基礎教育內部審計職能研究

摘要：基礎教育內部審計是我國審計的重要分支，隨著(zhù)我國治理體系和治理能力現代化的推進(jìn)，基礎教育內部審計應緊跟新時(shí)代要求，抓住審計制度發(fā)展和變革戰略機遇，深刻理解內部審計功能和價(jià)值，強化內部審計機制建設，實(shí)現管理型內部審計轉型，有效發(fā)揮教育內部審計的監督、評價(jià)和建議職能。

關(guān)鍵詞：基礎教育；內部審計；職能

2018 年審計署發(fā)布了《審計署關(guān)于內部審計工作的規定》（審計署令第11 號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》），對于強化內部審計工作，建立健全內部審計制度，提升內部審計工作質(zhì)量起到制度保障作用?；A教育內部審計部門(mén)，應緊跟新時(shí)代要求，抓住審計制度發(fā)展和變革的戰略機遇，深刻理解內部審計功能和價(jià)值，通過(guò)強化教育經(jīng)費監管，防范風(fēng)險，提高經(jīng)費使用績(jì)效，有效發(fā)揮內部審計職能。

一、內部審計職能的變遷

內部審計職能是內部審計的內在功能和本質(zhì)。從國際內部審計師協(xié)會(huì )（IIA）對內部審計的歷次定義來(lái)看，內部審計職能已經(jīng)滲透到組織運營(yíng)和管理的各個(gè)方面，不斷實(shí)現價(jià)值增值（見(jiàn)圖1 ）。IIA對內部審計的定義明確內部審計具有“確認”和“咨詢(xún)”職能。在我國，內審職能隨著(zhù)審計目標和內容的變化而拓展。審計署《規定》明確將內部審計職能從“監督與評價(jià)”拓展為“監督、評價(jià)和建議”，強調要發(fā)揮內部審計的“建議”職能，這與IIA的“咨詢(xún)服務(wù)”職能不謀而合。

二、基礎教育內部審計定位與職能

（一）基礎教育內部審計定位

1.增強基礎教育防御風(fēng)險能力基礎教育內部審計在具體業(yè)務(wù)流程中關(guān)注風(fēng)險因素，特別是關(guān)注學(xué)校內部控制建設的風(fēng)險評估、安全風(fēng)險管控機制等，對于發(fā)現的問(wèn)題應及時(shí)分析、預警危害，做到發(fā)現問(wèn)題、提出建議、完善機制、增強基礎教育風(fēng)險防御能力。2.促進(jìn)基礎教育發(fā)展目標實(shí)現基礎教育內部審計應服務(wù)于學(xué)校教育教學(xué)決策，完善學(xué)校經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動(dòng)中存在的薄弱環(huán)節，促進(jìn)學(xué)校優(yōu)化管理流程、提升管理效率，提高經(jīng)費使用績(jì)效，實(shí)現教育事業(yè)發(fā)展目標。

（二）基礎教育內部審計職能內涵

隨著(zhù)我國基礎教育經(jīng)費投入的不斷增長(cháng)，內部審計部門(mén)在加強中小學(xué)校經(jīng)費使用監督、強化基礎教育重大項目全過(guò)程審計，防范學(xué)校財務(wù)風(fēng)險和廉政監督等方面發(fā)揮積極作用。新時(shí)代背景下，基礎教育內部審計應促進(jìn)審計職能向“監督、評價(jià)與建議”方向轉型升級，助力教育事業(yè)發(fā)展。1.監督職能是基礎監督職能是指通過(guò)對中小學(xué)校財務(wù)收支行為的審計，合理保證學(xué)校教育經(jīng)費支出的真實(shí)性、合規性，促進(jìn)基礎教育健康有序發(fā)展，解決“對不對”的問(wèn)題。隨著(zhù)我國基礎教育經(jīng)濟活動(dòng)日趨復雜，審計的監督職能既是加強基礎教育系統內部管理的需要，也是基礎教育本身存在和發(fā)展的基礎。2.評價(jià)職能是支撐通過(guò)客觀(guān)評價(jià)中小學(xué)校財務(wù)管理、教育專(zhuān)項資金使用、內部控制的健全性及教育教學(xué)管理的安全性，提升基礎教育經(jīng)費使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性，解決“好不好”問(wèn)題。內部審計向教育部門(mén)和學(xué)校管理者提供財務(wù)管理和資產(chǎn)運行狀況，真實(shí)、客觀(guān)的審計評價(jià)，為學(xué)校優(yōu)化管理，及時(shí)、有效進(jìn)行決策提供了依據。3.建議職能是升華利用教育內部審計資源和信息，為教育部門(mén)和中小學(xué)校教育教學(xué)、財務(wù)管理活動(dòng)，提供管理建議和支撐服務(wù)，解決“怎么好”問(wèn)題。內部審計針對發(fā)現的問(wèn)題，及時(shí)提出管理和咨詢(xún)建議，幫助被審單位健全機制、提升管理水平、防范風(fēng)險，實(shí)現教育事業(yè)目標。

三、影響基礎教育內部審計職能發(fā)揮的障礙

（一）機構獨立性不強，審計職能發(fā)揮受限

我國《教育系統內部審計工作規定》中明確：“教育行政部門(mén)和單位應設置獨立的內部審計機構，配備審計人員，開(kāi)展內部審計工作?！惫P者通過(guò)調研C市教育行政部門(mén)發(fā)現：該市教育行政部門(mén)存在未配備獨立內部審計機構和內部審計人員情況（見(jiàn)表1 ）?；A教育未設立獨立的內部審計部門(mén)、或內部審計部門(mén)與財務(wù)部門(mén)、政策法規等部門(mén)合署辦公，將會(huì )削弱內部審計的權威性，同時(shí)大大降低內部審計的職能發(fā)揮。

（二）人員和知識結構單一，審計業(yè)務(wù)能力較弱

基礎教育內部審計工作內容比較廣泛，需要多方面知識的復合型人才，包括具備財務(wù)、審計、工程建設、政策與法規、教育管理、信息技術(shù)等方面知識。目前，基礎教育內部審計工作主要由學(xué)校的財務(wù)人員兼職承擔，在人員配備、知識儲備方面，顯得較為單一和薄弱。以C市市本級教育行政部門(mén)為例，兼職內部審計人員均為中小學(xué)會(huì )計人員，其綜合專(zhuān)業(yè)知識、審計業(yè)務(wù)能力與素質(zhì)均有待提升（見(jiàn)圖2 ）。圖2C市教育行政部門(mén)內審計人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)構成情況據調研，大部分中小學(xué)校一線(xiàn)會(huì )計人員，缺乏內部審計所需的其他專(zhuān)業(yè)知識。這種人員和知識結構單一、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高，現代審計意識不強的狀況，使得基礎教育內部審計團隊建設出現“乏力”狀態(tài)，不利于審計工作后續發(fā)展。

（三）思維與方式傳統，審計深度與廣度不大

教育內部審計主要包含財務(wù)收支審計、經(jīng)濟責任審計、教育經(jīng)費專(zhuān)項審計、基本建設財務(wù)決算審計等。目前基礎教育內部審計使用的是傳統的財務(wù)審計方法，重點(diǎn)是針對教育經(jīng)費收支、財產(chǎn)物資管理的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行審計監督，注重查錯糾弊，更多的是強調監督職能。隨著(zhù)經(jīng)濟責任審計、內部控制審計、專(zhuān)項審計、績(jì)效審計的深入開(kāi)展，基礎教育內部審計覆蓋范圍更加深入，往往需要涉及教育教學(xué)管理的業(yè)務(wù)流程中去，單純以“財務(wù)收支審計”為主的思維，已不適應基礎教育審計發(fā)展的需要。

（四）信息化水平不高，審計內涵發(fā)展受阻

隨著(zhù)學(xué)校教學(xué)、科研、財務(wù)等內部管理的逐步規范，特別是在“智慧校園”建設背景下，信息技術(shù)廣泛應用于教育教學(xué)和財務(wù)管理等各個(gè)方面。部分市級財政、教育行政部門(mén)通過(guò)構建區域基礎教育財務(wù)數據平臺，實(shí)現中小學(xué)校財務(wù)集中核算與管理。相比較而言，基礎教育內部審計的信息化建設滯后，目前僅能夠通過(guò)計算機進(jìn)行簡(jiǎn)單的文字、表格數據處理，既無(wú)專(zhuān)用的內部審計軟件、也未建立基礎教育內部審計信息共享平臺，無(wú)法實(shí)現內部審計過(guò)程中的財務(wù)數據收集與篩檢、內部控制測試、績(jì)效建模評價(jià)等功能，僅憑內審工作人員的手工收集、復核數據、測試與分析，審計工作效率、效果難以提升。

四、提升基礎教育內部審計職能的路徑

（一）提升獨立性，保障內部審計職能發(fā)揮

現代審計之父――勞倫斯?索耶提出“對有效的內部審計來(lái)說(shuō)，獨立性是必不可少的。這種獨立性主要是通過(guò)審計組織的地位和客觀(guān)性得到的?！彪S著(zhù)內部審計的發(fā)展，這種獨立性包含：機構獨立、經(jīng)費獨立、人員獨立和工作獨立。（1 ）機構獨立?；A教育行政部門(mén)和有條件的學(xué)校應設置獨立的內部審計機構，保障審計工作獨立性，使審計的職責、權力和范圍有法可依，減少外界因素對審計部門(mén)的不利影響。（2 ）人員獨立。一方面，增加審計人員編制，為教育內部審計部門(mén)配備專(zhuān)（兼）職工作人員，審計人員的調動(dòng)、考核等應由單位最高管理層討論決定；另一方面，部分審計項目聘請和借用外部專(zhuān)業(yè)審計力量，完成審計工作。（3 ）經(jīng)費獨立。教育內部審計部門(mén)開(kāi)展審計工作、審計人員培訓經(jīng)費等，應納入年度預算并予以保障。（4 ）工作獨立。教育內部審計人員能夠依據審計計劃，依法獨立開(kāi)展審計工作，不受其他干涉，做出公正、客觀(guān)的審計評價(jià)，并出具審計報告和審計意見(jiàn)。

（二）優(yōu)化人員結構，提升內部審計隊伍素質(zhì)

隨著(zhù)基礎教育內部審計范圍擴大，審計職能的轉變，內部審計人員需要掌握多種專(zhuān)業(yè)知識，才能勝任審計工作。采取如下措施：（1 ）招聘其他專(zhuān)業(yè)人才（如計算機軟件、工程造價(jià)、教育教學(xué)管理等專(zhuān)業(yè)）充實(shí)內部審計隊伍，破除目前單一“財務(wù)會(huì )計”的人員結構。（2 ）選拔優(yōu)秀教育教學(xué)管理人員，在內部審計部門(mén)進(jìn)行掛職鍛煉，一方面充實(shí)內審人員在教育管理知識方面的欠缺，另一方面也讓掛職管理人員熟悉并掌握教育財務(wù)和審計管理知識，提升綜合管理能力。（3 ）制定基礎教育內部專(zhuān)（兼）職審計人員崗位職責，明確內部審計人需要完成的工作內容以及應當承擔的責任范圍。擇優(yōu)聘用和考核內部審計人員，對于考核優(yōu)秀的人員進(jìn)行獎勵和晉升；對于無(wú)法履行崗位職責的，不得（或終止）聘用。（4 ）制定崗位培訓計劃，采用面授和網(wǎng)絡(luò )教學(xué)方式，有計劃、有目的充實(shí)內部審計人員在教育管理、法律法規、內部控制、基本建設、信息技術(shù)、人際溝通與交流等方面的綜合知識培訓，提升審計人員素質(zhì)。

（三）強化工作機制，提升審計質(zhì)量

在確?；A教育內部審計獨立性和權威性的同時(shí)，需強化審計工作機制建設，提升審計質(zhì)量。（1 ）完善制度。借鑒國家審計制度，從基礎教育實(shí)際出發(fā)，補充修訂基礎教育的《內部審計制度匯編》《內部審計整改制度》《內部審計工作規范與工作手冊》《經(jīng)濟責任審計操作指南》等，規范指導基礎教育內部審計工作。（2 ）規范流程。逐步建立統一的基礎教育內部審計規范化流程，設計流程作業(yè)模板與操作程序，保證全面覆蓋審計內容與關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)，降低審計風(fēng)險，提升審計工作質(zhì)量，同時(shí)，為后期開(kāi)展內部審計信息化建設做好準備。（3 ）加大審計結果運用。審計結果運用包括通報審計結果、制定整改方案、根據審計建議改善管理等，教育內部審計部門(mén)應跟蹤檢查內部審計問(wèn)題的整改情況，對于整改不力的學(xué)校，進(jìn)行深入分析，幫助、督促和強制整改到位；建立審計成果和信息共享，與組織、人事、財務(wù)、紀檢等部門(mén)協(xié)調聯(lián)動(dòng)，強化考核與管理。

（四）創(chuàng )新工作思路，向管理審計轉型

（1 ）在審計方向上，以“內部控制審計”為抓手，開(kāi)展基礎教育內部審計工作。行政事業(yè)單位內部控制建設是規范管理、抑制風(fēng)險和防腐倡廉的重要舉措。目前，基礎教育的內部控制審計仍處于起步階段。以C市教育行政部門(mén)為例，對內部控制審計僅限于審查財務(wù)收支、翻閱會(huì )議紀要、規章制度、詢(xún)問(wèn)個(gè)別管理人員，從審計方式方法、審計流程、審計效果來(lái)看，都不盡如人意?；A教育審計部門(mén)應以財政部年度內部控制評價(jià)（單位自評價(jià)）為基礎，整合進(jìn)內部控制審計業(yè)務(wù)中，并逐步引領(lǐng)“財務(wù)收支審計”“經(jīng)濟責任審計”，形成基礎教育內部控制建設與評價(jià)體系，發(fā)揮審計建議服務(wù)職能，夯實(shí)中小學(xué)校內部控制建設，防范教育風(fēng)險（見(jiàn)圖3 ）。（2 ）在審計內容上，隨著(zhù)政府會(huì )計改革，中小學(xué)校實(shí)行“雙分錄、雙基礎、雙報告”財務(wù)核算，財務(wù)管理引入了“權責發(fā)生制”“成本”概念。面對變化，基礎教育內部審計順應會(huì )計改革，調整審計內容。強化對中小學(xué)校資產(chǎn)審計，重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)的采購、使用、折舊計提、處置等，摸清學(xué)?！凹业住?，確保國有資產(chǎn)信息真實(shí)、有效。在資產(chǎn)審計的同時(shí)，應強調對資產(chǎn)配置、使用效益與效率，進(jìn)行審計數據分析、提出合理化建議，提升被審計學(xué)校資產(chǎn)管理水平。研究開(kāi)展績(jì)效審計，對教育經(jīng)費支出的經(jīng)濟性、效率性和效果性進(jìn)行審計分析，逐步探索構建基礎教育績(jì)效評價(jià)標準，在同類(lèi)別學(xué)校之間進(jìn)行橫向或縱向比較。通過(guò)對標，審計人員提出改進(jìn)建議和優(yōu)化措施，幫助被審計學(xué)校提升財務(wù)和業(yè)務(wù)管理水平。（3 ）在審計方法上，采用“點(diǎn)、線(xiàn)、面”開(kāi)展基礎教育內部審計。在使用常規財務(wù)收支審計方式方法外，通過(guò)對資金收支行為的審計，延伸至關(guān)注整個(gè)業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵點(diǎn)，及時(shí)分析財務(wù)與業(yè)務(wù)管理上存在的缺陷和風(fēng)險，提出針對性管理建議。內部審計應從單筆經(jīng)濟業(yè)務(wù)“點(diǎn)”開(kāi)始，關(guān)注業(yè)務(wù)流程這條“線(xiàn)”，最后才能抓住“業(yè)務(wù)與財務(wù)管理”（面）。以審計調研中等職業(yè)學(xué)校實(shí)訓耗材廢品收入為例：通過(guò)1 筆“廢品收入”金額入賬（點(diǎn)），延伸到學(xué)?！皩?shí)訓耗材的預算、采購、管理、使用、廢品處置”等環(huán)節（線(xiàn)）：審核耗材預算的編制的科學(xué)性、采購方式規范性、耗材的出入庫管理情況、廢品處置及收入核算。最后歸結至學(xué)校的預算管理、采購管理、資產(chǎn)管理等內部控制制度設計與執行的有效性（面）。審計人員針對制度缺失、制度執行薄弱環(huán)節，提出整改意見(jiàn)和管理建議，切實(shí)提升學(xué)校實(shí)訓耗材管理和財務(wù)管理水平?！包c(diǎn)、線(xiàn)、面”的審計方法將有利于拓展審計人員視野，從緊盯單個(gè)財務(wù)數據向數據背后的管理內涵延伸，做到發(fā)現問(wèn)題、分析問(wèn)題、提供解決問(wèn)題的建議。（4 ）探索“內部審計關(guān)口”前移，從事后審計監督向事前、事中審計監督轉變，將基礎教育內部審計的事后監督、評價(jià)職能，延伸到事前、事中管控與建議。以“部門(mén)預算審計”為例，目前基礎教育內部審計部門(mén)往往是在年度結束后，針對學(xué)校上一個(gè)（或幾個(gè)）年度預算情況進(jìn)行審計，基本采用預算收入完成率、支進(jìn)度百分比、結余資金占比等指標進(jìn)行評價(jià)，遠遠無(wú)法滿(mǎn)足“提高預算科學(xué)性和財政資金透明度、預防腐敗、提高教育資金使用績(jì)效”的預算審計目的。部門(mén)預算審計關(guān)口前移，即從“預算執行完畢后”前移至“預算編制、預算執行”關(guān)口：首先，審計人員應全面了解基礎教育（或學(xué)校）發(fā)展規劃及年度重點(diǎn)工作，熟悉預算編制的組織和流程、以前年度預算編制及執行情況等；其次，通過(guò)關(guān)注預算編制的關(guān)鍵控制點(diǎn)（收入是否全面、教育重點(diǎn)工作的保障、重大項目的論證、績(jì)效目標申報與評價(jià)），來(lái)參與基礎教育預算編制過(guò)程，控制預算編制風(fēng)險，提升預算編制質(zhì)量；再次，分析以前年度預算編制和預算執行的不足，提出指導建議和意見(jiàn)，保障預算編制的科學(xué)性；最后，年度中跟蹤獲取月度、季度預算執行情況，及時(shí)分析執行數據偏離預算的原因，并提出審計建議，保證預算目標完成?！皟炔繉徲嬯P(guān)口”的前移，將有利于發(fā)揮優(yōu)化管理、防范風(fēng)險的內審作用。

（五）加快信息化建設，為審計工作提供技術(shù)保障

隨著(zhù)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，會(huì )計信息化發(fā)展經(jīng)歷了單項會(huì )計核算、全面會(huì )計核算與業(yè)財融合的財務(wù)管理與決策支持，毫無(wú)疑問(wèn)，目前依靠傳統手工處理的內部審計，已經(jīng)不能適應新時(shí)期審計工作的需要，應加快內部審計信息化建設。（1 ）開(kāi)發(fā)基礎教育內部審計作業(yè)軟件。根據中小學(xué)財務(wù)核算情況，定制開(kāi)發(fā)基礎教育內部審計軟件來(lái)輔助審計工作：模擬傳統手工的審計流程，通過(guò)軟件訪(fǎng)問(wèn)和獲取財務(wù)數據庫，具備查詢(xún)、整理和分析財務(wù)數據功能，滿(mǎn)足審計人員對數據分析需要；同時(shí)具備審計統計分析、審計底稿與報告生成等審計管理功能?；A教育內部審計軟件開(kāi)發(fā)與使用，將節約現場(chǎng)審計作業(yè)時(shí)間、提高審計工作質(zhì)量。（2 ）考慮構建區域性基礎教育審計信息化平臺。由于中、小學(xué)校管理模式、財務(wù)核算、財務(wù)信息報告基本統一，特別是部分城市已實(shí)行了財務(wù)集中核算，基礎教育內部審計可以在實(shí)現上述“單機作業(yè)審計”的基礎上發(fā)展“網(wǎng)絡(luò )化審計”，構建區域性基礎教育審計信息化平臺。通過(guò)構建區域性基礎教育審計信息化平臺，將審計資源平臺與中小學(xué)財務(wù)集中核算平臺、資產(chǎn)管理平臺、學(xué)校財務(wù)管理系統、學(xué)生管理系統、教務(wù)系統、科研系統等對接，打通信息流，實(shí)現信息共享、遠程監控、數據采集與挖掘、對比分析、自動(dòng)預警、審計決策分析支持等功能，使得審計決策過(guò)程更加智能，為內部審計職能發(fā)揮提供技術(shù)支撐。結語(yǔ)審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。隨著(zhù)我國治理體系和治理能力現代化的推進(jìn)，基礎教育內部審計應緊跟新時(shí)代要求，通過(guò)強化內審部門(mén)獨立性、優(yōu)化內審人員結構與素質(zhì)，利用信息化技術(shù)手段提升審計工作質(zhì)量，積極創(chuàng )新基礎教育內部審計工作思路，向管理型內部審計轉型，不斷提升教育內部審計職能。

[1]李俊修，沈國強.教育審計工作手冊[M].上海：上海社會(huì )科學(xué)院出版社，2009.