淺談對于高速公路BOT項目管理的程序及應用

論文關(guān)鍵詞：高速公路BOT程序應用

論文摘要：高速公路在我國國民經(jīng)濟發(fā)展中起著(zhù)越來(lái)越重要的作用。近年來(lái)，隨著(zhù)公路項目建設高潮期的到來(lái)，同時(shí)由于我國現階段基礎設施建設的資金相對緊張。目前，我國政府對公路的投資主要有三個(gè)來(lái)源:一是來(lái)源于各級財政投資，即各級政府財政的預算資金;第二個(gè)來(lái)源是利用交通規費和由車(chē)輛購置費等財政專(zhuān)項資金所形成的公路建設資金，在稅費改革以后將進(jìn)一步減少;第三是利用國債資金。但據初步測算，按目前形勢，這三部分資金來(lái)源全部加在一起，也不能滿(mǎn)足我國公路建設資金需求。采取BOT項目管理模式解決了建設資金嚴重不足的問(wèn)題，加快了高速公路的建設進(jìn)程。

BOT是英文Build Operate Transfer(建設—經(jīng)營(yíng)一移交)的縮寫(xiě)，指政府(通過(guò)契約)授予企業(yè)(包括外資企業(yè))以一定期限的特許專(zhuān)營(yíng)權，許可其融資建設和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎設施，并準許其向用戶(hù)收取費用或出售商品以清償貸款、回收投資并賺取利潤，特許權期限屆滿(mǎn)時(shí)，該基礎設施無(wú)償移交給政府。BOT項目的運作程序主要包括：確定項目方案階段、項目立項階段、招標準備階段、資格預審階段、準備投標文件階段、評標階段、談判階段、融資和審批階段、實(shí)施階段（包括設計、建設、運營(yíng)和移交）。

1. 確定項目方案這一階段的主要目標是研究并提出項目建設的必要性、確定項目需要達到的目標。與傳統的政府項目不同，BOT項目在這一階段的主要目標是確定項目建設的必要性，并進(jìn)一步研究確定設計規模和項目需要實(shí)現的目標，而不需要確定項目采用的技術(shù)、項目投資額或者投資收益水平。因此，在招標文件中不需要詳細規定項目的技術(shù)方案和實(shí)施方案，只需要勾畫(huà)出項目在規模、技術(shù)、經(jīng)濟等方面的輪廓，鼓勵投標人在項目構想和設計方面提出新的觀(guān)點(diǎn)，發(fā)揮他們各自的技術(shù)和經(jīng)驗優(yōu)勢，從而有利于政府從各投標方案中選擇一個(gè)最佳方案作為實(shí)施方案。當然，一般情況下，為做到心中有數，政府聘請咨詢(xún)公司或者設計院進(jìn)行預可行性研究，提出項目技術(shù)要求并進(jìn)行實(shí)施方案比較，也是十分必要的。 項目是否具備合理的投資收益，或者說(shuō)，政府是否準備允許投資人獲得合理的投資回報，是在這一階段必須確定的原則性問(wèn)題之一。只有允許投資人獲得合理的回報，項目采用BOT方式才可能取得成功。不可能盈利的項目，只能由政府或者公共機構進(jìn)行投資建設，除非政府能夠采取財政補貼等方式保證項目投資人獲得合理的回報。2．立項立項，是指計劃管理部門(mén)對《項目建議書(shū)》或《預可行性研究報告》以文件形式進(jìn)行同意建設的批復。BOT項目在發(fā)布招標文件之前，按照國家的基本建設程序完成項目立項是非常必要的。已經(jīng)立項的項目可以降低招標后的項目審批風(fēng)險，提高投標人參與項目的積極性。相對目前說(shuō)，外資BOT項目需要得到國家計委的批復，內資BOT項目可以由地方政府批復。在前期準備工作不足的情況下，計劃管理部門(mén)也可不批復《項目建議書(shū)》或《預可行性研究報告》，而是批復進(jìn)行同意項目融資招標，這種批復也可作為招標的依據。3．招標準備項目立項工作完成后，即可著(zhù)手準備招標工作，主要內容有：第一步，成立招標委員會(huì )和招標辦公室。從已有的BOT項目來(lái)看，成立招標委員會(huì )和招標辦公室，對于落實(shí)項目基本條件、加快招標進(jìn)度和提高工作效率，具有十分重要的意義。招標委員會(huì )一般由政府主管領(lǐng)導擔任主任，計劃、財政、稅務(wù)、土地、價(jià)格等主管部門(mén)的主要負責人作為委員會(huì )的成員。

第二步，聘請中介機構，包括專(zhuān)業(yè)的投融資咨詢(xún)公司、律師事務(wù)所和設計院。由于BOT項目完全按照國際慣例進(jìn)行運作，要求政府和投資人在簽訂合同前，對于項目的經(jīng)濟、技術(shù)、法律等方面的問(wèn)題，做出細致、完整、嚴密的規定，否則，即使是一個(gè)看似微小的疏忽，也可能帶來(lái)不利的后果，輕者致使項目失去公平，使政府處于不利地位，重者將導致招標失敗、項目流產(chǎn)，甚至使政府和國家遭受?chē)乐氐慕?jīng)濟損失。

第三步，進(jìn)行項目技術(shù)問(wèn)題研究，明確技術(shù)要求。由于項目最終將移交給政府，而且項目多是為大眾提高公共服務(wù)的基礎設施，因此，必須在規劃條件、技術(shù)標準、工藝和設備水平、環(huán)境保護等方面提出明確的要求。

第四步，準備資格預審文件，制定資格預審標準。資格預審是招標工作中一個(gè)很重要的環(huán)節，尤其是對于前期工作周期長(cháng)、情況復雜的BOT項目。在正式投標前進(jìn)行資格預審，選定少數幾家競爭力較強的投標人，邀請他們前來(lái)參加投標，能減少招標工作量，提高招標質(zhì)量。 第五步，設計項目結構，落實(shí)項目條件。不同地方的政府及其職能部門(mén)，在管理程序上不盡相同；不同類(lèi)型的項目具有不同的特點(diǎn)和各種不同的要求。因此，應該針對項目本身的特點(diǎn)，結合政府在本項目上制訂的目標，設計合理的項目結構，并根據項目結構，逐項落實(shí)項目的各種條件。一個(gè)在BOT方面具有豐富經(jīng)驗的咨詢(xún)公司，能夠幫助政府設計和制訂合理的項目結構，并幫助政府有計劃地、系統地落實(shí)各項條件，為確保招標成功打下堅實(shí)的基礎。第六步，準備招標文件、特許權協(xié)議、制定評標標準。在確定項目結構后、初步落實(shí)項目基本條件后，即可開(kāi)始編制招標文件，制訂特許權協(xié)議。在招標文件中，必須詳細說(shuō)明政府在技術(shù)、經(jīng)濟、法律等方面的要求，讓投標人盡可能充分和準確地領(lǐng)會(huì )政府的意圖。應該把投標人必須遵守的強制性的要求和可由投標人建議的可協(xié)商的要求區分開(kāi)來(lái)。在特許權協(xié)議中，應規定項目涉及的主要事項，明確政府提供的各種支持條件或者承諾。

4．資格預審邀請對項目有興趣的公司參加資格預審，如果是公開(kāi)招標則應該在媒體上刊登招標公告。參加資格預審的公司應提交資格申請文件，包括技術(shù)力量、工程經(jīng)驗、財務(wù)狀況、履約記錄等方面的資料。招標委員會(huì )應該組織資格預審專(zhuān)家組，對這些文件進(jìn)行比較分析，擬定一個(gè)數量不多和參加最終投標的備選名單，并在項目條件基本落實(shí)和招標文件基本準備就緒之后，發(fā)出資格預審結果通知，同時(shí)向通過(guò)資格預審的投標人發(fā)出投標邀請書(shū)。5．準備投標書(shū)在獲得招標委員會(huì )的書(shū)面邀請后，通過(guò)資格預審的投標者，如果決定繼續投標，則應按照招標文件的要求，提出詳細的建議書(shū)（即投標書(shū)）。

6．評標與決標投標截至后，招標委員會(huì )將組建評標委員會(huì )，按照招標文件中規定的評標標準對投標人提交的標書(shū)進(jìn)行評審。評標標準必須在招標文件中做出明確陳述。評標方法的選擇將顯著(zhù)地影響到最終的評標結果，因此，一般情況下，招標文件中規定的評標標準不允許更改。7．合同談判決標后，招標委員會(huì )應邀請中標者與政府進(jìn)行合同談判。BOT項目的合同談判時(shí)間較長(cháng)，而且非常復雜，因為項目牽涉到一系列合同以及相關(guān)條件，談判的結果要使中標人能為項目籌集資金，并保證政府把項目交給最合適的投標人。在特許權協(xié)議簽訂之前，政府和中標人都必須準備花費大量的時(shí)間和精力進(jìn)行談判和修改合同。如果政府與排名第一的中標候選人者不能達成協(xié)議，政府可能會(huì )轉而與排名第二的中標候選人進(jìn)行談判，以此類(lèi)推。中標人是否能夠順利地簽訂上述相關(guān)合同，取決于其與政府商定的合同條款。因此，從中標人的角度來(lái)看，政府應提供項目所需的一攬子基本的保障體系，政府則希望盡可能地減少這種保障。8．融資與審批談判結束且草簽特許權協(xié)議以后，中標人應報批《可行性研究報告》，并組建項目公司。項目公司將正式與貸款人、建筑承包商、運營(yíng)維護承包商和保險公司等簽訂相關(guān)合同，最后，與政府正式簽署特許權協(xié)議。BOT 融資方式在國外已經(jīng)很成熟，在諸多領(lǐng)域應用。我國在1984年開(kāi)始才運作了第一個(gè)BOT項目試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)試驗獲得成功。1995年國家計委下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權項目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，確認了“外商投資特許項目”即BOT融資項目的審批管理等有關(guān)問(wèn)題。此后成功的運作了許多BOT項目，如貴州貴陽(yáng)至都勻高速公路等項目。

9．實(shí)施階段項目公司在簽訂所有合同之后，開(kāi)始進(jìn)入項目的實(shí)施階段，即按照合同規定，聘請設計單位開(kāi)始工程設計，聘請總承包商開(kāi)始工程施工，工程竣工后開(kāi)始正式商業(yè)運營(yíng)，在特許期屆滿(mǎn)時(shí)將項目設施移交給政府或其指定機構。需要強調的是，在實(shí)施階段的任何時(shí)間，政府都不能放棄監督和檢查的權利。因為項目最終要由政府或其指定機構接管并在相當長(cháng)的時(shí)間內繼續運營(yíng)，所以必須確保項目從設計、建設到運營(yíng)和維護都完全按照政府和中標人在合同中規定的要求進(jìn)行。 建設管理的過(guò)程，其實(shí)是業(yè)主綜合運用、協(xié)調施工、設計、監理三要素的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中始終要堅持經(jīng)濟思維和管理精細化的統一，強化建設管理中的企業(yè)行為特征。對核心要素，不僅要實(shí)施具體的專(zhuān)業(yè)管理，還要實(shí)施組織管理；對普通要素則在于協(xié)調和創(chuàng )造平臺；對于關(guān)鍵要素則在于管理和控制，使其按業(yè)主意志動(dòng)作，形成良性的管理互動(dòng)。

[1]郭慶興，孫雪梅.關(guān)于我國B(niǎo)OT融資模式中政府擔保問(wèn)題的研究.中國城市經(jīng)濟，2011.

[2]?；莸?關(guān)于高速公路BOT項目的問(wèn)題研究.大眾科技，2010.

[3]吳凡.我國關(guān)于BOT投資方式的立法對策.云南財貿學(xué)院學(xué)報，2002.