機制建設與低碳政策機制建設有機結合。低碳市場(chǎng)機制包括碳交易機制、碳匯機制、碳金融機制、低碳生產(chǎn)與消費機制等方面。低碳政策機制包括碳預算機制、碳稅機制、低碳產(chǎn)業(yè)準入機制等方面。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來(lái)看，促進(jìn)經(jīng)濟低碳化的政策正朝著(zhù)多樣化、綜合化的方向演變，但財稅政策仍是其中最為重要的手段。發(fā)達國家低碳財稅政策一般可分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是促進(jìn)低碳發(fā)展的財稅政策，如旨在鼓勵市場(chǎng)主體進(jìn)行能效投資、節能技術(shù)研發(fā)、新能源投資的財政補貼；預算撥款、稅收減免以及貸款貼息等措施；二類(lèi)是抑制高碳生產(chǎn)、消費行為的財稅政策，如旨在提高能源使用成本，鼓勵節能降耗，控制溫室氣體排放的能源稅、碳稅等手段。如2009年4月22日，英國財政大臣宣布了具有法律約束力的碳預算，這意味著(zhù)英國政府的每項決策都將考慮碳的排放和吸收，還要相應考慮由此引起的財政收支。英國在全球第一次把碳預算納入國家財政管理，以便更好地調控國民經(jīng)濟運行，有效實(shí)施碳減排。在我國，廣大的專(zhuān)家學(xué)者也在呼吁，我國應盡快建立健全符合我國實(shí)際的低碳經(jīng)濟政策體系，特別是低碳財稅政策體系，如增加低碳預算支出項目、開(kāi)征碳稅納、實(shí)施稅制“綠色化”改革、進(jìn)行各種形式的財政補助和貸款貼息。實(shí)行最嚴格的產(chǎn)業(yè)準入制度，充分發(fā)揮碳匯潛力，把國有企業(yè)作為低碳改革的先導以探尋我國企業(yè)低碳改革的新模式等等。

另外，還應將鼓勵低碳生產(chǎn)與引導低碳消費相結合。鼓勵企業(yè)加大低碳產(chǎn)品研發(fā)投入，當前可以試點(diǎn)推進(jìn)低碳型家電、低碳型汽車(chē)生產(chǎn)，并將低碳技術(shù)普及到今后的建筑、交通設計理念之中，借此引導并提高居民環(huán)保意識、低碳意識，同時(shí)政府應加大對二者的財稅補貼力度，盡快建立較良性的低碳生產(chǎn)和消費機制。③（三）確立政府低碳發(fā)展的責任機制。

前面已分析，政府調控是低碳發(fā)展的有力保障，然而，政府的經(jīng)濟人性質(zhì)也需要對政府在低碳發(fā)展中的不利行為進(jìn)行責任規制。首先政府官員應該承擔政治責任，也就是建立低碳發(fā)展的政府官員考核體系，將低碳發(fā)展效益指標量化后納入領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的績(jì)效考核體系之中，并將考核結果作為干部選拔任用和獎懲的硬指標。如將能耗指標納入各省市區縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綜合評價(jià)和年度考核體系，作為領(lǐng)導干部任期內重要評價(jià)考核內容，強化政府的生態(tài)責任。另外，對低碳發(fā)展不作為、亂作為的政府領(lǐng)導要追究責任并依法懲處。這樣，各級政府才會(huì )對低碳發(fā)展理念在思想上予以重視、在行動(dòng)上得以落實(shí)。另一方面，還應該在低碳發(fā)展過(guò)程中建立司法權對行政權的監督制約機制。無(wú)論是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，無(wú)論是實(shí)行三權分立的國家，還是實(shí)行“議行合一”或類(lèi)似中國的人民代表大會(huì )制的國家，行政權與司法權都是國家權力的組成部分，依法都享有一定的職權和獨立處理某類(lèi)特定的事務(wù)的權力。雖然在不同制度，不同法系的國家，司法與行政的關(guān)系有很大的區別，但司法審查權力行使的目的應當在大致的方向上是一致的：即通過(guò)司法權對行政權的制約和監督，防止行政機關(guān)濫用職權，促進(jìn)行政機關(guān)依法行政。④而且，對政府行政權力的限制也是現代法治的核心。目前我國對政府是否履行責任進(jìn)行監督和追究的司法權限制主要是通過(guò)行政訴訟來(lái)進(jìn)行的。為了實(shí)現在低碳發(fā)展過(guò)程中對行政權的限制，需要盡快擴大受案范圍，目前政府把政府有關(guān)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃、環(huán)境保護規劃等抽象行政行為納入到司法審查范圍之內。

（四）營(yíng)造社會(huì )參與低碳發(fā)展的政策氛圍。

低碳發(fā)展不但是政府主管部門(mén)或企業(yè)關(guān)注的事情，還需要各利益相關(guān)方乃至全社會(huì )的廣泛參與。由于氣候變化涉及面廣、影響大，因此，應對氣候變化首先需要各政府部門(mén)的參與，同時(shí)需要不同領(lǐng)域，不同學(xué)科專(zhuān)家的共同參與，加強研究，集思廣益，發(fā)揮集體的智慧。建于廣大公眾對氣候變化的知識還知之不多、知之不深，應首先通過(guò)宣傳、教育、培訓，并結合政策激勵，轉變人們的思想觀(guān)念，提高大家應對氣候變化的認知和低碳意識，逐步達成關(guān)注低碳消費行為和模式的共識，營(yíng)造社會(huì )公眾參與低碳發(fā)展的政策氛圍，進(jìn)而采取聯(lián)合行動(dòng)，共同抵御氣候變化可能帶來(lái)的風(fēng)險。⑤注釋。

①孫爽：《論政府的環(huán)境責任：以契約為視角》，《南陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報（社會(huì )科學(xué)版）》2010年第2期。②張建偉：《政府環(huán)境責任論》，中國環(huán)境科學(xué)出版社， 2008年，序言第2頁(yè)。③田玉忠、尤強林：《政府在推進(jìn)和發(fā)展低碳經(jīng)濟中的責任》，《貴州社會(huì )科學(xué)》2010年第7期。

④當然，在一些國家，比如美國，其橫向的司法審查包括對政府的其他兩個(gè)分支———國會(huì )和總統的審查，本文所論及的司法審查主要是司法對行政的審查。⑤王毅：《探索中國特色的低碳道路》，載張坤民、潘家華、崔大鵬主編：《低碳發(fā)展論》，中國環(huán)境科學(xué)出版社， 2009年，第127頁(yè)。 論文關(guān)鍵詞：低碳政府調控