談北京城市交通發(fā)展戰略

摘要 城市交通發(fā)展戰略要解決的核心問(wèn)題，是從總體上有效地處理好城市持續增長(cháng)的交通需求與有限的交通設施供給能力之間的關(guān)系，以保持城市的可持續發(fā)展。本文在分析當前北京城市交通問(wèn)題癥結的基礎上，依據城市未來(lái)的發(fā)展，提出城市交通發(fā)展戰略目標，及實(shí)現戰略目標的有效途徑。

關(guān)鍵詞 交通 發(fā)展 戰略

大量實(shí)踐經(jīng)驗表明，任何一項事業(yè)要想取得成功，首要的條件是制定正確的戰略和政策。當前，我國的城市交通發(fā)展戰略所要解決的問(wèn)題，是在我國現代化建設將要進(jìn)入跨世紀發(fā)展新時(shí)期，城市化、汽車(chē)化進(jìn)程不斷推進(jìn)的條件下，如何從總體上有效地處理持續增長(cháng)的交通需求與有限的交通設施供給能力之間的矛盾，以保證城市的可持續發(fā)展， 實(shí)現城市交通安全、有序、通暢、方便、經(jīng)濟、高效和生態(tài)的綜合目標。

制定北京城市交通發(fā)展戰略，要從分析北京道路交通現狀和問(wèn)題的癥結入手，依據未來(lái)的發(fā)展需要，確定一個(gè)時(shí)期的交通戰略目標，尋求實(shí)現這一戰略目標的有效途徑和調控模式，選擇這一時(shí)期道路交通建設的戰略重點(diǎn)和主要對策，并在實(shí)施中依據情況的變化進(jìn)行適時(shí)的調控，以保證交通戰略目標得以順利實(shí)現。

一、交通現狀與癥結分析

盡管八十年代以來(lái)，北京的道路交通建設和交通管理取得了很大成績(jì)，但是，由于歷史和現實(shí)的原因，交通需求與供給在總量和結構上的雙重失衡日趨嚴重，從而導致大范圍的交通擁擠阻塞和城市活動(dòng)效率每況愈下。造成這種結果的直接原因有以下幾個(gè)方面：

1.汽車(chē)交通發(fā)展失控，道路建設難以適應超常增長(cháng)的需要

近15年來(lái)，北京的汽車(chē)保有量每年平均遞增率超過(guò)15％，個(gè)別年份甚至接近20％，而道路長(cháng)度和道路面積的年平均增加率僅為1.2％和3.7％，致使汽車(chē)交通需求， 特別是小汽車(chē)交通需求，與市區路網(wǎng)總容量之間的缺口日益擴大。大量的自行車(chē)與汽車(chē)交叉混行，亦使擁擠阻塞的程度更加加重。市區中心地區的道路網(wǎng)負荷經(jīng)常處于超負荷狀態(tài)，最終使小汽車(chē)這種本屬高效率的交通方式走向高效率的反面。

2.道路網(wǎng)結構和客貨運交通結構不合理，加重了交通擁擠阻塞

市區道路網(wǎng)容量，除了要有足夠的道路長(cháng)度和道路面積外，在很大程度上還決定于城市快速路、主干路、次干路和支路之間合理的比例關(guān)系，及其網(wǎng)絡(luò )的連通性等條件。從北京市區道路網(wǎng)結構看，二環(huán)路和三環(huán)路雖已改建為半封閉的快速路，四環(huán)快速路也修建了一部分，但由于環(huán)路之間缺乏快速聯(lián)絡(luò )線(xiàn)，因而難以成網(wǎng)。北京市區主干路、次干路與支路的長(cháng)度比例呈倒梯形，形成了一種非穩定結構，因而在快速路和干路上集中的大量車(chē)流難以從網(wǎng)絡(luò )上分流。在這種情況下，不僅加重了干道與快速路的交通負荷和擁擠阻塞程度，而且，一旦發(fā)生交通事故或車(chē)輛“拋錨”，極易造成局部交通癱瘓。

目前，由于不受外部干擾的快速軌道交通建設嚴重滯后，受外部干擾的地面常規公共電、汽車(chē)仍是公共客運交通的主要承擔者，這種非均衡的公共交通結構，在交通擁擠阻塞日益嚴重的情況下，使公共電、汽車(chē)對客流的吸引力下降，其年客運量長(cháng)年緋徊在30億人次左右（注：其中40％為外來(lái)人口），在居民出行中的分擔率已從70年代末的70％左右降至目前的不足40％。換句話(huà)說(shuō)，原來(lái)使用公共電汽車(chē)的出行者，已有相當一部分轉用小汽車(chē)（包括公務(wù)車(chē)、出租車(chē)和私用車(chē)），致使占用道路網(wǎng)容量相當大的小汽車(chē)，占據了目前市區道路網(wǎng)負荷能力的77％，而小汽車(chē)僅承擔了市區全部客運量的12％。非社會(huì )化客運交通對公共交通和整個(gè)城市交通的沖擊，造成了道路容量分配上的嚴重失衡，加重了交通擁擠阻塞。

由于貨運交通市場(chǎng)管理不佳、貨運交通政策調控失靈等因素的影響，導致非社會(huì )化的單位自備貨運和私人貨運不斷膨脹。與此相反，社會(huì )化專(zhuān)業(yè)貨運卻不斷萎縮，其貨運分擔率已從八十年代初的40％以上降至目前的4.7％。此種非社會(huì )化的、過(guò)度分散的貨運體制，不僅造成社會(huì )貨運運力的過(guò)剩和固定資產(chǎn)的巨大浪費(包括能源浪費和環(huán)境污染)，使貨運資源配置效率降到最低點(diǎn)。此外，還由于非社會(huì )化貨運方式的運輸效率低下，空駛率高，無(wú)形中增加了大量無(wú)效的出行量，占用和浪費了本來(lái)就相當緊缺的道路通行能力，加重了道路交通擁擠阻塞的程度。

3.市中心區土地開(kāi)發(fā)強度與其交通環(huán)境最大允許容量的矛盾日益突出

八十年代初，二環(huán)路以?xún)鹊臋C動(dòng)車(chē)交通量已占全市區機動(dòng)車(chē)交通量的42％。隨著(zhù)城市建設用地以平均每年增加10.73平方公里的速度不斷擴張，中心區范圍也逐漸擴大到三環(huán)路附近。擴展后的中心區，特別是其中黃金地段地價(jià)的不斷上漲，導致了這一地區土地利用結構，以及開(kāi)發(fā)強度向不利于緩解交通緊張的方向發(fā)展，并與交通環(huán)境最大允許容量的矛盾日益突出。

應該承認，利用級差地租的梯度分布原理，在地價(jià)高的中心區引資搞開(kāi)發(fā)，有其合理與必要的一面。但是，這種開(kāi)發(fā)活動(dòng)與其他許多事物一樣，如超過(guò)一定的限度，勢必引發(fā)一系列負面影響，產(chǎn)生與開(kāi)發(fā)的初衷相悖的負面效果。據統計，1991～1995年市區新建和改擴建項目（單體建筑面積超過(guò)1 萬(wàn)平方米）的總建筑面積為3000萬(wàn)平方米，其中有70％在三環(huán)路以?xún)?，且絕大多數都是生成和吸引大量人流、車(chē)流的公共建筑。如果這些高容積率建筑的空間分布不當，勢必給本已擁擠不堪的交通干道和商業(yè)街帶來(lái)更大的壓力。

4.停車(chē)空間和停車(chē)設施嚴重不足，亂停車(chē)現象相當普遍

由于種種歷史和現實(shí)的原因（其中包括早期的城市規劃，特別是道路交通規劃對靜態(tài)交通問(wèn)題考慮不夠；相當一部分大、中型公共建筑的規劃、設計和施工沒(méi)嚴格按規定修建停車(chē)設施或已建的停車(chē)庫改作它用；現行的停車(chē)收費與停車(chē)場(chǎng)管理政策難以形成對投資者的回報等），致使汽車(chē)停車(chē)設施嚴重短缺的矛盾，已從中心區擴展到市區外圍、機關(guān)單位大院和生活居住區。靜態(tài)交通設施“硬件”短缺和“軟件”不到位，加上停車(chē)者只考慮個(gè)人方便省事，致使亂停車(chē)現象正大范圍蔓延。這種無(wú)序現象，既影響市容觀(guān)瞻，又占用大量道路空間，不僅加重了道路交通的擁擠阻塞，還對居民生活環(huán)境的安寧構成威脅。因此，統籌解決停車(chē)問(wèn)題已刻不容緩。

5.城市交通投資主體單一，難以適應當前和未來(lái)發(fā)展需要

城市交通的建設和管理需要大量資金投入，而且，在現行交通政策的條件下，投入后的產(chǎn)出大多表現為社會(huì )效益（商業(yè)性的對外客運交通和貨運除外），因而無(wú)法實(shí)現投入的滾動(dòng)與增值。單靠政府投資是很有限的，這種投資體制實(shí)際上不具備補償歷史欠帳、緩解當前交通供需矛盾的能力，更難適應城市交通未來(lái)發(fā)展對巨額資金的需要。為此，必須調整現行的城市交通政策，改革城市交通投資體制和運營(yíng)管理體制，明確城市交通所具有的商品性、公益性的雙重屬性，把一切具有商品性的道路交通共享資源納入有償使用和區別對待的軌道。

綜上所述，由于北京市的現代化、城市化和汽車(chē)化正在步入新的發(fā)展階段，交通需求特別是機動(dòng)車(chē)交通需求，正處于超常增長(cháng)狀態(tài)，因而使歷史上逐漸積累起來(lái)的交通總需求與總供給失衡，導致大范圍交通擁擠阻塞，并最終使城市活動(dòng)效率日趨下降。北京做為全國的首都，是一座功能與結構復雜、人口與用地規模巨大、吸引與輻射范圍廣范、社會(huì )活動(dòng)與經(jīng)濟活動(dòng)高度集中的特大城市，交通首當其沖，所以上述矛盾更加突出。這就是北京城市交通發(fā)展的癥結所在。

二、交通發(fā)展目標與實(shí)現這一目標的基本途徑和調控模式

就市內交通發(fā)展目標而言，應通過(guò)道路建設及其網(wǎng)絡(luò )結構合理化、加強軌道交通線(xiàn)路網(wǎng)建設，實(shí)現城市交通管理現代化等措施，力爭在2020年前后，基本建成以快速路、主干路為骨架的城市高效道路網(wǎng)，建成以快速大容量軌道交通、準快速公共汽車(chē)和在公交專(zhuān)用道上運營(yíng)的常規公共電、汽車(chē)為主體的公共客運交通網(wǎng)絡(luò );建成以集約化、社會(huì )化貨運交通為基礎的貨物集運配送系統。要形成功能健全、結構合理， 并具有較強承載能力與應變能力的現代化城市綜合交通體系，為實(shí)現安全、有序、通暢、方便、經(jīng)濟、高效和生態(tài)的綜合交通目標創(chuàng )造有利條件。

為了有效地緩解持續增長(cháng)的交通需求與有限的道路交通資源及其供給能力之間的矛盾，扭轉其在總量和結構上雙重失衡的狀態(tài)，必須選擇調控交通需求、強化道路交通資源的優(yōu)化配置與有效利用、增加有效交通供給能力的途徑，采取交通源與交通流控制并重的調控模式和相應的交通政策。具體地講，包括以下主要內容：

1.調控交通需求

是指通過(guò)土地利用結構和土地開(kāi)發(fā)強度的合理化，使地區間發(fā)生與吸引的交通總量和交通流分布強度相對均衡，并將無(wú)效交通量和過(guò)度密集的交通集散量減少到最低限度；通過(guò)對有限道路通行能力的合理分配和相應交通政策法規的實(shí)施，控制占用通行能力多而運輸效率低的交通方式的膨脹；在已形成的交通流高密度區，對某些交通出行實(shí)行交通管制等。

2.優(yōu)化資源配置

在有限的投資能力、市區土地資源和時(shí)間資源約束下，必須通過(guò)科學(xué)的交通規劃和交通決策，使有限的道路交通資源得到優(yōu)化配置，以便在總量和結構相協(xié)調的條件下，獲得盡可能多的有效供給能力；既有道路交通資源潛力的挖掘和新增設施的合理分配與利用，是繼資源優(yōu)化配置之后使全部道路交通資源得到有效利用的重要保證。

3.改變調控模式

傳統的城市交通調控模式，主要是對已發(fā)生的交通流實(shí)施法制化管理，著(zhù)眼于人、車(chē)、路、時(shí)間四大要素之間的組織、協(xié)調和調度指揮。在當前城市交通需求持續發(fā)展和交通供需矛盾日益尖銳的情況下，傳統的調控模式已不能適應客觀(guān)需要。為此，從城市交通發(fā)展戰略的高度考慮，必須采取交通源（交通流發(fā)生與交通流吸引）與交通流（已發(fā)生的交通出行）控制并重的調控模式，而且，在某種意義上講，交通源控制比后者更重要，并應施以?xún)?yōu)先控制。

4.強化調控手段

交通政策和法規是城市交通發(fā)展戰略的延伸，是實(shí)現交通戰略目標的首要調控手段。為了使快速軌道交通、準快速及常規公共客運交通和社會(huì )化貨運交通能夠得到發(fā)展，并在北京占據主體地位或基礎地位，以便通過(guò)上述“效率與費用”原則和“吸引與轉移”效應來(lái)調節種種非社會(huì )化的交通方式的過(guò)度膨脹，使有限的道路交通容量能夠得到合理分配與有效利用，必須對前者實(shí)行優(yōu)惠和優(yōu)先的政策。同樣，為了控制中心區交通的過(guò)度集中，避免發(fā)生交通癱瘓，對其土地利用及開(kāi)發(fā)強度也要制定并實(shí)施相應的政策法規。

5.實(shí)現北京交通發(fā)展戰略目標的途徑，是從分析其現狀和問(wèn)題的癥結出發(fā)，根據一定的理論和需要與可能的統一而做出的科學(xué)選擇，并指導上述交通供需矛盾調控模式和一系列交通政策的制定，進(jìn)而成為北京城市交通規劃、建設、管理工作的主要依據。因此，城市交通發(fā)展戰略具有足夠的高度、廣度和延伸后的深度。

三、2010年前戰略重點(diǎn)的選擇

從上面關(guān)于北京城市交通現狀與癥結分析中（注：限于市內交通）可以看出：為了扭轉交通擁擠阻塞的進(jìn)一步發(fā)展，緩解交通總需求與總供給在總量和結構上的雙重失衡，2010年前交通建設的戰略重點(diǎn)應作如下選擇：

1.市區客運交通結構的調整

面對小汽車(chē)客運交通占用市區道路網(wǎng)負荷能力77％，而客運分擔率僅為12％的現實(shí)，以及2010年市區客運出行量將超過(guò)66億人次的未來(lái)發(fā)展需要，從合理、有效利用有限道路通行能力，緩解交通擁擠阻塞的全局出發(fā)，必須把調整市區客運交通結構作為2010年前的戰略重點(diǎn)，以便為下一步優(yōu)化客運交通結構創(chuàng )造必要條件。

近期調整客運結構的重點(diǎn)是，以即將建成的市區快速道路網(wǎng)為依托，結合已有的公交專(zhuān)用車(chē)道（長(cháng)40公里），建立地面準快速公交系統，使快速公交線(xiàn)路長(cháng)度超過(guò)200公里。建設西單至通洲區、沿東單南北縱貫市區南北向的地鐵；建設自二環(huán)路東北角經(jīng)和平里、望京、北苑、西三旗、上地至西直門(mén)的市郊鐵路，使市區軌道交通線(xiàn)路的長(cháng)度由現在的42公里增加到160公里。此外，建設若干公交換乘樞紐，組織公共汽車(chē)、地鐵、鐵路、中巴、出租等交通方式乘客換乘。

2.市區道路網(wǎng)的擴容與結構調整重點(diǎn)

把道路網(wǎng)的總量增加（擴大容量）與網(wǎng)絡(luò )結構調整統一起來(lái)，同步實(shí)施，對緩解北京市區道路交通擁擠阻塞具有重要作用。通過(guò)道路建設投資的科學(xué)取向與重點(diǎn)選擇，可使相關(guān)路網(wǎng)的有效容量增加，應變能力增強。其連鎖反應和協(xié)同效果往往大于某條或某幾條道路本身容量和能力的凈增量。根據這一原則和北京市區道路網(wǎng)結構的缺陷，2010年前道路建設的重點(diǎn)，應是完善二環(huán)路和三環(huán)路的功能，增加快速環(huán)路之間的聯(lián)絡(luò )線(xiàn)，新建四環(huán)快速路，整治若干與快速路網(wǎng)相關(guān)的干道，建設重要街區的支路。

實(shí)施上述建設策略的目的是：使改善后充分發(fā)揮功能的二環(huán)、三環(huán)快速路，以及新建的四環(huán)快速路，能夠形成與快速聯(lián)絡(luò )線(xiàn)相連的快速道路網(wǎng)絡(luò )，既為跨區出行的機動(dòng)車(chē)車(chē)流提供更多的選擇路徑，減少車(chē)流的迂迥量和相應的通行能力損失，又能使過(guò)度集中的車(chē)流向外圍疏解，適當減輕中心區的交通壓力，提高市區車(chē)輛的出行效率，預計可使市區路網(wǎng)的車(chē)輛平均車(chē)速提高5.2％。整治若干與快速路網(wǎng)相關(guān)的干道，為有效分流快速路網(wǎng)上的短途車(chē)流，充分發(fā)揮快速路網(wǎng)的功能提供條件。通過(guò)重要街區的道路建設，既可以減輕交通流高密度區內主干路、次干路的負荷強度，同時(shí)又能為易發(fā)生交通擁擠阻塞的街區提供多個(gè)分流疏解的通道，從而能夠適當增強相關(guān)路網(wǎng)的應變能力，降低交通阻塞發(fā)生的機率。

3.建立并實(shí)施適應北京跨世紀發(fā)展的交通政策和法規

制定并實(shí)施為實(shí)現上述交通戰略目標所必需的交通政策和法規，是2010年前北京城市交通建設中的重中之重。假定這種極為重要的調控手段缺位或者乏力，實(shí)施新的交通發(fā)展戰略，則無(wú)從談起或者難以變?yōu)楝F實(shí)。比如，現行的城市交通投資政策、投資體制和道路交通資源分配與使用的政策不作重大改變，首先遇到的實(shí)質(zhì)性困難，仍是長(cháng)期困擾我們的交通建設資金短缺。又如道路通行能力的分配和使用如不從政策上進(jìn)行重大調整，道路交通擁擠阻塞的狀態(tài)將會(huì )日趨惡化，直至出現局部乃至大范圍的交通癱瘓。

由此可見(jiàn)，符合上述城市交通發(fā)展戰略要求的交通政策和法規，既是我們調控交通總需求與總供給矛盾的主要手段，也是我們實(shí)現道路交通資源優(yōu)化配置與有效利用的有力工具。

四、采取的主要對策

為了使北京的城市交通發(fā)展盡快納入新的戰略軌道，為城市的可持續發(fā)展提供交通運輸方面的保證，建議采取如下對策：

1.改革分頭管理、缺乏統籌和集中調控的城市交通管理體制，對重要和重大的道路交通工程和管理舉措，實(shí)行科學(xué)民主決策，以便為實(shí)行有效的宏觀(guān)調控，實(shí)現道路交通資源的優(yōu)化配置與合理利用，提供管理上的保證。

2.運用交通經(jīng)濟學(xué)、技術(shù)經(jīng)濟學(xué)、政策學(xué)等交叉學(xué)科的理論和方法，盡快研究制定急需而又關(guān)鍵的交通政策和法規，使之早日生效。否則，隨著(zhù)時(shí)間的推移和交通矛盾的發(fā)展，解決同一個(gè)問(wèn)題所付出的代價(jià)將會(huì )與日俱增。

3.除了步行交通外，一律實(shí)行有償使用道路交通資源的政策，制定過(guò)渡期的各種交通稅費標準。征收交通稅費的總額除去直接成本后，應構成北京城市交通建設基金的重要組成部分。

4.對所有的公共客貨運輸方式均實(shí)行專(zhuān)營(yíng)（特許）權制度，對其中的軌道交通、大公共交通、社會(huì )化貨運企業(yè)等交通運輸主體實(shí)行優(yōu)惠優(yōu)先政策，使其具有發(fā)展的活力和足夠大的發(fā)展空間。

5.在改革投資體制和運營(yíng)管理體制的條件下，加快多種經(jīng)營(yíng)、自我補償的快速軌道交通、收費高速路和停車(chē)樓等關(guān)鍵設施的建設。

6.對機動(dòng)車(chē)的擁有量和出行量實(shí)行不同方式的總量控制。

7.根據中心區，特別是黃金地段的最大允許交通環(huán)境容量，制定相應的法規，嚴格控制吸引并產(chǎn)生大量交通流的公共建筑尤其是高容積率建筑的盲目發(fā)展和過(guò)度集中。

8.加快交通管理的科學(xué)化與現代化步伐，強化道路交通管理中的動(dòng)態(tài)管理和隨機處置的能力，為城市交通運行的安全、有序和道路通行能力的有效利用以及靜態(tài)交通干擾的最小化提供保證。

9.把全民自覺(jué)遵守交通規則和法規納入兩個(gè)文明建設的軌道，對不同人群進(jìn)行有針對性的現代交通意識教育并使之經(jīng)?；?、制度化。在有章可循、交通法制教育普及和具備必要設施的前提下，對明知故犯的交通違章行為實(shí)行重罰，以示告誡，銘記在心；對觸犯刑律者，嚴格依法制裁。

10. 把城市交通發(fā)展戰略放在城市總體發(fā)展戰略中的重要地位，并在城市總體規劃和城市交通規劃的緊密結合中，使城市交通規劃、建設、管理成為三位一體化的相關(guān)連續過(guò)程。