濫用與規制：我國社?；鸬谋O管缺失及其補救

社?；鸺瓷鐣?huì )保障基金，它是指根據國家立法，通過(guò)各種特定渠道建立的用于實(shí)施社會(huì )保障制度的專(zhuān)項資金。我國的社?；鹬饕ㄋ膫€(gè)部分：社會(huì )統籌基金，個(gè)人賬戶(hù)基金，全國社會(huì )保障基金和補充保障基金。 作為老百姓的“安身立命”錢(qián)，社?；饘Π踩杂兄?zhù)強烈的要求。但近年來(lái)，社?；鸨慌灿?、被侵吞的案件層出不窮，【1】尤其是上海出現的私人企業(yè)挪用36．5億元養老保險基金的驚天大案，使得社?；饑乐氐陌踩Ｕ蠁?wèn)題暴露無(wú)疑。據統計，除上海社?；鹜?，1998年以來(lái)我國清理回收擠占挪用的社?；鹨堰_到160億元，2001年以來(lái)追繳的社?；鹨惨堰_到95億元。不經(jīng)意間，老百姓的“養命錢(qián)”在灰色的通道中蒸發(fā)，或者神秘消失，但這并非真相的全部，黑色的線(xiàn)條還在延伸，下一場(chǎng)社?；鸢敢苍S正在發(fā)生。誰(shuí)來(lái)保證社?；鸬陌踩?？如何劃清政府和市場(chǎng)間的邊界，在社?；鸷驼畽嗔χg設置一道牢固的防火墻？這是擺在我們面前的一個(gè)嚴峻課題。 一、我國社?；鸨O管體制之檢討 （一）我國現行的社?；鸨O管體制 我國現在實(shí)行的完全是一種政府主導型的社?；鸨O管體制。社?；鹬饕糜谫徺I(mǎi)國債或存入銀行，大部分基金作為政府預算的一部分，投資風(fēng)險由財政部門(mén)承擔。社?；鸬男姓O管與投資運營(yíng)沒(méi)有分離開(kāi)來(lái)，政府部門(mén)集各項權力于一身，從而造成信息不對稱(chēng)、透明度不高、基金收益率低等突出問(wèn)題。這種體制的特點(diǎn)可以用“松監督，嚴管制”來(lái)概括。所謂“松監督”，是指由于社?；鸨O管立法的滯后，造成監管主體缺乏規范的執法依據，從而使得對社?；鸬谋O管力度明顯弱化。制度約束的缺失必然導致監管漏洞，這便為暗箱操作預留了空間。所謂“嚴管制”，則是指政府部門(mén)對社?；鸬耐顿Y、運營(yíng)以及其他市場(chǎng)化的行為設定了非常嚴格的限制政策。這種嚴管制的價(jià)值取向，固然有利于保證社?；鸬陌踩?，但人為割裂了社?；鹋c市場(chǎng)尤其是資本市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)，無(wú)疑加大了社?；鸨Ｖ翟鲋档碾y度。 （二）我國社?；鸨O管體制問(wèn)題之管窺 具體而言，我國社?；鸨O管體制存在的主要問(wèn)題在于： 其一，社?；鸨O管缺乏完善的法律體系和市場(chǎng)體系。在社?；鸨O管方面，我國出臺了不少規范性文件，但這些規范性文件多是以“條例”、“辦法”、“通知”等形式出現的，立法層次低，權威性不夠，顯得零散與混亂。例如，規范社?；疬\作的三個(gè)主要文件，即分別于1999年7月1日發(fā)布實(shí)施的《社會(huì )保險基金財務(wù)制度》，2001年12月發(fā)布實(shí)施的《全國社會(huì )保障基金投資管理暫行辦法》，2004年5月1日公布實(shí)施的《企業(yè)年金基金管理試行辦法》，都存在著(zhù)上述問(wèn)題。另外，社?；鸬倪\作與管理也需要完備的市場(chǎng)體系，尤其是專(zhuān)業(yè)性機構的參與，如基金市場(chǎng)運營(yíng)機構、基金托管機構、各種提供中介服務(wù)的機構等。這些機構在我國的培育與塑造還需要付出更多的努力。 其二，社?；鸨O管過(guò)分依賴(lài)行政手段，社會(huì )監督呈現缺位狀態(tài)。與其他國家主要是依靠立法來(lái)監管社?；鹦纬甚r明對比的是，我國主要采取的是行政手段。這種制度設計，無(wú)論是在權威性、穩定性，還是在實(shí)施的效果層面，都存在明顯不足，“在行政監管過(guò)程中，還存在由于有限理性、官僚主義屬性、經(jīng)濟人屬性、壟斷性等原因所導致的政府失靈，從而出現行政監管的低效率、無(wú)效率甚至負效率?！薄?】（P175）更為嚴重的是，在監管過(guò)程中，行政權在利益的驅動(dòng)下往往會(huì )發(fā)生異化，出現“權力尋租”現象。再加上我國社會(huì )監督機構的不健全和功能的弱化，使社?；鸬谋O管失去了一個(gè)良好的渠道。 其三，社?；鸸芾硗该鞫鹊?，信息披露不充分。在政府主導型的社?；鸨O管體制下，社會(huì )保障部門(mén)集政策制定、保費征收、基金管理、投資運營(yíng)以及爭端處理等多項職能于一身，既當監管者，又充當委托人、投資人和資產(chǎn)管理者，角色模糊不清，政企不分，政事不分。這種政府主導的模式?jīng)]有透明化的信息披露，沒(méi)有市場(chǎng)化的監督制衡，更無(wú)受益人對于委托人的自由選擇權，導致年金運營(yíng)黑箱作業(yè)，效率低下，違規投資、腐敗受賄也就接踵而至。以上海為例，上海是全國最大的地方官辦年金中心，掌握著(zhù)110億元的巨額資金。但在2004年5月中央四部委聯(lián)合發(fā)文明確中國未來(lái)年金管理的市場(chǎng)化方向后，上海市社保局并未從市場(chǎng)退出，而是繼續進(jìn)行著(zhù)違規投資的危險游戲。在上海社?；鸢钢?，社?；鹗峭ㄟ^(guò)委托貸款進(jìn)入房地產(chǎn)和股市，并委托證券公司做國債回購、協(xié)議委托理財等方式被挪用的。整個(gè)過(guò)程中，社保當局幾乎沒(méi)有向工薪階層等利益相關(guān)者披露任何信息，參保人員的利益被完全漠視了，這是值得人們深思的。 其四，現行的監管體制難以保障社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。以全國社會(huì )保障基金為例。2000年中國政府建立了全國社會(huì )保障基金，作為國家的長(cháng)期戰略?xún)?，用于支持社?huì )保障事業(yè)的發(fā)展。與此同時(shí)設立了全國社會(huì )保障基金理事會(huì )，負責管理運營(yíng)全國社會(huì )保障基金，實(shí)現保值增值。但從這幾年的運作來(lái)看，社?；鸨Ｖ翟鲋档哪康牟](méi)有真正實(shí)現。 總之，我國的社?；鸨O管體制一方面存在制度設計上的先天不足，另一方面在運營(yíng)過(guò)程中也忽視了配套規定的考量。上海社?；鸢傅陌l(fā)生，給我們敲響了警鐘，更為重要的是給社?；鸨O管體制的重構提供了契機。 二、國外社?；鸨O管體制：經(jīng)驗及其借鑒 西方國家和一些發(fā)展中國家建立了發(fā)達與完善的社會(huì )保障制度。這些國家在實(shí)踐過(guò)程中，對社?；鸨O管積累了不少經(jīng)驗。學(xué)習和借鑒國外經(jīng)驗有利于我們少走彎路，對健全和完善我國的社?；鸨O管體制不乏積極意義。 （一）國外社?；鸨O管體制概說(shuō) 國外的社?；鸨O管體制按照不同標準可以分為不同類(lèi)型。例如，依據監管主體，可分為集中監管和分散監管；依據監管的嚴厲程度，可分為審慎性監管和嚴格限量監管【3】等等。下面以集中監管與分散監管為分析重點(diǎn)，對國外社?；鸨O管體制作一考察。 1．集中監管。所謂集中監管是指“一國政府在構建社?；鸨O管體系時(shí)，將監管職能賦予單一的機構，由該機構代表政府集中履行對社?；鸬谋O管職能?！薄?】（P70）實(shí)行這種體制的國家有智利、阿根廷、法國等。 集中監管的主要特點(diǎn)體現在監管主體是單一、專(zhuān)門(mén)的政府機構，如智利的社?；鸨O管主體是養老基金管理公司監管委員會(huì )，阿根廷是勞動(dòng)與保障部，法國是養老基金控制委員會(huì )。該政府機構以保障社?；鸢踩⒆非蟊Ｖ翟鲋禐槟繕?，對社?；疬M(jìn)行整體上的統籌安排，并通過(guò)健全內部運作機制，來(lái)為社會(huì )提供有效的監管服務(wù)。 2．分散監管。與集中監管相對應，分散監管則是指“一國政府在構建社?；鸨O管體系時(shí)，將國家對社?；鸨O管的職能賦予兩個(gè)以上相互獨立的主體，并且這些主體大多是由政府現有的經(jīng)濟管理部門(mén)組成?！薄?】（P71）實(shí)行這種體制的國家有美國、英國等。分散監管多見(jiàn)于金融市場(chǎng)發(fā)達國家，它偏重于發(fā)揮各監管主體的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，并借助先進(jìn)技術(shù)來(lái)降低監管成本，確保社?；鸬姆€健運營(yíng)。 （二）社?；鸨O管的國際經(jīng)驗 當前，社會(huì )保障體制改革的浪潮正席卷全球。作為改革的重要內容之一，健全社?；鸨O管體制已經(jīng)引起了國際社會(huì )的普遍關(guān)注。在經(jīng)過(guò)反復的比較與鑒別之后，集中監管與分散監管兩種體制在許多做法上呈現出趨同化的傾向，共同積累起社?；鸨O管的國際經(jīng)驗。 1．強化社?；鸨O管的法律約束。多數國家通過(guò)立法的形式來(lái)加強對社?；鸬谋O管，將監管行為制度化和規范化。如新西蘭在2001年建立養老基金的同時(shí)通過(guò)了《養老基金法案》，法國在建立國家儲備基金后，相應修改了社會(huì )保障法案。這些法律對基金的資金來(lái)源、管理架構、投資運作模式等均有明確而具體的規定?！?】（P4）再如美國1974年頒布了《雇員退休收入保障法》，這是一部關(guān)于私人養老計劃與個(gè)人儲蓄計劃的法案。在此后的幾十年中，美國根據實(shí)踐需要對此法案進(jìn)行不斷修訂，并形成了以其為基礎的養老基金監管法律體系。 2．推進(jìn)社?；饛膰栏裣蘖勘O管轉向審慎性監管。在嚴格限量監管下，政府對社?；鹜顿Y具有明確的限制性規定，體現出強烈的政府管制色彩。而在審慎性監管模式下，政府較少干預社?；鸬娜粘９芾?，主要是依靠社會(huì )中介組織來(lái)監督基金運營(yíng)。當前社?；鸨O管正在從嚴格限量監管走向審慎性監管。以養老基金為例，現在養老基金進(jìn)入股票市場(chǎng)和海外投資的規模日益擴大。 3．引入競爭機制，提高監管的專(zhuān)業(yè)化水平。由于社?；鸬倪\作是一項專(zhuān)業(yè)性很強的工作，國外往往將社?；鸾挥蓪?zhuān)門(mén)的基金投資管理機構來(lái)管理。世界銀行的調查表明，由民營(yíng)機構經(jīng)營(yíng)管理的社?；鸬氖找媛势毡楦哂谟烧块T(mén)經(jīng)營(yíng)管理的社?；?。這主要是因為民營(yíng)機構在負責社?；疬\營(yíng)時(shí)，在投資方面受到較少限制，可以充分利用自身的專(zhuān)業(yè)性經(jīng)驗來(lái)確保社?；疒A(yíng)得較高的投資回報率。另外，民營(yíng)機構可以不受政府經(jīng)濟政策的變遷所引發(fā)的短期行為的影響。 4．引導和扶持社?；疬M(jìn)入資本市場(chǎng)。社?；鹁哂斜ＷC安全與保值增值的雙重需要，但兩者往往難以兼顧。將社?；鸫嬖阢y行或購買(mǎi)國債，雖然能夠保證其安全，但難以發(fā)揮基金的收入分配效應、資源配置效應與宏觀(guān)調控效應。社?；疬M(jìn)入資本市場(chǎng)是有一定風(fēng)險，但若以此為理由禁止社?；鹑胧?，則有因噎廢食之嫌。尋求安全與保值增值之間的平衡成為監管者孜孜以求的目標。事實(shí)上，當今市場(chǎng)經(jīng)濟國家幾乎都選擇了資本市場(chǎng)，作為社?；鸨Ｖ翟鲋档闹髑?，并通過(guò)一系列的制度設計，來(lái)確保社?；鸬陌踩?。 （三）對我國的啟示：路徑依賴(lài)【7】與政策選擇 在我國社?；鸨O管體制存在諸多問(wèn)題的背景下，學(xué)習和借鑒國際經(jīng)驗的必要性是不言而喻的。但問(wèn)題在于：這些經(jīng)驗在我國實(shí)施的可行性如何？是否會(huì )產(chǎn)生“水土不服”的問(wèn)題？例如，“智利模式”有許多值得我們學(xué)習的地方，但對于其養老金制度的私有化改革就要抱一種警惕的態(tài)度。養老金已經(jīng)成為美國最重要的機構投資者，但這一狀況在我國的實(shí)現還不現實(shí)，因為我國現有的制度環(huán)境還不足以確保養老金的完全市場(chǎng)化運作?？傊?，社?；鸨O管體制無(wú)論是整體框架的構建還是具體政策的選擇都要考慮到我國的具體國情，更要考慮制度實(shí)施的效果。至于我國應該選擇一個(gè)什么樣的社?；鸨O管體制，下文將有詳細論述。 三、我國社?；鸨O管缺失的補救 （一）一個(gè)前提性的命題：我國社?；鸨O管的目標、原則和體制的明晰 明確我國社?；鸨O管的目標和原則是本文論證社?；鸨O管缺失之補救的邏輯前提。另外，從應然和實(shí)然兩個(gè)層面來(lái)分析我國的社?；鸨O管體制也是對下文的一個(gè)理論預設。 我國社?；鸨O管的目標應該定位于安全與保值增值兩個(gè)方面。當這兩個(gè)目標發(fā)生沖突的時(shí)候，保值增值目標應該讓位于安全目標，這是社?；鸬奶厥庑允谷?。同時(shí)應該防止一種傾向，即過(guò)度強調安全目標而抹煞了保值增值目標，尋求二者之間的平衡才是正確選擇。 關(guān)于我國社?；鸨O管的原則，筆者主張采取透明性原則和公平性原則?！?】（P35）前者是指社?；鸨O管必須建立充分透明的信息披露制度，使基金參與人、受益人和社會(huì )公眾能夠及時(shí)獲悉基金的相關(guān)情況。后者是指社?；鸨O管要以維護基金投資人的利益為要旨，保障利益攸關(guān)各方機會(huì )參與的公平性和權益享有的公平性。 我國目前的社?；鸨O管體制是一種分散監管，因為從監管主體看，勞動(dòng)和社會(huì )保障部門(mén)、財政部門(mén)、審計部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)以及中國人民銀行等都有相應的監管職責。應該說(shuō)，分散監管這種制度設計本身并沒(méi)有不當之處，問(wèn)題在于行政部門(mén)對社?；鸬谋O管權力是一種不受或者很少受制約的權力。長(cháng)期以來(lái)，我國行政部門(mén)（尤其是勞動(dòng)和社會(huì )保障部門(mén)）集社?；鹦姓芾砼c投資運營(yíng)于一身，監管實(shí)際上變成了左手監管右手，這種狀況從未得到過(guò)實(shí)質(zhì)性的改變，這才是我國社?；鸢笇映霾桓F的根源所在。因此完善我國監管體制的根本出路在于通過(guò)立法的方式為行政部門(mén)的監管權力設定一個(gè)邊界，將社?；鸬男姓芾砗屯顿Y運營(yíng)分開(kāi)，這種觀(guān)點(diǎn)也是本文論證的重心。

【注釋】 【1】?jì)H在2006年上半年，就暴出下列一批社?；鸢福汉幽鲜″ш?yáng)市勞動(dòng)保障局以減免企業(yè)應繳870多萬(wàn)元養老保險費為代價(jià)換取6輛轎車(chē)使用權案；黑龍江省阿城市社保局將918萬(wàn)元借給企業(yè)用作流動(dòng)資金和擔保利息案；浙江省溫州市勞動(dòng)保障局計財處用社?；?00萬(wàn)元購買(mǎi)國信優(yōu)先股案；四川省眉山市青神縣政府擠占挪用社?；?245萬(wàn)元案；湖南省益陽(yáng)市大通湖區北州子鎮政府套取社會(huì )保險基金69萬(wàn)元案。參見(jiàn)http：／／newsdetail．sh allfang．com／2006～10／17080—1．html，2006年11月28日最后一次訪(fǎng)問(wèn)。 【2】張新民，曹明睿．我國社會(huì )保險基金監管法律制度研究（J）．江西社會(huì )科學(xué)，2004，（2）． 【3】審慎性監管的特點(diǎn)是：監管機構較少干預基金的日?；顒?dòng)，只有在當事人提出要求或基金出現問(wèn)題時(shí)才介入，在很大程度上監管機構依靠審計、精算等中介組織對基金進(jìn)行監督。嚴格限量監管的特點(diǎn)是：監管機構獨立性強，權力較大，除了要求基金達到最低的審慎性監管要求外，還對基金的資產(chǎn)結構、運作和績(jì)效等具體方面進(jìn)行了限制性規定。參見(jiàn)林毓銘《社會(huì )保障管理體制》，社會(huì )科學(xué)文獻出版社2006年版，第134頁(yè)。 【4】李連友，趙孟華．集中監管還是分散監管（J）．湖北社會(huì )科學(xué)，2004，（4）． 【5】同上。 【6】項懷誠．關(guān)于全國社會(huì )保障基金的幾個(gè)問(wèn)題（J）．中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2006，（1）． 【7】經(jīng)濟學(xué)中的“路徑依賴(lài)”是指這樣一種狀態(tài)：即使在以自由選擇和個(gè)人利益最大化的行為模式世界里，一種微小和短暫的利益，或表面上不合邏輯的導向，也會(huì )使某項技術(shù)、產(chǎn)品或準則對市場(chǎng)資源的分配產(chǎn)生重要和不可逆轉的影響，因此路徑依賴(lài)意味著(zhù)個(gè)體的邊際調整可能無(wú)法提供最優(yōu)化結果或次優(yōu)結果的修正結果。參見(jiàn)S．J．Leibowitz ＆ E Margolis，“path Dependence”，Lock—in and History，J．L E con ＆ Org．205（1995）．本文引入“路徑依賴(lài)”這個(gè)概念為了說(shuō)明，在對我國的社?；鸨O管體制進(jìn)行改革或者借鑒國際成功經(jīng)驗時(shí)，一定要關(guān)注改革與借鑒的實(shí)際效果。 【8】鄭木清．養老基金投資監管立法研究（M）．北京：中國法制出版社，2005． 【9】這主要是因為我國刑法并未涉及到這個(gè)問(wèn)題，使得挪用、侵占社?；鸬男袨闆](méi)有得到應有的懲罰和糾正?！睹绹?lián)邦刑法典》第664節有“侵占養老金與福利基金罪”的規定，對違法者的處罰非常嚴厲。我國可以借鑒美國的做法，增設刑法條款，加大懲罰力度，對違規違法動(dòng)用社?；鸬?，除了給予行政處分和處罰外，追究責任人的刑事責任。 【10】林毓銘．社會(huì )保障管理體制（M）．北京：社會(huì )科學(xué)文獻出版社，2006． 【11】由注冊會(huì )計師提供精算報告和意見(jiàn)書(shū)是美國社?；鸨O管中信息披露制度的重要組成部分。而我國在這方面還處于立法空白狀態(tài)。關(guān)于美國的具體做法，可參見(jiàn)鄭木清著(zhù)：《養老基金投資監管立法研究》，中國法制出版社2005年版，第231～232頁(yè)。 【12】唐德祥．轉型時(shí)期應進(jìn)一步加強社會(huì )保障基金與資本市場(chǎng)的良性互動(dòng)（J）．經(jīng)濟師，2003，（4）． 【13】何菊芳．淺談我國社會(huì )保障基金入市的若干問(wèn)題（J）．改革與戰略，2003，（5）． 【14】鄒亞明，吳秋憬．社會(huì )保障基金是中國未來(lái)證券市場(chǎng)的中流砥柱（J）．上海綜合經(jīng)濟，2003，（6）． 【15】2006年3月14日，財政部、勞動(dòng)和社會(huì )保障部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《全國社會(huì )保障基金境外投資管理暫行規定》，標志著(zhù)社?；鹫絾?dòng)海外投資。10月9日，全國社會(huì )保障理事會(huì )又與花旗銀行和北美信托簽署了境外托管協(xié)議，標志著(zhù)社?；鹜顿Y海外資本市場(chǎng)邁出了關(guān)鍵一步。