日本教育財政策對我國的啟示

日本國土狹小，人口比重相當于國土面積比重的10倍，自然資源特別是作為重要工業(yè)原料的礦產(chǎn)、石油等資源十分匱乏。所以，重視教育、重視提高人口素質(zhì)就成為日本的傳統。

一、日本的教育財政政策

（一）日本的教育財政體制

日本的中央政府和地方政府之間縱向的財政不平衡狀況十分明顯。中央政府每年征收全國財政收入三分之二左右，而它的直接支出僅為全國財政支出的三分之一左右。中央財政收入的一半左右用于向地方政府的轉移支付。國家對地方公共團體財政撥款主要是根據日本實(shí)施的地方交付稅、國庫支付金制度和地方讓與稅。日本沒(méi)有獨立征收教育稅的傳統，教育財政從屬于一般財政制度，教育經(jīng)費只是從一般財政中劃撥，沒(méi)有獨立的教育財政制度。教育行政部門(mén)只是對財政所分配的教育經(jīng)費進(jìn)行管理。中央政府的教育支出主要用于國立學(xué)校的設置與管理所需要的費用，給都道府縣、市町村以及學(xué)校法人的教育經(jīng)費補貼、獎學(xué)金和教育貸款等費用。地方政府的教育支出主要用于地方上的公立大中小學(xué)、幼兒園和公共教育設施的設置，管理所需要的費用以及對地方各公立學(xué)校教職員工的工資津貼等進(jìn)行補助。都道府縣主要負責都道府縣里教育機構及教育事業(yè)的管理經(jīng)營(yíng)費、市町村立中小學(xué)和定時(shí)制高中教職員的工資以及市町村教育事業(yè)的補助金，市町村主要負責市町村立中小學(xué)的管理經(jīng)營(yíng)費和各種市町村教育設施的管理經(jīng)營(yíng)費。

為確保教育投入，日本制定和頒布了專(zhuān)門(mén)的教育財政投入法規。這些法規對教育機構的設置和管理，對稅收、免稅和教育投入的核撥乃至校舍和土地的使用等都有規定，因此日本教育經(jīng)費投入的管理，從宏觀(guān)到微觀(guān)，一般都有法可依。比如日本在1893年制定的《實(shí)業(yè)教育國庫補助法》，后來(lái)又制定了《公立學(xué)校教職員加薪國庫補助法》、《青年學(xué)校教育費國庫補助法》、《關(guān)于國立、公立義務(wù)教育各學(xué)校教職員薪金的特別措施法》，以及二戰后頒布的《教育基本法》、《學(xué)校教育法》、《義務(wù)教育費國庫負擔法》、《財政法》、《地方財政法》、《地方交納稅法》、《市町村學(xué)校職員工資負擔法》、《公立高級中學(xué)危險建筑物改建促進(jìn)臨時(shí)措施法》等。

（二）日本中小學(xué)教育經(jīng)費的籌措

1、小學(xué)和初中。日本憲法規定：所有國民須承擔保證使其子女接受教育的義務(wù)，國家和公共團體設置義務(wù)教育場(chǎng)所：義務(wù)教育不收費，且教材、午餐、醫療保險也免費供應。義務(wù)教育經(jīng)費由中央和地方共同負擔。中央負擔各類(lèi)義務(wù)教育學(xué)校及養護學(xué)校教職員工資的1／2（各類(lèi)義務(wù)教育學(xué)校校舍建設的1／2—2／3，各類(lèi)義務(wù)教育學(xué)校教材和教具的1／2，并負責全部各類(lèi)義務(wù)教育的書(shū)費，入學(xué)財政援助的1／2;中等職業(yè)教育設施和設備的1／3:發(fā)展邊遠地區教育的1／24振興社會(huì )教育和體育的1／2。都道府縣負擔各類(lèi)義務(wù)教育學(xué)校及養護學(xué)校教職員工資的1／2。市町村負擔各類(lèi)義務(wù)教育學(xué)校校舍建設的1／3—1／2。另外，對于中央所負擔的各類(lèi)義務(wù)教育學(xué)校的教材和教具、入學(xué)財政援助、中等職業(yè)教育的設施和設備、發(fā)展邊遠地區教育、振興社會(huì )教育和體育經(jīng)費的其余部分由都道府縣和市町村共同負擔。

2.高中。日本的高中和相當于高中的職業(yè)教育屬于非義務(wù)教育，2000年，日本高中的入學(xué)率達到96％左右，實(shí)際已成為準義務(wù)教育。日本的高中分為全日制、定時(shí)制、函授制三種，其中絕大多數是全日制學(xué)校。從設置上看，分為國立、公立、私立三種。國立高中由中央政府直接開(kāi)辦，經(jīng)費來(lái)自中央政府，公立高中由地方政府都道府縣開(kāi)辦，其經(jīng)費主要由都道府縣負責（私立學(xué)校由學(xué)校法人設立。

（三）日本高等教育經(jīng)費的籌措

日本的高等院校也分為國立，公立和私立，數量上以私立大學(xué)為主導，質(zhì)量上以國立大學(xué)為主導。大學(xué)包括學(xué)部和大學(xué)院。學(xué)部階段的學(xué)習相當于我國本科階段的學(xué)習：大學(xué)院即研究生院，設有碩士課程和博士課程。根據日本《學(xué)校教育法》對教育經(jīng)費來(lái)源的基本規定，國立高等院校的經(jīng)費由國家負擔，以租稅為主要來(lái)源，另外還有學(xué)費、入學(xué)金、審查費和醫院收入等學(xué)校自籌資金，公立高等院校的經(jīng)費由地方政府負擔，國家通過(guò)地方自治體會(huì )計制度向公立高等院校支付一定的補助金。私立高等院校的經(jīng)費由學(xué)校法人負擔，以學(xué)費為主要來(lái)源，并接受?chē)医o予的經(jīng)常費用補助金。

1.政府撥款。在日本的現代高等教育發(fā)展過(guò)程中，中央政府從開(kāi)始就介入高等教育的發(fā)展，這是日本高等教育的一個(gè)重要特點(diǎn)。根據1964年恢復的現行國立學(xué)校特別會(huì )計制度，國家以財政稅收支付國立高等院校經(jīng)費。原則上，國立高等學(xué)校的收入不能留在學(xué)校內部，應與政府財政撥款合并，共同納入國家預算中，進(jìn)行統一管理、分配，由于地區之間經(jīng)濟發(fā)展水平不同，必然導致公立高等院校之間的教育條件和教育機會(huì )不均等，國家給予公立高等院校適當的補助和采取地方交付金制度就成為必然?；诳茖W(xué)研究對促進(jìn)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，日本政府支持高等教育主要是向日本大學(xué)提供科研經(jīng)費。20世紀90年代初，文部省對大學(xué)研究經(jīng)費進(jìn)行了結構性的調整，在原有國立大學(xué)經(jīng)費的基礎上，增加了對科研成果非常突出的院校和研究者提供的特殊經(jīng)費，以增強競爭意識。政府對私立學(xué)校的補助是從二戰后開(kāi)始的，二戰后，日本政府認識到吸引民間資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域可以幫助解決人力資源匱乏和財政資金緊張的困難，于是大力發(fā)展私立學(xué)校，1975年7月日本頒布并實(shí)施了《私立學(xué)校振興助成法》，在法律上進(jìn)一步確定了國家援助私立學(xué)校的責任，使政府向私立高等院校支付補助金有了法律保障。

2.學(xué)費。隨著(zhù)日本高等教育大眾化，政府對高等教育的資助相對來(lái)說(shuō)已不能滿(mǎn)足所有人的需要。高等教育準公共產(chǎn)品的特性，決定了在政府通過(guò)財政給予補貼的同時(shí)，學(xué)生有責任承擔一部分教育經(jīng)費。在日本，國立、公立大學(xué)學(xué)生的學(xué)費負擔相對于私立大學(xué)學(xué)生來(lái)說(shuō)較輕，私立大學(xué)學(xué)費一般是國立大學(xué)的2至3倍。

3.貸學(xué)金。日本的貸學(xué)金資助政策實(shí)行的比較早，而且有自己的特色。日本政府認為，大學(xué)生無(wú)經(jīng)濟條件完成學(xué)業(yè)的情況是暫時(shí)的，政府可以通過(guò)借貸方式給予幫助，等大學(xué)生畢業(yè)后，用自己取得的收入逐漸返還貸學(xué)金。這樣，讓學(xué)生承擔一部分高等教育成本，可以減輕政府的負擔，且歸還的貸學(xué)金還可以用來(lái)資助更多的在校貧困學(xué)生，有利于政府在不增加投入的條件下迅速擴大資助規模。在日本貸學(xué)金的管理過(guò)程中，日本育英會(huì )所起的作用十分明顯。日本頒布的《日本育英會(huì )法》和《日本育英會(huì )法施行令》對育英會(huì )的資助目標、組織編制、資金來(lái)源、發(fā)放辦法及回收機制等做出了明確規定。育英會(huì )的獎貸學(xué)金最早來(lái)自民間機構，二戰后，私人捐贈已無(wú)法滿(mǎn)足對貸學(xué)金的需求增加，政府提供的資助資金成為貸學(xué)金的主要來(lái)源。70年代，全球性經(jīng)濟危機對日本經(jīng)濟增長(cháng)的遏制，使政府財政陷入危機，日本政府將擴張性的財政政策轉向以嚴格控制財政支出為重點(diǎn)的緊縮型財政政策，日本政府把貸學(xué)金由無(wú)息改為有息和無(wú)息并存，并形成了貸學(xué)金最終來(lái)源，即政府撥款，育英會(huì )向大藏省管理的財務(wù)投資與信貸基金借款、民間學(xué)生資助機構以及從受貸者處回收的償貸款。

除了以上述資金來(lái)源外，日本高等教育經(jīng)費還有部分來(lái)源于社會(huì )服務(wù)費、大學(xué)醫院收入和不動(dòng)產(chǎn)租用費等，私立高等院校還有一些其他類(lèi)型的收益性事業(yè)收入。

二、日本教育財政政策對我國的啟示

（一）加強教育立法，完善教育財政法規。我國自1985年起先后頒布了一系列的教育法律、法規，如《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國教育法》等，但這些法規只做了“質(zhì)”的要求，而忽略了“量”的標準，只規定各級政府的共同責任，沒(méi)有對各級政府教育經(jīng)費的具體分擔責任做出明確具體的規定，缺乏足夠有效的監督制約機制，實(shí)施過(guò)程中隨意性較大。修訂現行法規中相關(guān)教育財政的條款，盡早制定《教育投入法》，以完善我國的教育財政法規體系，使教育經(jīng)費的籌集、負擔、分配和使用都有法可依，責任明確，從而推進(jìn)教育財政決策的民主化、法制化。

（二）積極扶持民辦高校發(fā)展，緩解教育經(jīng)費不足的矛盾。我國高等教育發(fā)展遇到的最大障礙就是國家財力不足，從而影響到財政對高等教育的扶持力度。高等教育的外溢性，決定了政府必須積極干預高等教育發(fā)展。在我國目前財政狀況下，政府大力支持民辦高校發(fā)展，充分發(fā)揮私人提供公共產(chǎn)品的效率優(yōu)勢，可以彌補國家對高等教育投入的不足，使公立高校更多地承擔起維護高等教育公平和培養社會(huì )精英的職責，私立高校更多地承擔起擴充高等教育數量的職責，更好地促進(jìn)高等教育效率與公平的協(xié)調發(fā)展。

（三）調整高等教育支出結構，積極增加高等學(xué)?？蒲型度?。高校以共享有的人才優(yōu)勢使其在科學(xué)研究尤其是基礎科研方面具有不可替代的作用，積極增加高?？蒲薪?jīng)費投入，使高?？茖W(xué)研究工作有長(cháng)期穩定的財政支持，可以在很大程度上保證高?？蒲泄ぷ鞯某掷m發(fā)展，發(fā)揮高?？蒲袃?yōu)勢，促進(jìn)高?？蒲信c社會(huì )需求結合，在增加高校經(jīng)費來(lái)源的同時(shí)，推動(dòng)全社會(huì )的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步。

（四）設立獨立于政府之外的專(zhuān)門(mén)從事助學(xué)貸款管理事務(wù)的組織，確保助學(xué)貸款政策順利實(shí)施。我國目前管理貸學(xué)金的部門(mén)比較多，卻難以形成有效合力。教育部是管理貸學(xué)金政策的主管部門(mén)，但他們對這方面的政策研究并不多；中國人民銀行雖然也是貸學(xué)金的一個(gè)管理部門(mén)，但它關(guān)心的重點(diǎn)只是如何減少銀行貸出資金的風(fēng)險，難以作出比較全面的有效決策，1998年提出成立的全國貸學(xué)金管理中心，也只是一個(gè)虛名。參照日本育英會(huì )，設置一個(gè)獨立于政府部門(mén)之外的組織，在接受政府撥款后以法律和經(jīng)濟手段按照市場(chǎng)的運作方式來(lái)管理資金，提高助學(xué)貸款運營(yíng)的有效性，不失為當前的一個(gè)有益選擇。